基于二級分類體系的公共管理用地基準地價測算研究

高澤崇　賈麗　陳艷玲

摘要 [目的]隨著土地市場的改革，國家對于劃撥用地的審批程序日益嚴格，國家機關團體等公共管理用地越來越多趨向于有償使用方式獲取，現行基準地價體系已經不能滿足各行業測算地價的需要。如何科學系統地進行公共管理用地基準地價測算，是當下亟待解決的熱點問題。[方法]本文采用可行性分析法、二級分類體系修正法，探索統一科學的公共管理用地基準地價測算體系。[結果]采用二級分類體系法進行公共管理用地基準地價測算方法可行性較強；對8種公共管理用地二級類進行分析可知，機關團體、新聞出版、科教、醫衛慈善、文體娛樂、風景名勝設施用地性質與商服相似，公共設施、公園與綠地用地性質與工業相似；采用“征地成本+適當收益”法，依據成本逼近法測算征地成本，采用特爾菲法確定各地類的收益比例，最終確定安新縣征地成本一級區為402元/m2、二級區為339元/m2、三級區為308元/m2、四級區為302元/m2，其政府收益分別確定為0、30%、50%、80%、100%，最終確定安新縣二級分類修正系數體系。[結論]該研究全局系統地講述了公共管理用地基準地價測算的方法體系，保證測算結果的科學性、可行性和實用性，豐富了現有基準地價的理論體系。

關鍵詞 基準地價；公共管理用地；二級分類；修正體系；河北安新

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）14-0291-03

Abstract [Objective]With the reform of the land market，the approval procedures for the allocated land of the state have become more and more strict，more and more public administration land such as state organs and groups land tend to be paid for，so the current standard land price system has not been able to meet the needs of various industries.How to scientifically and systematically calculate the standard price of public administration land is a hot issue to be solved.[Method]This paper adopted the feasibility analysis method and the correction method of binary classification system to explore a unified scientific measurement system of public administration land standard price.[Result]The results showed that the method of the binary classification system was feasible for measurement of public administration land standard price. Analysis for 8 kinds of the binary classification of public administration land showed that functions of organs and groups，publishing，education，medical and public health charity，entertainment，scenic facilities were similar to business services land，and public facilities，parks and greenbelts land were similar to industrial land. The article used the cost approximation method to calculate the cost of land and Delphi method to determine the percentage of profits，namely the cost of land combined with suitable profits method，and ultimately determined the land acquisition cost of Anxin County：the first level area was 402 yuan/m2，the second level area was 339 yuan/m2，the third level area was 308 yuan/m2，the fourth level area was 302 yuan/m2.The government profits were determined as 0，30%，50%，80%，100%.On the basis，the article finally determined the binary classification of correction system in Anxin County.[Conclusion] The study systematically described the method system of calculating public administration land standard price，it can ensure the scientific nature，feasibility nature and practicability nature，and enrich the theoretical system of the existing land standard price.endprint

Key words standard land price；public administration land；binary classification；correction system；Anxin Hebei

根據國務院國發〔2001〕15號《關于加強國有土地資產管理的通知》、國土資源部國資發〔2001〕174號《關于整頓和規范土地市場秩序的通知》等文件精神，市、縣人民政府要依法定期確定、公布當地的基準地價。基準地價原則上3年更新1次，若當地地價水平發生重大變化，應及時進行調整。國土資源部辦公廳關于實施《城鎮土地分等定級規程》和《城鎮土地估價規程》有關問題的通知（國土資廳發〔2015〕12號）規定：《城鎮土地分等規程》（GB/T 18507—2014）和《城鎮土地估價規程》（GB/T 18508—2014）國家技術標準已經公開發布，于2014年12月1日起實施，要求加大宣傳培訓和指導監督力度，嚴格按規程制定、更新并公布基準地價。

現行的城鎮基準地價體系僅對商服、居住、工業3種土地用途的地價水平進行了描述和測算，而隨著經濟發展，產業的逐漸多元化，國家機關團體、新聞出版、科教、醫衛慈善、文體娛樂、公共設施、公園與綠地、風景名勝等公共管理用地也需要體現土地的價格，現行體系已經不能滿足各行業測算地價的需要，因而迫切需要對公共管理及公共服務用地基準地價進行測算。目前，國內學者對于公共管理用地的研究大多集中在可持續利用、集約利用和明細所有權等方面，而對于經濟效益測算、基準地價測算等方面的研究較少[1-3]。劉衛東[4]提出采用收益還原法和成本逼近法等確定公共管理用地的基準地價，指出對于存在一定盈利能力的公共管理用地，可采用其外溢效益進行基準地價的測算，而對于盈利能力較難測算的公共管理用地，則可通過測算其地價成本進行基準地價測算。王欣[5]通過對公共管理用地的經濟效益、社會效益以及生態環境效益進行分析，從而測算公共管理用地的基準地價水平。胡學東等[6]通過格網法對公共管理用地的基準地價進行分析，劉秋收等[7]基于用途系數修正法對公共管理用地的基準地價評估進行了初步探討。

本文在前人研究的基礎上，提出了基于二級分類體系的公共管理用地基準地價測算研究。以安新縣為例，通過對公共管理用地基準地價的測算方法進行對比分析，確定采用二級分類體系修正法進行公共管理用地基準地價測算科學合理，之后通過分析公共管理用地二級類的用地性質確定其參考地類，采用“征地成本+適當收益”法確定修正系數。研究結果一定程度上豐富了現有基準地價測算體系，具有現實意義。

1 公共管理用地的價格內涵和特點

1.1 公共管理用地的價格內涵

公共管理用地不是某個人或單位單獨享用，而是一種共享的土地資源[5]。公共管理用地的利用更多表現社會效益、生態環境效益、公共利益，而經濟效益相對比較隱晦，因而公共管理用地的配置方式一般以劃撥方式長期存在。然而伴隨著我國土地市場的改革，國家對于劃撥用地的審批制度越來越嚴格，尤其是科教用地、醫療慈善用地等占地面積較大的二級地類越來越多趨向于采用有償使用方式進行土地配置，因而迫切需要體現此類用地的使用權價格。

公共管理用地使用權價格基本包括3個方面：土地取得成本、土地開發成本以及政府一定的收益。同時考慮到該用地性質的不同，公共管理用地使用權價格不僅包括土地市場經濟效益，還包括相應的社會效益、生態環境效益和公共利益，因而常規評估方法無法確定其實際價格水平，必須由政府部門統一制定公共管理用地的價格水平。

1.2 公共管理用地的價格特點

公共管理用地對促進社會平等、增進社會福利具有積極作用，其目的是為社會公共效益服務，帶有明顯的公眾福利性質。公共管理用地具有非排他性，其用地的效益主要是社會效益和生態環境效益，相對而言經濟效益無法直接體現，在某種程度上來看其價值體現為公眾的舒適度和幸福指數。然而，并不是表明該類用地沒有市場價值，而是其市場價值是間接產生的。與此同時，公共管理用地的地類較為復雜，其市場價值的差異性較大，就公園與綠地而言其市場價值幾乎為 0，而就醫療慈善用地而言，其市場價值與商服、住宅用地相差不大。

2 公共管理及公共服務用地基準地價測算

2.1 測算方法選擇

2.1.1 參考基準地價體系對于商服用地、居住用地、工業用地3種用途用地的測算方法，進行公共管理及公共服務用地基準地價測算。公共管理與公共服務用地的地類劃分較為復雜，包括國家機關團體、新聞出版、科教、醫衛慈善、文體娛樂、公共設施、公園與綠地、風景名勝等多種用途，其用地差異較大，例如：機關團體用地、新聞出版用地等用地性質與商服用地的用地性質相似，公共設施用地、公園綠地的用地性質與工業用途相似，對公共管理及公共服務用地基準地價測算無法體現其用地差異，可行性不大。

2.1.2 參考基準地價體系對于商服用地、居住用地、工業用地3種用途用地的測算方法，分別對公共管理及公共服務用地各地類基準地價進行測算。公共管理及公共服務用地目前的交易樣點很少，實際操作過程中收集信息大多為劃撥用地，且考慮用地性質問題，很難采用收益還原法進行地價剝離，同時由目前3種用途基準地價增加至10種以上用途基準地價，其實施的難度過大，現實操作可行性不強。

2.1.3 采用二級分類修正體系，進行公共管理及公共服務用地各地類基準地價測算。公共管理及公共服務用地目前的交易樣點很少，但根據實際用地狀況，可分析出其用地效益與商服、居住、工業用地的大致比例狀況，加之在分析公共管理及公共服務用地與商服、居住、工業用地相似程度的基礎上，再確定修正系數，能夠將成果的準確性進一步提升，同時了解了省外（包括廣東、福建）和省內（邯鄲、唐山和廊坊等）地區基準地價確定的相關政策及成果，其采用二級分類修正體系進行公共管理及公共服務用地基準地價確定，效果良好，因而此方法可行性較大，可采用[8]。endprint

2.2 用地性質相似度分析

依據《城鎮土地估價規程》（GB/T 18508—2014），評估公共管理與公共服務和交通運輸用地價格的影響因素的主要要求：一是評估公共管理與公共服務類用地價格時，相關影響因素分析可參照商服用地；二是評估公共設施、公園綠化與交通運輸用地時，相關影響因素分析可參照住宅用地和工業用地。最終確定公共管理用地二級類參考價格結果如表1所示。

2.3 二級分類修正系數確定

2.3.1 安新縣商服用地、工業用地基準地價測算。通過對安新縣城區國有建設用地利用狀況進行調查，確定此次評估的基準地價內涵為：①評估基準日為2016年1月1日；②開發程度為“五通一平”（通電、通路、通訊、通上水、排水及場地平整）；③土地使用年限為各用途法定最高出讓年限（商服 40年、工業50年）；④容積率為各用途平均容積率：商服1.5、工業1.0。

本次土地定級估價主要以中華人民共和國國家標準《城鎮土地分等定級規程》（GB/T 18507—2014）與《城鎮土地估價規程》（GB/T 18508—2014）為技術標準，具體技術途徑如下：評估采用綜合定級、分類估價的技術路線。采用多因素綜合評價法初步劃分土地級別，然后利用市場交易資料與樣點地價進行調整，并結合當地專家的意見最終確定土地級別。采用收益還原法和成本法、逼近法等多種方法，通過測算樣點地價、分析不動產市場交易資料和土地利用效益資料，分別確定安新縣城區商服用地和工業用地相對應級別的基準地價，具體結果如表2所示。基準地價見圖1。

2.3.2 征地成本確定。征地成本是指集體土地變為國有用地所發生的的全部費用之和，一般包括征地補償費、土地開發費以及相關的稅費[9]。其中征地補償費一般包括土地補償費、青苗補償費、地上附著物補償費等，本文測算過程中依據征地區片價水平確定土地補償費和安置補助費，并通過實地調查確定青苗補償費和地上附著物補償費。土地開發費是指進行基礎設施建設過程中所發生的的客觀費用，本文特指達到“五通一平”水平下需要的基礎設施建設費用。征收土地繳納的費用一般包括耕地占用稅、耕地開墾費、社會風險基金等，根據《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》（國務院令第511號）和《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例實施細則》（財政部國家稅務總局令第49號）規定，耕地占用稅以納稅人實際占用的耕地面積為計稅依據，按照規定的適用稅額一次性征收；根據2005年5月27日河北省第十屆人民代表大會常務委員會第十五次會議《關于修改〈河北省土地管理條例〉的決定》（第五次修正）第二十八條規定占用耕地需交納10～15元/m2；根據《河北省人民政府關于實行征地區片價的通知》（冀政〔2008〕132號）中相關規定：征收農用地報批前，各市、縣（市）政府要按照不低于征地區片價10%的標準確定被征地農民的社會保障費。

通過調查可知，安新縣征地區片價一級區180元/m2、二級區135元/m2、三級區112.5元/m2、四級區108.75元/m2，安新縣基礎設施達到“五通一平”客觀費用為75～105元/m2，根據河北省人民政府《關于各縣（市、區）耕地占用稅適用稅額的通知》（冀政函〔2008〕91號）規定，安新縣耕地占用稅的稅額為25元/m2，安新縣耕地開墾費一般按15元/m2征收，最終確定安新縣城區征地成本一級區為402元/m2、二級區為339元/m2、三級區為308元/m2、四級區為302元/m2。征地成本計算公式：征地成本=土地取得費+土地開發費+稅費。

2.3.3 各地類收益比例確定。采用特爾菲法對公共管理用地各二級類用地收益狀況進行分析，最終確定醫衛慈善用地的收益狀況最高，新聞出版用地、文體娛樂用地、科教用地的收益狀況次之，風景名勝用地、公共設施用地的收益狀況一般，行政辦公用地的收益狀況較差，而公園與綠地幾乎無收益。將安新縣城區基準地價的加權平均值和成本逼近法測算結果進行比較，同時參考省外（包括廣東、福建）和省內（唐山和廊坊等）城市同用途基準地價確定的相關政策及成果，最終確定其政府收益為0、30%、50%、80%、100%。從而確定二級分類修正體系如表3所示。

3 結論

本文基于二級分類修正體系對公共管理用地基準地價進行測算，通過分析公共管理用地二級類的用地性質確定其參考地類，采用“征地成本+適當收益”法確定修正系數。結果顯示：機關團體、新聞出版、科教、醫衛慈善、文體娛樂、風景名勝設施用地性質與商服相似，公共設施、公園與綠地用地性質與工業相似；安新縣征地成本一級區為402元/m2、二級區為339元/m2、三級區為308元/m2、四級區為302元/m2；采用特爾菲法確定公共管理用地二級類的政府收益分別為0、30%、50%、80%、100%，以此最終確定安新縣二級分類修正系數體系。研究結果一定程度上豐富了現有基準地價測算體系，此研究具有深刻的現實意義。

4 參考文獻

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[9] 徐一丹，姜海.不同征地合作模式社會成本分析[J].中國土地科學，2016，30（8）：12-20.endprint