濱州市農村土地承包經營權確權登記頒證工作的實踐與啟示

劉樹澤　代惠芹

摘要 介紹了濱州市農村土地承包經營權確權登記頒證工作的主要做法，總結了取得的工作成效，并提出了幾點啟示，以期為其他地區農村土地承包經營權確權登記頒證工作的開展提供借鑒。

關鍵詞 農村土地承包經營權；確權登記頒證；做法；成效；啟示；山東濱州

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）14-0289-02

2013年中央1號文件提出健全農村土地承包經營權登記制度，用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。作為全國第一批試點單位，山東省用3年的時間基本完成了農村土地承包經營權確權登記頒證工作，探索了有益的經驗和做法。本文以山東省濱州市為視角，對農村土地承包經營權確權登記頒證工作的實踐經驗和做法進行總結，并圍繞有效推進工作作了探討。

依據法律規定，開展農村土地承包經營權確權登記頒證是深化農村改革、維護農民財產權益的一項重要舉措。按照中央和省部署要求，濱州市于2013年開展農村土地承包經營權確權登記頒證試點，進行探索并積累經驗。2014年將這項工作列入市委、市政府重大決策部署和《政府工作報告》重點工作，納入全市科學發展考核體系全面展開，全市58.9%的村、社區完成土地確權登記頒證工作，超額完成當年省下達的任務目標。2015年不斷完善工作機制，多措并舉，積極推進，截至年底，全市所有90個涉農鄉鎮（街道）基本完成土地確權登記頒證工作，共完成4 851個村、78萬個農戶、36.48萬hm2耕地的確權登記，為78萬個農戶頒發了全國統一的土地承包經營權證書。2016年初，在縣級自查驗收和市級核查驗收的基礎上，濱州市通過了省級驗收，綜合評定得分位居全省首位，評定為優秀檔次[1-2]。

1 濱州市的主要做法

這次土地確權登記頒證工作任務繁重復雜，涉及全市農村千家萬戶的直接利益。濱州市各級各部門將其作為一項民心工程、民生工程，當作一項嚴肅的政治任務，加強領導、狠抓落實，先后投入人員近6萬名、財政資金近2億元，確保了整個工作順利推進并圓滿完成任務。主要采取了以下措施。

1.1 加強組織領導

各級成立了領導小組和工作機構，黨委、政府領導掛帥牽頭，相關部門協作配合。2013年以來，市委、市政府先后召開動員會議、現場推進會議等10次全市性專題會議安排部署。市委、市政府主要負責同志專門作出重要批示，市政府召開常務會議進行專題研究部署，市委、市政府分管領導靠上抓落實。抽調農業、財政、國土等部門人員成立了市農村土地承包經營權確權登記頒證工作辦公室（簡稱市土地確權辦，下同），設在市農業局，實行集中辦公。連續2年將農村土地確權登記頒證工作列入市委、市政府重大決策部署和《政府工作報告》重點工作，納入全市科學發展考核體系，年底層層進行考核[3-4]。

1.2 強化政策指導

市委、市政府制定出臺了《濱州市農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作方案》等文件，市土地確權辦編輯印發了《濱州市農村土地承包經營權確權登記頒證政策法規匯編》，供各地學習掌握。針對各地工作中出現的實際問題，市土地確權辦研究出臺了《濱州市農村土地承包經營權確權登記頒證工作中有關問題的處理意見》下發縣區執行，有力地促進了確權登記頒證工作順利推進。

1.3 統一航拍影像

針對全市國土“二調圖”不符合農業部行業標準的問題，市財政安排專項資金430萬元，于2014年5月統一航拍制作了超過農業部規定標準的高質量的全市1∶2 000比例尺數字正射影像圖，作為開展土地確權登記的工作底圖。在此基礎上，以縣區為單位，分別招標9個專業測繪公司開展了土地確權登記工作。實踐證明，統一航拍制作高標準的工作影像奠定了全市工作的堅實基礎，收到了確保質量、加快進度的良好效果。

1.4 規范檔案管理

為切實做好確權登記頒證檔案管理工作，確保有關檔案完整、準確、系統與安全，濱州市檔案局、濱州市農業局密切配合，聯合行文轉發《山東省農村土地承包經營權確權登記頒證檔案整理規則》，并結合實際，對全市檔案管理工作提出具體要求。各縣區嚴格執行相關文件標準，對確權農戶檔案做到了“一戶一檔”收集整理。在做好確權登記農戶檔案的同時，縣、鄉、村加大對確權登記類綜合文件材料的收集歸檔力度，重點把各種圖紙、承包方調查表等確權登記類綜合文件材料整理歸檔，確保了戶、村、鄉、縣、市檔案健全完善，做到應歸盡歸、應建盡建。全市共整理歸檔農戶檔案逾10萬盒90余萬卷。各縣、鄉配備專門人員、專門設施、專門檔案櫥存放土地確權資料，做到了立卷完整、分類明確、方便查詢，檔案室符合防火、防盜、防潮、防光要求，確保了檔案資料存放安全、管理規范。同時，全市積極推進檔案資料的數字化建設工作，把檔案管理水平提升到了更高層次。

1.5 保護婦女權益

為在土地確權登記頒證中切實保障婦女合法權益，2014年濱州市土地確權辦和濱州市婦聯在全省第1個聯合下發了《關于在農村土地承包經營權登記管理工作中依法維護婦女權益的通知》，鼓勵婦女擔任承包方代表，規定新簽訂的農村土地承包合同中既要有承包方代表姓名，也要有土地承包共有人信息。要求在土地承包經營權證書上也要完整體現土地承包共有人信息。各縣區進一步創新，采取在土地承包地塊示意圖上同時標注共有人姓名信息的形式，實現了農村婦女“證上有名，名下有權”，確保了在維護農村婦女的土地及相關財產權益上“不掛空擋”。

1.6 嚴格檢查驗收

為保證確權登記頒證成果質量，濱州市土地確權辦出臺了《濱州市農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收實施辦法》和《濱州市農村土地承包經營權確權登記頒證成果市級核查驗收實施方案》。按照省市檢查驗收實施辦法要求，各縣區招標公司、組織人員進行了縣級自查驗收。市土地確權辦通過政府采購的形式，確定了一家具有國家甲級資質的土地確權登記頒證核查驗收外業抽檢的測繪公司，在縣區自查驗收的基礎上，對各縣區確權登記頒證成果進行核查驗收。從市級核查驗收和省級驗收情況看，各縣區土地確權登記頒證工作普遍扎實認真，農村土地確權登記頒證成果符合農業部等文件和國家技術標準的要求，工作質量較高。endprint

1.7 注重工作創新

本著先行先試的原則，對于一些工作中遇到的上級沒有明確具體規定的問題，濱州市結合當地實際，作了積極探索和有益創新。一是率先探索并推行“確權、確面積、不確地”做法。針對工作進程中各地反映強烈的城中村、園中村、城郊區和大面積流轉土地確權這一熱點難點問題，在國家、省沒有詳細規定和外地可借鑒做法的情況下，濱州市組織人員進行了深入研究，提出了“確權、確面積、不確地”的指導意見，既符合上級政策精神也結合實際實現了工作創新，既幫助基層掃清了工作障礙也滿足了群眾要求確權的呼聲，有力地推動了全市工作開展。省委、省政府對濱州市這一做法給予了充分肯定，將其列為全省土地確權3種有效形式（即確權確面積確地、確權確股不確地、確權確面積不確地）之一，并將相關文件印發各市參考。兄弟市來濱州市對“確權確面積不確地”做法進行了考察學習。二是招標監理公司保駕護航。為保證工作質量，各縣區分別招標確定一個專業測繪公司作為監理。監理公司嚴格依照法律、法規以及有關技術標準，對各標段測繪公司確權頒證工作進行監理，通過日常質量監督和抽檢驗收工作，及時發現問題并給予指導和糾正，確保了工作質量，取得了良好效果。三是創新外業檢測方法。濱州市堅持高標準推進工作，在市級驗收外業檢測過程中，每個縣區隨機抽驗3個鄉鎮（辦事處），每個被抽驗的鄉鎮隨機抽查2個發包方，每個發包方隨機核查5個承包方，每個承包方的所有承包地塊都要進行實地測量，不少于30塊承包地。由于承包方的地塊分布于各個位置，采取這種方法抽取和測量的樣本更能準確反映地塊的精度，更具代表性和科學性，外業檢測標準高于農業部規定標準。

1.8 積極利用確權成果

濱州市注重利用好土地確權登記頒證的成果，按照省統一部署，搞好土地承包信息管理平臺建設，切實提高了全市農村土地承包管理規范化水平。積極開展土地經營權抵押擔保融資試點工作，在土地經營權價值評估、處置變現、承包農戶權益保護等方面進行有效探索，讓土地承包經營權真正成為農民的一項財產權。

1.9 實行強力督導

濱州市成立5個聯合督導組，分別由市委、市政府分管副秘書長、督查室主要負責同志和市農業局局長帶隊，實行包縣區督導制度，不定期對各縣區工作進行督導。3年內，市督導組共對各縣區工作進行了15次全面督導，督導情況均以市政府或市土地確權領導小組文件通報全市。市土地確權辦安排專人對全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作每周調度1次，每15 d編輯簡報并通報1次。同時，在濱州日報開辟專欄，每月初對各縣區上個月工作進度進行通報。此外，制定了領導約談制度，對工作進展緩慢的縣區，由市領導對其主要負責同志進行約談。各種督導檢查措施的制定和實施有利地保障了各項工作部署落到實處。

2 取得的成效

2.1 穩定和完善了農村土地承包關系

通過土地確權登記頒證工作，解決了全市承包地塊面積不準等問題，夯實了農村土地承包經營制度，推動了農村基本政策的落實。

2.2 維護了農民合法權益

按照《物權法》的規定對農村土地承包經營權進行登記頒證是建立城鄉統一的不動產登記制度的重要舉措。土地確權登記頒證依法落實了農民的土地財產權，讓農民的財產權益依法得到有效保護。

2.3 有效推進了土地經營權流轉

通過土地確權登記頒證，明確了土地承包經營權的權屬，穩定了承包關系，給農民吃了“定心丸”。農民一證在手，就可以放心地把土地承包經營權向專業大戶、家庭農場、農民合作社等流轉，增加了農民的財產性收入，促進了土地的規模化經營，有效解決了土地“細碎化”問題。截至2015年底，全市土地流轉面積9.89萬hm2，占家庭承包經營耕地總面積的26.7%，比試點之初的2013年增加5.11萬hm2，增長107%。

2.4 促進了新型農業經營主體發展

確權登記頒證工作解除了農民長期流轉土地的后顧之憂，穩定了經營權長期流轉關系，帶動了資金、技術、人才等生產要素向農業聚集、向新型農業經營主體集中，加快了種養大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體的的發展步伐。截至2015年底，全市農民合作社達到5 358家，家庭農場達到753家，分別比試點之初的2013年增長91%和294%。

3 啟示

濱州市農村土地經營權確權登記頒證工作中也曾遇到了如基層干部認識不到位、積極性不高、前期工作局面難以打開、一些具體問題上級沒有明確規定、難以操作等問題。對于上述問題，濱州市及時采取加強宣傳動員和協調配合等針對性措施加以解決，消除“中梗阻”，確保了工作順利進行。根據濱州市的實踐和做法，得出以下幾點啟示。

3.1 質量是工作效果的決定因素

工作中，濱州市始終堅持質量和進度并重，在保證質量的前提下確保進度。嚴格按照農業部行業標準要求開展工作，不減少程序，不降低標準，不違背要求。堅決杜絕怕麻煩、減程序、走形式、片面追求進度的現象，堅決避免簡單地以承包合同面積給農戶確權。高標準的質量確保工作取得了實實在在的效果，避免了勞民傷財、勞而無功。

3.2 科學制定工作方案是基礎

開展確權登記頒證工作直接涉及每個農戶的切身利益，工作量大、涉及面廣、政策性強、敏感度高，必須謀定而后動。在試點和全面推開階段，濱州市各級都分別出臺了工作實施方案，重點對土地承包經營權確權登記頒證具體政策、工作程序、實施步驟等進行詳細解析和安排，確保了政策的統一、程序的規范和工作的協調，確保了工作任務的順利完成。

3.3 發動農民群眾積極參與是關鍵

農民群眾是土地承包經營權確權登記頒證的主體，必須發動群眾，依靠群眾、才能把土地確權登記頒證工作做好。為了讓廣大農民群眾明白確權登記頒證工作的意義、目的、原則和方法，充分調動廣大農民參與確權登記、支持確權登記的積極性，濱州市各地結合實際，采用召開會議、舉辦培訓班、印發明白紙等形式，把農村土地承包經營權確權登記頒證的法規政策傳達給農民群眾，激發調動了他們參與確權的積極性和主動性，確保了工作實效。

3.4 妥善解決各類問題是重點

針對工作中發現的問題，特別是涉及承包經營權歸屬、耕地保護、婦女權益保護、調動地方積極性等問題，濱州市各級深入開展調查研究，認真聽取基層干部群眾、專家學者和各方面的意見，在此基礎上，分門別類地歸納梳理問題，提出了針對性、操作性強的解決辦法或意見，對穩妥開展農村土地承包經營權確權登記頒證發揮了重要作用。

3.5 落實工作經費是保障

土地確權登記頒證涉及到所有農戶每一塊承包地的面積實測和空間位置測繪以及農村土地承包經營權確權登記管理平臺建設，需要相應的經費保障。為確保工作順利進行，在國家、省下達補貼資金的基礎上，濱州市各級將土地確權經費列入財政預算，充分保障了工作的順利進行。

3.6 各級各部門協同配合是保證

為加強對土地確權登記頒證工作的領導，工作之始濱州市、縣、鄉各級即成立了領導機構和工作機構，各村也成立了實施小組。各級農業、財政、國土資源、信訪、檔案管理、法制、人口計生、公安等部門分工協作，齊抓共管，保證了土地確權登記頒證工作有組織、有計劃地開展并取得圓滿成功。

4 參考文獻

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[4] 楊明杏，董慧麗，夏志強.對農村土地承包經營權確權頒證的思考[J].政策，2013（10）：53-54.endprint