民辦高校發展現狀及可持續發展路徑：山東為例

劉奎杰 陳忠全 張新國

(煙臺南山學院 商學院，山東 煙臺 265713 )

民辦高校發展現狀及可持續發展路徑：山東為例

劉奎杰 陳忠全 張新國

(煙臺南山學院 商學院，山東 煙臺 265713 )

隨著我國高等教育大眾化時代的到來，民辦高校發展面臨新的困難，表現為生源萎縮、辦學經費緊張、辦學質量提升緩慢以及社會聲譽不佳等。為此，提出促進民辦高校可持續發展的路徑：政府應大力落實相關政策，為民辦高校創設良好的制度環境，并對民辦高校實施分類管理，突出辦學的公益屬性；民辦高校既要理順法人治理結構、提高科學管理水平，又要提高辦學質量、突出辦學特色。

民辦高等教育；民辦高校；可持續發展；山東

截至2015年5月23日，我國共有民辦高校、獨立學院以及民辦高等教育機構722所，在校生或注冊學生已超過700萬人，占全國在校大學生2 547.7萬人的1/4①根據國家統計局2015年2月24日發布的統計信息第十項教育、科學技術和文化的數據整理。http://www.jwb.com.cn/gn/201603/t20160303_4607756.html。，為我國高等教育大眾化作出了巨大貢獻。隨著形勢的變化，我國民辦高等教育在經歷了初期的迅猛發展后步入了一個新時期，有學者認為“民辦高校已經進入了發展瓶頸期”②黃清云：《重視民辦高校發展的瓶頸問題》，《文匯報》2008年7月10日，第5版。，也有學者將其總結為“發展轉型期”③沈劍光：《民辦教育發展的戰略轉型與策略應對》，《教育研究》2009年第8期，第83-87頁。，還有學者認為這是一個舉步維艱的“高原期”④王慶如、司曉宏：《民辦高校發展面臨的“高原現象”探析——以陜西民辦普通高校為例》，《高等教育研究》2011年第11期，第49頁。。筆者通過對山東省煙臺、青島和濟南等地市8所民辦高校的實地走訪、網絡調查和查閱這些高校的《本科教學質量報告》后發現，山東省民辦高校的發展面臨一些困難。這些困難對全國民辦高校來說可能是普遍的，對這些困難加以探討，可以為全國民辦高校的發展提供參考。

一、民辦高校發展面臨的困難

以山東省為例，2010年有民辦普通高校38所，在校生30萬人；2015年民辦高校數量不變，在校生為34.99萬人，5年間只增長了4.99萬人⑤根據2010年和2016年《山東省教育事業發展統計公報》整理，網址為http://www.jyb.cn。，增長較為緩慢，除了個別民辦高校，近年來原占比近一半的自考助學生源幾乎萎縮殆盡，整體發展舉步維艱。

(一)生源萎縮

改革開放后，人民日益增長的教育需求尤其是高等教育需求與國家提供的教育產品有限性的矛盾突出，“窮國辦大教育”的窘境為民辦教育提供了絕佳的發展機遇。但在2010年前后，各省高考適齡人口達到歷史峰值后迅速回落，出現了一對突出的矛盾：一方面考生絕對數量不斷減少，另一方面高校錄取率不斷提高，公辦高校和民辦高校的招生壓力都越來越大。表1是山東省近7年高考報名人數及本專科錄取率統計。

表1 2008—2014年山東省高考報名人數及本專科錄取率統計表*新浪教育：《939萬人今日高考農村生增17萬 近百萬人棄考》，2014-06-07，http://henan.sina.com.cn/edu/jynews/2014-06-07/0940119005.html。*《2014年山東高考人數首次突破60萬 2008年以來錄取率逐年提高》，2014-06-05，http://blog.sina.com.cn/s/blog_67d46bff0101kpu2.html。

表1顯示，自2008年開始，山東省的高考報名人數整體呈下降趨勢，2012年達到歷史最低，而錄取率卻一路走高。隨著公辦高校的擴招及錄取率的大幅提升，民辦高校投檔率隨之下降，即使加大調劑力度以及后續補錄、注冊入學，大多數民辦高校還是完不成招生計劃*湖北招生考試網：《2011山東二本一志愿投檔獨立學院民辦高校遭遇零投檔》，2011-07-21，http://www.edu-hb.com/Html/201107/21/20110721171511.htm。。以山東N民辦高校為例，該校享有國家劃撥的招生計劃，但在校生人數自2009年起下降明顯(見圖1)。外部生源環境的急速變化，造成民辦高校陷入統招計劃招不滿、自考助學又“無生可招”的窘境。

圖1 N民辦高校在校生數變動趨勢圖/萬人

(二)辦學經費緊張

民辦高校經費來源渠道單一，主要依賴學費收入，是一種典型的“以學養學”辦學模式。舉辦高等教育需要持續投資，以不斷改善辦學條件、適應經濟社會發展的需求。近年來，民辦高校學費收入不斷減少，辦學成本卻逐年上升，造成辦學經費較為緊張。山東省公辦高校2012年生均定額撥款達1.2萬元，而民辦高校學費標準為本科1萬元、專科最高7 000元，兩者差距較大*《民校院長說“四大落差”享受“平等”需立規》，2013-10-24，http://www.dzwww.com/2013/sdlh/bwkb/201301/t20130124_7948349.htm。，給民辦高校的正常辦學帶來很大的資金壓力。仍以N民辦高校為例，2009年該校學費收入為4.2億元，此后逐年下降，2015年降至2.3億元。

(三)辦學質量提升緩慢

民辦高校辦學質量未隨學校外延式發展而提高，主要有以下四個原因。一是辦學的硬件設施不良。如有些高校校舍不足，缺乏必要的實驗室和實訓室。二是師資隊伍整體素質不高。以濟南、青島為例，兩地民辦高校起步早、數量多，在山東省具有較大的影響力。根據對濟南Q、Y和青島B、H民辦本專科高校師資隊伍結構的調查，民辦高校師資隊伍的職稱、學歷、年齡和性別結構不合理，高學歷、高職稱和男性教師少，年輕教師和退休教師多(見表2)。三是教學和科研水平落后。民辦高校在特色專業建設、精品課程建設方面，都遠遠落后于同級公辦高校。四是人才培養質量規格不高、服務社會能力相對較弱。從考研情況看，Y民辦高校2012年考研通過率為10.9%，Q民辦高校為9.4%，較公辦高校低得多10.9%，Q民辦高校為9.4%，較公辦高校低得多(如濟南Z公辦高校同年考研通過率為19.06%)；從就業情況看，Y民辦高校2012—2015年畢業生在地方民營中小企業就業的比例分別為67.80%、72.32%、81.75%和79.72%，可見就業單位以地方民營中小企業為主。

表2 山東省4所民辦高校教師結構統計/%

(四)社會聲譽不佳

在追求規模擴張的過程中，一些民辦高校表現出一定的逐利傾向，損害了民辦高校的整體形象。據山東省社科院省情綜合研究中心發布的《山東民辦高校公眾滿意度調查報告》顯示，2010年山東省民辦高校總體滿意度得分為62.52分，比2009年下降了0.59分；公眾對山東省民辦高校僅基本滿意，很多工作仍亟待加強*王曉亮：《公眾滿意度調查報告 民辦高校總體“及格”》，2010-01-17，http://www.dzwww.com/shandong/kjww/201001/t20100117_5319490.htm。。一些虛假宣傳、違規招生的行為，使民辦高校的辦學聲譽受損。

二、民辦高校發展困境形成的原因

(一)外部環境發生變化

第一，高等教育大眾化的來臨。 2016年4月7日教育部發布的《中國高等教育質量報告》顯示，2015年我國適齡青年高等教育毛入學率達到40%，已經實現了高等教育大眾化，正向普及化方向發展。人們對高等教育的需求由“機會需求”向“質量需求”轉變，若民辦高校仍采用粗放式的發展模式，將越來越難以滿足人們的教育需求。第二，國家政策及管理相對滯后。當前，民辦高校正面臨著諸如市場機制缺失、法律規范不健全、政策落實不到位以及政策法規無細化條例等問題。在招生計劃、專業設置、辦學層次、收費標準和科研經費等方面，政府行政主導色彩濃厚，限制了民辦高校的辦學自主權；而在民辦高校辦學公益性規范、教師享受公辦高校教師同等待遇及辦學質量提升等方面，政府又約束不力，影響了民辦高校的規范化發展。第三，中外合作辦學興起。自2010年開始，教育部陸續批準400多家本科中外合作辦學(中外合作辦學機構或項目)名單，擠壓了民辦高校的生存空間。從2006年以來，山東省本專科的錄取率持續攀升，2016年在錄取率有所下降的情況下仍高達82.15%*《2016年山東高考本專科錄取率為82.15%》，2016-08-16， http://www.liuxue86.com/a/2934822.html。，專科錄取資格線低至180分，山東省高等教育開始向普及化邁進。

(二)內部運行機制不健全

民辦高校自身管理也存在諸多問題。第一，規章制度穩定性、連續性不足。以校長為代表的管理層人事變動頻繁，影響民辦高校的辦學穩定性。第二，教(職)代會、工會和學生會等群眾性團體未能充分發揮作用。第三，法人治理結構不完善。如N民辦高校實行董事會領導下的校長負責制，投資方既擔任董事長又兼任校黨委書記；Y民辦高校實行董事長兼校長的管理模式，董事會、監事會、校委會和黨委會等管理機構在實際運行中往往責權不明晰，“一把手”獨斷專行等現象比較常見，缺乏權力監督與約束機制。職業校長缺乏治校獨立權，為完成董事會下達的招生、營收任務不得不犧牲一些辦學質量。有些民辦高校黨委會行政職能明顯，卻未能充分發揮政治核心和監督保障作用。學術委員會的學術權力受到學校行政權力的制約，不能充分發揮作用。

(三)教師隊伍不穩定

教師隊伍不穩定是民辦高校的共性問題。第一，盡管2002年出臺的《民辦教育促進法》規定民辦學校教師享有與公辦教師的同等待遇，但實際上民辦高校教師待遇無法得到有效落實，工資待遇、五險一金和職稱評定等關乎教師切身利益的各項權利得不到保障。第二，民辦高校教師隊伍呈現“兩頭大、中間小”的啞鈴結構，退休教師和剛走出校門的畢業生居多，流動性大。第三，民辦高校教師的教學、科研和招生任務繁重，考核嚴苛，教師普遍缺乏安全感、穩定感和歸屬感。如N民辦高校近5年教師流失率都在20%左右，對學校教學秩序造成很大的沖擊。

(四)公益辦學屬性模糊

原《民辦教育促進法》第三條規定:民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分；第三十七條規定：民辦學校收取的費用應當主要用于教育教學活動和改善辦學條件。辦學公益性價值判斷主要體現在辦學是否以營利為目的以及營收使用方向，但一些民辦高校對營利的追求弱化了辦學的公益屬性，表現在：第一，相對較高的學費將低收入家庭的學生“拒之門外”；第二，以經濟效益為導向設置專業，對熱門專業想方設法擴大招生，但相應的師資隊伍跟不上；第三，將辦學結余用于教育教學和改善辦學條件的較少，在實驗室、實訓場地建設等投資較大、回報率較低的硬件教學設施上投入不足，而對人才培養、高層次人才引進等方面不夠重視，致使學校師資隊伍建設相對滯后。

三、民辦高校可持續發展的路徑

民辦高校要實現可持續發展，不僅需要政府從政策層面不斷完善相關的制度環境、實施分類管理，更需要民辦高校的自立、自強，積極理順法人治理結構，努力提高辦學質量。

(一)政府層面

1.落實相關政策，創設良好的制度環境。2016年11月7日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》(下稱“《修正案》”)，對“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，國家保障民辦學校的辦學自主權”的規定未作改變。地方政府應盡快出臺實施細則和地方條例，這是促進民辦高校健康發展的關鍵。第一，要理順政府監督管理權和民辦高校辦學自主權之間的關系。政府對民辦高校負有審批、監督、檢查和審查的權力，應明確哪些是政府必須監管的、哪些是市場調節的以及哪些是民辦高校可以自主決定的，賦予民辦高校充分的辦學自主權；在民辦高校教師享受公辦高校教師同等待遇、教師隊伍建設質量和辦學質量提升等方面，政府要進行有效管理。第二，嚴把民辦高校市場“準入關”，嚴格審批程序，提高辦學門檻。同時，為民辦高校和公辦高校創設公平、合理的市場競爭環境，提高辦學透明度，推動不同高校間的良性競爭，促進高等教育資源的優化配置。第三，加強對民辦高校的服務與監管，促進民辦高校依法辦學、誠信辦學和規范辦學，對專業設置、招生宣傳、學費及營收做好報備、審計工作。第四，制定符合民辦高校實際的本科教學水平評估標準。民辦高校在師資聘用、師資結構、教材選用和科研投入等方面不同于公辦高校，不適合與公辦高校共用一個評估標準。2015年底，山東省出臺《關于開展非營利性民辦學校教師養老保險與公辦學校教師同等待遇試點工作的指導意見》，決定2016年在全省啟動非營利性民辦學校教師參加機關事業單位養老保險試點，實現非營利性民辦學校教師養老保險與公辦學校教師同等待遇*《非營利民辦學校教師待遇提高》，《中國教育報》2016年1月5日，第01版。，對促進民辦高校政策落地具有積極意義。為加強民辦高校黨建和思想政治工作，促進民辦高校健康發展，2016年8月，山東省委組織部、省委高校工委制定了《山東省民辦高校黨委書記選派和管理暫行辦法》，并于2017年4月向齊魯工學院、青島工學院等5所民辦高校選派了黨委書記*《山東選派5名公辦院校黨委負責人赴民辦高校任黨委書記》，2017-04-13 ，http://edu.dzwww.com/dzjyxw/sdjx/201704/t20170413_15770387.html。。

2.實施分類管理，突出辦學的公益屬性。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》明確提出“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”。 2007年教育部頒布的《民辦高等學校辦學管理若干規定》第二條指出：民辦高校及其舉辦者應當“堅持社會主義辦學方向和教育公益性的原則”。《修正案》規定，民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校，選擇非營利性學校，“舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學。”選擇成為營利性學校，“舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規的規定處理。”這為實施分類管理、堅持辦學公益性提供了明確的法律依據。第一，加強制度創新，出臺配套政策，推動分類管理，確保辦學公益性從依賴于舉辦者的道德自覺轉變成制度約束。第二，對于非營利性民辦高校，國家應該明確其為準公共產品或公益性事業，以國家注資或給予財政補貼等形式落實公益性事業政策待遇；對于營利性民辦高校，應尊重民辦高校投資產權的私有屬性和投資回報需求，國家在依法規范和監管之外，應該通過市場機制優勝劣汰。第三，對非營利性民辦高校的營收、盈利和資金進行監管，做到財務獨立、經費使用公開和信息透明，自覺接受社會監督。第四，公益性要求民辦高校必須以受教育者利益和社會效益為重。2013年12月，在教育部的支持和中國民辦教育協會的指導下，全國26所民辦高校在北京發起成立了“非營利性民辦高校聯盟”，這是民辦高校自下而上主動推進非營利性民辦高校分類管理的一個重要事項，體現了大力發展非營利性民辦高等教育的政策導向，為推動符合我國國情的非營利性民辦高校建設搭建了新的平臺。另外，《修正案》還增加了一項規定：“對非營利性民辦學校還可以采取政府補貼、基金獎勵和捐資激勵等扶持措施”，給非營利性民辦高校的發展注入了新的生機與活力。

(二)民辦高校層面

1.理順法人治理結構，提高科學管理水平。建立和完善民辦高校法人治理結構，是解決民辦高校內部矛盾、培育現代大學精神的基本要求。原《民辦教育促進法》及其實施條例為民辦高校實施法人治理結構提供了法理依據，規定民辦高校實行理(董)事會(以下統稱“董事會”)領導下的校長負責制；所有權與經營權分離和委托—代理理論，為以校長為代表的專家治校和以學者為代表的教授治學提供了管理學依據；權力制衡理論則為法人治理結構提供了政治學依據。民辦高校高層矛盾主要集中在股東、董事會和校委會之間；民辦高校內部的主要矛盾集中在所有權與經營權不分，各機構間權力制約不足。按照高校法人治理要求，現代大學制度的建立需要滿足以下條件：第一，明確董事會的職責權限。以董事長為代表的董事會按照章程履行職責，制定宏觀發展戰略，聘請職業校長。董事會成員中應有懂管理、會經營、熟悉并掌握高等教育規律的校方成員，形成由股東、社會人士、校方成員和利益相關者多方參與、共同治理的模式。第二，保障校長的獨立治校權。依照現代大學制度制定章程，為校長獨立行使權力提供保障。校委會由以校長為代表的治校人員組成，校長在董事會領導下依法行使治校權、領導權、管理權和指揮權，努力提升辦學質量。第三，建立健全學校內部各類組織，實現學術權力與行政權力分離。保障學術委員會、學位委員會和教授委員會等組織的學術權力不受行政權力干擾，積極發揮以上各類學術性組織的專長，為提高學校教學科研水平發揮積極作用。發揮工會、教代會、團委、學生會和社團等群眾性組織的作用，為師生發表意見、表達利益訴求提供途徑，為參與學校日常管理提供建議，發揮民主監督、民主管理作用，形成民主氛圍，促進學校良性發展。第四，形成設計合理、科學規范的管理制度。制度是“在特定的社會活動領域中，圍繞一定目標而形成的、具有普遍意義的、比較穩定和正式的社會規范體系”*宣兆凱：《道德社會學理論、方法和應用研究》，北京師范大學出版社1994年版，第171頁。，它通過綜合運用各種手段，把引導與約束、提倡與反對結合起來，通過規范管理和制度約束，形成學校自主、良性、規范和科學的內在發展機制。

2.提高辦學質量，突出辦學特色。民辦高校要辦出水平與特色，就要始終堅持“辦人民滿意的教育”。第一，堅持質量是民辦高校的生命線原則。沒有質量就沒有發展，更談不上良好的聲譽，民辦高校應該把主要精力投入到改善教學條件、更新教學設備、規范教學秩序、提高教學質量和科研水平以及抓好校企合作中去。第二，堅持特色辦學。2013年11月，山東省教育廳、省財政廳發布《關于開展山東省民辦本科高等教育特色名校建設工作的通知》，為促進山東省民辦高校規范辦學、提高人才培養質量、推動內涵提升和實現轉型發展發揮了積極作用。第三，實施人才強校戰略。教師是民辦高校最寶貴的財富，優秀的教師隊伍是提高教學質量和培養優秀學生的前提。哈佛大學校長柯南特說：“大學的榮譽不在于它的校舍和人數，而在于它一代一代教師的質量，一個學校要站得住，教師就一定要出色。”*轉引自楊德廣：《大學的主體力量》，上海師范大學出版社1999年版，第50頁。民辦高校要真正下決心提高教師待遇，免除他們的后顧之憂，充分激勵他們的工作積極性。

Study on the Status Quo and Sustainable Path of Non-governmentalInstitutions of Higher Learning: Taking Shandong as an Example

LIU Kuijie， CHEN Zhongquan & ZHANG Xinguo

(BusinessSchoolofYantaiNanshanUniversity，Yantai，Shandong， 265713，China)

With the advent of popularization of higher education， the development of non-governmental institutions of higher learning is facing new difficulties including shrinking student number， funding shortage， slow teaching quality improvement and poor public reputation. This paper proposes paths for promoting the healthy and sustainable development of non-governmental institutions of higher learning， such as the government to implement the various policies and regulations to create a good institutional environment and to implement category management to emphasis the non-profit characteristic， institutions to rationalize the corporate governance structure， improve the scientific management and educational quality， and highlight their characteristics.

non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; sustainable development; Shandong

(責任編輯 毛紅霞)

2016-12-04

山東省高校人文社會科學研究計劃項目(思想政治教育專題研究)(J16ZC116)

劉奎杰，男，山東泰安人，講師，法學碩士，研究方向為思想政治教育與社會主義文化建設。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.04.002