構建新型地方金融風險管理體制的構想

王婷婷

摘 要地方金融相對于全國整體金融而言，是整個金融體系的微觀基礎，只有地方金融的風險可控，才能最大程度降低整個國家金融體系的風險。與整體金融風險相比，地方金融有其固有的特征，且在管理體制上也有著不同的設計理念，當前，地方金融風險具有多樣性、復雜性、區域性等特征，這些都在不斷挑戰著現行的地方金融風險管理體制，不斷深化地方金融風險管理體制改革，構建新型的地方金融風險管理體系，是確保不發生區域性金融風險，進而保證整體金融安全的重要任務之一。

關鍵詞地方金融風險；區域風險；系統性風險

[中圖分類號]F832.3 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）09-0084-07

一、引 言

防范風險是金融行業永恒的主題。地方金融相對于全國整體金融而言，是整個金融體系的微觀基礎，只有地方金融的風險可控，才能最大程度降低整個國家金融體系的風險。地方金融的市場定位主要在服務于“三農”和中小微企業，是地方政府實現地方經濟目標的重要金融手段。地方金融主要包括城市商業銀行、地方組建的證券公司、保險公司、小額貸款公司、融資擔保公司、融資租賃公司、典當行、商業保理公司和新型互聯網金融公司等機構，從監管職責上劃分，地方性金融機構由主要有地方政府審批并實施監管。

地方金融的發展不完全等同于整體金融機構的發展業態，具有增長速度快、面臨挑戰多、發展責任重①等特征。①速度快。網點迅速增加，遍地開花。自“十二五”開始，我國地方政府便相繼出臺地方金融規劃，地方政府對地方金融的重視前所未有的達到新高度。根據銀監會公布數據，截止目前，我國僅農村商業銀行已超千家，其中有二十一家入選英國《銀行家》雜志世界銀行業1 000強。②挑戰多。近年來，地方金融發展面臨的不確定性因素大幅度增加，地方金融金融風險發生概率大幅度增加。特別是伴隨著金融改革創新和經濟體制改革的深化，地方金融機構數量快速增加長，一些準金融組織和新型的金融業態迅猛膨脹，從多個層面和視角挑戰地方政府金融監管體制。③責任重。地方政府具有維護地方經濟穩定的責任，是地方金融風險的最終處置責任人。近年來，中央又進一步將地方金融管理職責賦予地方政府管理。黨的十八屆三中全會還明確提出要“界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任”。2014年8月，國務院出臺相關文件②，界定了中央和地方的金融監管職責和風險處置責任，重點要強化職能轉變和制度體制建設、完善中央和地方金融監管工作協調體制，明確中央和地方金融監管職責和風險處置責任。因此，地方政府具有維護地方金融穩定、防范地方性金融風險的政策屬性。目前，各地政府也已基本構建了以地方金融辦（局）為核心、相關行業主管部門共同參與的地方金融管理體制。

風險與體制關系很大，金融監管體制通常是指包括明確金融監管的職責、權利分配的方式和組織制度總和，最主要的是要解決明確地方金融機構監管主體、金融市場和金融業務監管方式以及對監管效果負責的責任人問題。目前我國區域性金融風險大的重要原因之一是由于體制不完善造成，因此深化地方金融風險體制改革就顯得尤為迫切。正是基于這一原因，通過對構建地方金融風險管理體制進行分析，以期對地方金融風險的體制建設，積極防范地方金融做出探索。

二、文獻綜述

學術界對我國地方金融風險進行分析已有十多年，但這十多年來，研究的著力點一直處于探索的階段，尋其根，究其因，探討地方金融風險的起因和對其劃分是分析的主流方向。時至今日，仍有學者在對地方金融的定義從不同的角度進行反復論證（吳周雄，2015；李洪強等，2012）。地方金融相對于全國整體金融而言，是整個金融體系的微觀基礎，只有地方金融的風險可控，才能最大程度降低整個國家金融體系的風險。鄒小芃等（2008）[1]認為地方金融風險從風險特征上講是具有一般金融風險的基本特征，從概念上講，他認為地方金融風險是指地方金融機構經營過程由于流動性緊張等原因，并誘發地方經濟金融秩序紊亂及社會福利損失的后果和可能性。地方金融機構從屬于當地人民政府管理，具有地方稅收屬性、地方業務屬性和當地政府管理屬性的三屬性。從地方金融機構的范圍來分析，不包括中、農、工、建、交及十余家跨區域的全國性股份制銀行，雖然這部分金融機構的相當權重的業務也是為地方經濟發展服務的，但這類金融機構實行的是全國一級法人體制，在界定地方金融風險范圍時，通常不將這類機構列入地方金融風險序列。因此，地方金融風險的制造者就主要是城市商業銀行、農村商業銀行、地方性證券公司、地方性保險公司、信托投資公司、財務公司、典當行、擔保公司等（王立軍，2016）[2]。

地方金融風險的種類可以用風險主體、風險特征作為指標進行分類。趙鑫男（2014）[3] 根據風險主體的不同，地方金融風險可劃分為三類，傳統金融機構風險、新型金融機構風險和類金融機構風險，主要包括這三類地方金融機構在經營過程中存在的市場風險、信用風險、流動性風險等。根據風險特征的不同，地方金融風險可分為信用風險、利率風險、匯率風險、股票價格風險等。從不同類風險在總風險中占有比例來分析，梅波（2014）[4] 認為地方金融機構風險中信用風險仍然是當前各地方政府所面臨的最主要的金融風險之一。此外，金融機構面臨的操作風險、流動性風險、創新風險等，同樣構成地方金融機構金融風險點與風險源。余薇等（2013）[5] 則認為地方金融機構其產品創新時的知識產品金融與互聯網金融同樣具有較大的風險。其中，知識產權融資風險主要包括法律風險、知識產權價值風險、權屬風險及質押物處置風險等。而陸岷峰等（2016）[6] 則認為，互聯網金融風險是基于互聯網金融的七大業態所產生的不確定性以及由此發生一種損失的可能性。

由于地方金融所涉及的組織和機構的特點，其風險產生的原因也是多方面的，主要包括：①政府管理職責定位不明確。中央和地方政府間沒有明確的金融管理分界線，地方政府的管理職能多、雜、廣（梅波，2014）[4]。②地方金融管理理念及方式落后。存在組織架構不統一、管理職能分散、管理人員專業性不強、缺乏持續動態管理，缺乏市場化管理理念等問題，進而在地方層面產生了大量非規范的政策性融資平臺（張雪蘭等，2011）[7]。③地方金融普遍缺乏風險預警和監控。地方政府不能準確地選準金融機構在促進地方經濟發展中的作用與風險控制的平衡點，更多看重地方金融對地方經濟發展的驅動作用，而忽視地方金融機構風險對地方經濟發展所帶來的巨大消極作用，在這種指導思想下，地方政府會更多的傾向于多批機構，批多種機構，而對于風險預警和監控措施關注較少。④地方金融機構自身存在的問題。吳周雄（2015）[6]認為大部分地方金融機構，地方政府仍是主角，通過政府可控制資源參與組建各類金融機構，較為典型的城市商業銀行、農村商業銀行其大股東基本是由地方政府可控機構構成，結果，地方金融機構仍然沒有建立起現代法人治理制度，內部產權仍不明晰，行政色彩濃厚，行政干預現象層出不窮，內部體制問題較為突出。

在究其因之后，如何構建地方金融風險管理體制，防范風險，化解風險才是重中之重。劉月（2014）[8]對美國、德國及英國地方金融風險的管理體制作了深度研究，美國在金融機構機構出現風險事項后，金融管理部門會選擇警告或合并的方法對風險進行分散和化解，通過存款保險基金的方式來保護投資者的基本權益。德國金融管理部門，面對有風險的金融機構時，通常選擇極為謹慎的態度，至于有問題的金融機構是否用退出市場措施，通常較為靈活：銀行由于性質的不同，其退出方式也有較大差異，如果是國有銀行，國家代其償還債務；如果是股份制銀行，一般會先選擇停業、關閉，進行冷凍處理，這期間，其他金融機構如愿意合并之則可以不進入破產程序，反之，則進入破產程序；儲蓄存款則由存款保險公司和股東負責；對于有問題的信用合作銀行，一般會由同業協會接管或兼并。英國政府的做法有別于美國和德國，英國在對待金融機構許可時尺度較寬，但如果英國政府一旦認為不合標準時則會立即注銷；對于金融機構破產處置上，政府較為關注申請人權益的保護，問題機構即使在破產程序申請過程中，仍然可以繼續經營，但是金融管理當局并不能參與程序的運作。

同歐美西方發達國家在防范和化解金融風險措施方面，我國則更多選擇關閉資不抵債、支付危機、管理混亂、違法違規類金融機構的路徑，以多樣化方式來積極防范和化解地方金融風險（劉月，2014）[8]。北京市、上海市以及山東省從管理體制入手嚴格防范地方金融風險方面最具有代表性。

（1）北京市主要積極探索構建地方金融監管協調體制。在現行的人民銀行北京營業管理部、北京市銀監局、北京市證監局、北京市保監局的“一部三局”的金融管理架構基礎上，北京市先后構建兩個大的金融監管方面協調體制：由三個監管局在2003年設立的“北京金融監管聯席會議制度”；由人民銀行北京營業管理部在2004年3月設立的“北京金融管理機構主要負責人碰頭會制度”。經過多年的運作，在兩個會議制度引領下，各機構先后簽署一系列部門戰略合作協議，在建立高效有序的金融監管協調體制作出較多的有益嘗試和探索（夏蜀，2012）[9]。

（2）上海市則積極推動集中統一監管體制，主張地方金融實施綜合監管理念。2016年底，上海市政府正式下發《發揮上海自貿試驗區制度創新優勢 開展綜合監管試點 探索功能監管實施細則》。上海金融綜合監管聯席會議暨自貿試驗區金融工作協調推進小組會議在市政府召開，意味著實質性啟動了上海金融綜合監管試點工作。

（3）山東省政府在加強地方金融管理在界定地方政府的金融監管職責范圍方面開創了先例。2013年12月，山東省政府出臺我國首部《關于建立健全地方金融監管體制的意見》，意見明確規定地方金融監管機構和人員配置標準，規定了山東省地方政府金融監管的對象包括中央駐山東省地方金融監管部門法定監管范圍之外的新型金融組織和金融活動，基本明確了山東省地方政府金融監管職責、方式，當中有十五條規定了金融監管方面內容，并規定“一行三局”監管之外的地方金融組織必須納入地方監管范圍，這為地方金融服務、發展和監管提供較為系統的法律保障（張旭等，2014）[10]。該《條例》經過山東省人大審議于2016年7月1日起在全省實施，法規制度的建設有利于進一步加強地方金融監管和維護地方金融穩定。

三、地方金融風險的主要特征與體制原因

近年來，中央政府將金融管理職權進一步下放給地方政府，地方政府則構建了以地方政府金融辦（局）為主體、其他相關行業主管部門協同參加的地方金融管理體制。2014年8月，國務院進一步界定中央和地方政府的金融監管職責和風險處置責任，賦予地方政府具有維護本地金融穩定、防范地方性金融風險的責任。伴隨著互聯網金融時代的來臨，地方金融機構呈現多樣化的趨勢，在傳統以地方性銀行、證券公司和保險公司為代表的金融機構基礎上，出現了以新型的金融機構以及類金融機構，包括但不限于融資租賃公司、商業保理公司、小額貸款公司等新的金融業態，地方政府的金融管理內涵進一步拓展。

（一）地方金融風險的主要特征

伴隨著時代變革、經濟周期轉換以及互聯網的持續滲透與沖擊，如今的地方金融的服務定位與經營模式均發展了轉變，因而地方金融所蘊藏的風險也發生了新的變化，并集中呈現出以下三個主要特征。

一是復雜化。在日新月異的互聯網時代，信息科技不斷滲透到各行各業中，有力推動著各業態模式的快速發展與轉型升級，同時，各類新型互聯網金融企業在金融創新與信息技術相結合過程中所產生的風險也在日益復雜化。以P2P網貸行業為例，截止2017年1月底，全國累計成立的網貸平臺數為5 881家，累計成交量為36 500.85億元；而與此同時，累計停業及問題平臺數也達到了3 493家，即正常運營平臺僅占40.61%，行業早期的資金池、自融、跑路等違法行為較為普遍，更是相繼發生了泛亞兌付危機、大大集團暴雷等惡性案件。類似地，互聯網金融中眾籌、第三方支付等業態的金融風險也急需重視，違法犯罪案件數量明顯多于傳統金融領域。雖然2016年4月開始的互聯網金融專項整治對規范行業發展具有重大積極意義，但互聯網給地方金融帶來的日益復雜化風險仍需持續關注與應對。這類風險所涉及受眾多、機構多、范圍廣，處置時具有極為難以處理的復雜性。

二是多樣化。除了傳統的金融機構在經營過程中所發生的經營風險、流動風險、信用風險等，如今“涉眾型”風險也是層出不窮，某些地方金融機構利用技術手段，開展非法金融業務，導致大量普通金融消費者權益受到損失，如非法集資、非法設立資金池、自融等等，利用高息吸引平民百姓的血汗錢。并且這一類風險具備極高的傳染性，易引起恐慌，進一步導致擠兌風險。以轟動全國的e租寶案件為例，根據國務院處非辦材料，到2015年12月3日止，e租寶案件所涉及到的投資人用戶達到901 294個，充值累計余額達到581.75億元，累計投資額達到745.11億元，當中估計有15億元人民幣被實際控制人丁寧用于個人揮霍、贈予親屬、情人及相關人員，給全國廣大投資者造成巨額經濟損失，在社會上產生極為惡劣的消極影響。數據表明，2015年全國公安機關單非法集資、傳銷等涉眾型經濟犯罪立案的就達30 000余起，2016年全國公安機關對非法集資等立案數、涉案金額雖然比2015年下降8.9%和7.3%，扭轉了此類案件高速增長的勢頭，但是“涉眾型”金融風險事件仍然以不同的表現形式層出不窮、以不同形式不斷影響著區域金融的安全與穩定。

三是區域化。金融業務相互交叉，金融風險跨界傳染并不少見，如今的地方金融風險已經呈現出區域化的特征，推行地方金融風險綜合監管，有利于防范與化解地方新型及互聯網金融風險。當前地方政府在地方金融風險管理的制度完善上滯后于地方金融機構的快速發展，金融管理存在著真空地帶，有較大的金融安全隱患，同時，新型地方金融業務的監管又沒有可參照的成功管理經驗與案例。以小貸公司為例，在經濟繼續下行以及網貸行業強勢崛起的沖擊下，小貸公司無論是公司數量、實收資本、從業人數還是貸款余額方面均呈現減少趨勢。統計數據表明，2016年半年報中，在新三板掛牌小貸公司的營業收入同比增幅平均值為-8.74%，而且凈利潤同比增幅均值也為-26.83%，同年三季報中，上述兩個數值還呈擴大趨勢，分別為-11.49%和-23.09%。從行業數據分析，2016年末，全國小額貸款公司共有8 673家，貸款余額為9 273億元，兩個指標分別比2015年減少237家、131億元。小貸公司作為地方金融的重要主體力量，一旦出現發展衰退或者關門潮，必然會給所在地的地方經濟發展帶來巨大的消極影響，甚至可能誘發區域性金融風險。此外，各地其他類地方金融機構還存在金融機構與企業間提供相互擔保、交叉承諾、循環開票等表外等融資方式進行關聯套利、空轉套利、監管套利，有些地方政府的融資平臺的風險表外化十分嚴重。據統計，2016年多地銀行的表外業務增速高達50%左右，上海銀行業表外業務余額甚至達到總資產余額的1.8倍，表外業務風險也是引起地方不穩定的重要風險源。這類風險的一個重要特征在于其影響的范圍一般局限在金融機構所在地及所開展業務的區域，當然，這種區域性風險也不排除可能引起的系統性風險，甚至傳導成行業及全國性金融風險。

（二）地方金融風險形成的體制原因

（1）監管履職缺乏必要的法律依據。第一，地方人民政府的金融監管工作目前還沒有適應地方金融風險特征、系統的管理制度、法律規定。在防范地方金融風險實際工作中，因為缺失上位法，地方金融監管立法工作推進困難。例如，目前對準金融機構如擔保公司、典當行基本沒有形成統一、規范的管理制度，也沒有完善的外部監管機制，致使這類準金融機構在經營中管理比較混亂，一些準金融機構偏離成立時的初衷，放棄主業，利用機構平臺進行高息借貸、融資放款、賺取高利。第二，地方金融監管部門行權缺少明確的法律法規，這必然影響地方金融監管效力及效果，中央政府雖然賦予地方政府承擔地方金融風險的處置責任，但并沒有明確地方政府金融監管部門的職權，因此，地方金融監管力量配備不足，面臨壓力較大。地方金融監管機構在風險處置過程中，難以采取有效的懲處措施，意味著地方金融監管部門在金融執法依據上不充分。關于互聯網金融監督也是由地方政府監管的，雖然2015年7月，人民銀行總行等十部門聯合發布了《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確鼓勵并支持互聯網金融的規范發展，并且確定了互聯網金融行業監管的機構分工。但從《指導意見》法律效果看，這個指導意見雖是一份規范性文件，但法律位階較低，執行起來效力較弱。一方面可能引起合規經營的互聯網金融企業得不到法律保護，出現劣幣驅逐優幣的現象；另一方面少數不法分子也會利用制度與法律的空白或執行力，借機進行非法集資等違法犯罪活動。

（2）監管權責不完全對稱。自從2008年中央銀行和銀監會委托地方政府負責小額信貸公司的準入和監管等職責以來，地方政府已逐步成為維護區域性金融穩定的重要力量。目前地方政府有監管責任，卻沒有相對應的金融監管權限，在我國現行金融監管體制下，地方政府具有維護轄區內金融穩定、協助“一行三局”處置地方金融風險的責任，對于新型類金融機構風險監管地方政府也缺少相對應的監管手段和依據。實踐中，查處小額貸款公司違規行為時，經常由于得不到法律支持的權限而難以處置，導致監管工作容易流于形式；地方政府不擁有城商行、農信社等地方法人金融機構的監管權，對傳統金融機構的監管權主要在中央金融監管派駐機構，地方監管部門對其日常經營基本無權過問，導致此類機構風險隱患及監管信息不對稱，往往事后疲于應付。權責失衡的體制致使地方政府只能被動地進行風險處置，對地方金融風險難以實施主動管理。

（3）分業監管體制下的各類監管主體多且分散。由于地方類金融機構種類較多，因而，在分業監管體制下，各類地方金融機構的監管主體多且分散，多頭監管不僅監管力量分散，監管效率也很低。一是部分監管主體缺乏專業監管能力，監管手段落后，缺乏有效的事前和事中監管。二是在多頭監管體制下，容易形成監管真空地帶和重復監管。三是某些領域監管責任不明確，一旦形成地方金融風險，單一監管主體難以完成化解和處置重任。

（4）條塊間金融監管工作難以協調。近年來，各省政府雖然不斷努力通過各種方法，加強中央金融監管部門派駐機構與地方金融監管部門之間的聯絡，但由于缺乏頂層制度設計，這種溝通協調范圍十分有限性及效率的有限性。目前的小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行、農民資金互助社卻分別由金融辦、經信委、商務廳、農工辦（農委）審批設立，出現“重審批、輕管理”的現象，且風險處置的責任也不清晰，部門之間缺少有效的溝通、協調和配合。

（5）監管難以進行事前風險防范。由于金融創新模式發展迅猛，金融混業經營程度不斷深化，地方政府無法及時獲得有效監管信息，監管信息的不對稱導致了難以進行事前風險防范。權責分離和監管信息不對稱造成地方政府在風險防范處置過程中處于被動地位，尤其是非法集資、非法設置資金池等案件處理，難以做到事前防范和保證事后處置的效率。

（6）監管體制缺乏全覆蓋體制。在各省政府省內各級現行的地方金融監管體制體制，主要監管對象是以“機構”或“組織”類型為標準，而非以“業務”或“功能”為尺度來進行分類監管，這就容易導致監管重疊和監管空白的問題。在如今互聯網金融創新模式發展迅猛，混業經營的模式層出不窮，例如某P2P平臺同時做到信息中介、資金池及商業保理等業務。以現行的地方金融監管體制規定，網絡借貸平臺主要由省金融辦監管，然而涉及到商業保理業務性質并不在其監管職責范圍內，而是省商務廳的職能，容易造成“監管重疊”或“監管空白”的兩難局面，最終會導致防范地方金融風險的低效率狀態。

（7）監管力量較為薄弱。一方面，具有金融專業知識和金融監管經驗的人才較少；另一方面，在有限的人才隊伍的情況下，要監管地方眾多的地方金融機構，可能會存在“重審批、輕監管”的情況，一定程度上縱容了農村資金互助社、投資咨詢公司、融資性擔保公司等具有融資功能的非金融組織違規經營行為泛濫，風險事件頻發。

四、建立新型地方金融風險管理體制的著力點

穩定與發展是地方政府首要的兩大責任，兩者缺一不可。維護地方金融穩定發展是地方政府不可推卸的重大職責，實現這一目標的重要手段即是完善防范地方金融風險體制與體制。依據上文中分析的我國當前地方金融風險的特征以及地方金融風險的監管體制與體制現狀，針對其中的不足之處，本文逐項提出針對性建議。

（1）不斷建立和完善符合地方金融特點的監管機構。根據國務院有關文件精神，地方政府具有對地方金融的監管權限，同時也有應對地方金融風險的處置責任。因此，作為管理的基本要求，首先，要明確界定中央和地方金融監管的權限以及處置責任。從地方的省級政府著手，層層推進改革，細化工作程序，強化制度保障，解決當前監管權限責任不清晰的問題。其次，促進地方金融風險綜合監管發展，加強綜合金融監管的內部協調，提高金融監管協作效率，完善各監管部門之間的工作協調體制，這樣可以適應地方金融混業經營的趨勢，防范地方金融業務交叉風險，避免地方金融風險跨界傳染。最后，盡早建立針對地方金融風險的“統一領導、分級負責、條塊結合”的地方金融監管體制，擴大監管的覆蓋面，以消除地方金融監管的盲區。

（2）出臺地方性金融監管條例，提升地方金融監督部門的權威性和有效性。通過地方人大立法頒發地方金融監管法律，使地方金融監管部門可以有法可依。首先，出臺針對各類地方金融機構的監管條例，以行政法規形式明確金融監管的細則，強化地方金融監管并將其制度化和法制化，為地方政府監管地方金融機構的提供法律保障。第二，由地方政府金融辦（局）牽頭，建立由工商、公安、金融等多部門的聯動執法、協作監管和信息共享機制，嚴厲打擊地方金融違規、違法案件，以保護廣大投資人的財產安全。第三，明確劃分監管“一行三局”監管之外的地方金融組織，避免由于技術更新等原因造成的監管缺位、監管重復現象發生。第四，樹立科學的風險處置原則。在風險處置方面堅持“誰批設機構誰負責風險處置”的原則，相關監管機構在風險處置過程中應做到有法必依、違法必究，形成快速、有效的風險處置體制。

（3）加強地方金融監管機構協同監管，實現監管信息資源共享。第一，可以構建地方各類金融機構征信系統。可由省一級地方政府牽頭，搭建地方類金融機構信用信息中心共享平臺。通過搭建地方金融機構征信管理平臺，通過提升地方金融機構信息透明度，便于管理機構對各類金融機構的運營實施適時監控，便于對地方金融風險的處置作出迅速反應，提升應對地方金融風險主動性。第二，建立監管信息共享體制。打通地方金融部門與司法部門信息渠道，統籌管理好地方法院、公安、人民銀行、銀監局、金融辦等部門的金融信息資源，不斷完善金融事件統計分析制度，增強各管理部門工作協調性和一致性，提升對地方金融活動異常研判能力，實現監管信息資源的共享。第三，不斷創新地方性金融風險機構的監控體制。重點加強對各地區重點企業債務風險、信用風險、擔保圈風險的監控，創新運用互聯網信息技術手段對風險進行監控，做到日常監控、信息收集、協作處置的監管體制。

（4）不斷提升地方金融監管手段現代化程度，實施“互聯網+地方金融監管”戰略。第一，積極運用現代化的技術，利用大數據、信息自動化等互聯網專業技術進行監管，提高監管效率，確保獲得及時準確的監管信息。面對不斷互聯網化的地方金融發展，地方金融監管部門要積極運用信息監管手段于監管實踐中，將互聯網新技術融于行政手段、法律手段、經濟手段當中，增加地方金融監管的主動性、超前性、科學性。第二，不斷建立和完善地方金融風險監測、預警機制。健全金融行業的數據統計、分析制度，組織定期現場走訪以及不定期的現場排查，加強地方金融非現場監管信息系統建設，提升地方金融監管信息共享程度，提高監管的準確度和靈敏性，增加處置各類地方金融風險的主動性。第三，完善金融發展激勵體制。從監管處罰的反面出發，加強金融財政政策傾斜，優化金融運營環境，建立激勵體制，有利于形成良好的金融生態。優先為金融生態良好地區的搭建信息共享平臺，既加強地方金融風險自律體制，又拓寬監管信息獲取渠道、提升監管信息的獲取能力。

（5）進一步強化地方金融監管責任，明確各監管主體的業務邊界。第一，明確劃分各地方金融監管機構的范圍。可以各類地方金融模式的“屬性”為標的，進一步優化和整合散落在地方政府有關部門的地方金融監管職能，將不屬于“一行三局”法定監管的各類具有金融功能的機構全部納入地方政府金融監管的范圍，要將地方金融監管范圍全覆蓋地方法人金融機構。第二，樹立權責對等原則。哪級政府承擔風險處置責任就應由其相應級別地方金融監管局負責監管，隨著各種類金融機構的發展壯大，應動態調整監管主體及其監管職責。第三，明確差別化監管理念。制定差別化信貸政策，落實“有扶有控”要求，引導地方金融機構根據重大技改、產業升級、結構調整項目等國家重點項目，完善信貸準入體制，加大對戰略性創新產業、傳統產業技術改造以及高新技術企業、重大技術裝備、工業強基工程等領域的中長期信貸支持力度。對于長期虧損、環境污染、高能耗、喪失市場競爭力的“僵尸企業”，堅決壓縮退出授信。

（6）注重地方金融監管人才隊伍建設，地方金融監管人才培養常態化。第一，強化監管隊伍與合理配置人員。監管全省上千數量級的地方金融機構，須加強與各地方金融監管隊伍的協調合作，明確崗位職責與權力，合理調配人員。第二，注重質量提高和效能優化。特別是對地方金融監管人員進行金融、經濟相關專業以及金融法律知識方面的持續培訓。第三，不斷完善地方金融監管工作制度。通過制度的建設，使地方金融監管人才的培養常態化，同時還要加大從社會上引進金融專業人才充塞地方金融監管人員隊伍。第四，兼顧數量引進和結構調整。一方面，適度放開有關監管部門進人政策，充實監管崗位。另一方面，進行監管人才地區間調劑、系統內調劑和部門間調劑，將合格的金融人才調整充實到監管崗位，充分合理配置人員。

（7）加強地方金融行業協會建設，構建輔助監管體制。第一，協助完善監管體制與體制。通過行業自律，健全各類地方金融行業信息披露、信息共享等體制。行業協會組織是實現行業自律的重要機構，可以對行政監管信息進行有效的傳導，也是創新地方金融監管的重要方式。行業自律組織的作用如果能充分發揮，有利于地方金融行業規范有序的成長，提升從業機構審慎合規性，便于營造監管效率更高、方式更靈活的金融環境，擴大地方金融監管的彈性和效率。第二，按地方金融機構的類別設立地方金融行業協會。行業協會能夠為地方政府金融管理部門提供標準化、透明化、集中化的行業數據，并且能提供具有反沖效應的對話機制，利于降低地方政府與企業之間的溝通成本，提高溝通效率。地方金融監管部門要對各類地方金融行業協會進行統一監管、綜合自律、溝通協調、通力合作，通過制定統一的行業規范，促進各類地方金融企業能實現自律監管和依法經營。同時，地方金融管理部門要代表各行業協會統一發聲，綜合反應地方金融行業合理訴求。第三，要積極支持各行業協會建立和完善行業信用評級制度，通過定期不定期發布各類地方金融機構的評級狀況，適度獎懲，支持運作規范、誠信經營的評級高的機構，控制評級較低的金融機構，促進行業結構不斷優化。

（8）切實加強投資人風險教育，積極構建投資人進行適當性投資的引導體制。要將對投資人的教育作為防范地方金融風險的根本性措施來抓，只有投資人的風險意識強了，才會遠離非法集資，進行理性投資。如何強化公眾金融知識和風險意識教育？第一，由于投資人缺乏風險意識，對形式多樣、隱蔽性和欺騙性強的非法集資活動沒有辨識能力，這樣就加深了潛在地方金融風險。因此，強化各地投資人的投資風險，提高警惕性，增加非法集資等違法金融行為的識別能力。第二，強化廣大金融投資者的互動溝通平臺。打造具有各地政府特色的金融教育平臺，提高教育及時性、準確性和有效性。第三，優化投資者教育基礎設施。加強投資者教育基地及教育網點的建設和布局，要以利用現有設施及便利居民為原則，教育內容要豐富多樣，通俗易懂。可以充分利用各城市社區基礎設施，比如可以作為投資者教育網點，增設各類投資理財基礎知識書籍、宣傳冊、觸摸屏等，定期或不定期安排金融專家開展金融知識進社區等活動，通過廣播、電視、網絡、微信公眾號等多種渠道向廣大投資人介紹各類投資品的特點，特別是要對各類投資品的風險進行充分的揭示。

總之，保持地方經濟穩定發展，將金融風險管理好十分重要，在復雜多變的經濟環境下，將地方金融風險控制在預期之內是實現經濟目標的根本保證。要做到防患于未然，地方政府就必須從機制和體制兩個方面入手，從制度上深化地方金融風險管理的強制性與約束力。金融作為經濟的一個分支，金融的穩定對于我國的經濟長期穩定發展十分必要，因此，必須面對現實，深化改革，將地方金融風險降低到最低限度，以推動全省社會經濟的健康、穩定發展。

[注 釋]

① 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》曾明確指出：“完善地方政府金融管理體制，強化地方政府對地方中小金融機構的風險處置責任。”

② 《關于界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任的意見》（國發〔2014〕30號）。

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