碳排放市場從區域走向全國統一的路徑選擇

李睿淵 李 炯

(1.浙江傳媒學院 管理學院，浙江 杭州310018；2.中共浙江省委黨校 經濟學部，浙江 杭州311121)

碳排放市場從區域走向全國統一的路徑選擇

李睿淵1李 炯2

(1.浙江傳媒學院 管理學院，浙江 杭州310018；2.中共浙江省委黨校 經濟學部，浙江 杭州311121)

中國區域碳排放市場試點對于運用市場機制配置碳排放資源、實現碳減排目標作出了有益探索。由于區域發展階段不同、減排目標不同，懷抱“干中學”和“試錯”的初衷，區域市場在重點控排單位入市基準和范圍、配額核定與分配方法、交易平臺與第三方核查機構服務、柔性機制、價格管理、履約激勵、政府監管等具體制度的安排上存在很大差異，治理績效并非盡善盡美。為了避免市場分割矛盾，提升碳排放資源市場配置績效，有必要在保留區域市場有價值的制度要素基礎上將區域市場轉向全國統一的市場制度。

區域經濟；區域碳排放市場；節能減排

按照中央全面深化改革部署，從“十三五”開始我國進入“建設全國統一的碳排放交易市場”階段①《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，人民出版社2016年版，第118頁。。“十二五”時期，“五市兩省”②2011年11月29日，國家發改委發文同意北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳“五市兩省”碳排放權交易試點。開啟了區域市場試點工作，建立了碳排放總量控制——配額交易體系和技術基礎，為發現碳價格、發揮市場機制作用、增強低碳意識和碳經營能力積累了必要經驗，推進節能減排目標的實現。然而，區域市場存在明顯不足與缺陷。鄭爽(2014)在研究和評估試點經驗和教訓的基礎上，論證地方試點如何向全國體系過渡，建立全國碳交易制度和市場體系③鄭爽：《七省市碳交易試點調研報告》，《中國能源》2014年第2期，第23-27頁。；宋麗穎等(2015)分析試點省市依據自身經濟發展特征制定差異化標準帶來的市場問題④宋麗穎、李東亞：《論我國碳排放權交易市場之完善》，《經濟學研究》2015年第4期，第134-148頁。；陳海鷗等(2013)以深圳碳排放權交易體系為例，分析了碳交易平臺對碳交易成本的影響⑤陳海鷗、葛興安：《論碳交易平臺對碳交易成本的影響》，《開放導報》2013年第3期，第99-104頁。；王倩等(2014)分析我國區域碳排放權交易市場的有效性⑥王倩、王碩：《中國碳排放權交易市場的有效性研究》，《社會科學輯刊》2014年第6期，第109-114頁。；熊靈等(2016)認為，我國區域市場的配額分配機制在制度設計上存在問題⑦熊靈、齊紹洲、沈波：《中國碳交易試點配額分配》，《武漢大學學報》2016年第3期，第56-66頁。；張博等(2015)建議完善初始碳排放權配額分配方案⑧張博、何明洋：《基于全國統一碳市場下的中國各省市初始碳排放權分配方案研究》，《云南財經大學學報》2015年第6期，第102-113頁。；蔣志雄等(2015)認為，我國強制碳排放權交易市場的價格形成機制應該優化⑨蔣志雄、王宇露：《我國強制碳排放權市場的價格機制優化》，《價格理論與實踐》2015年第4期，第56-58頁。；呂忠梅等(2016)針對“五市兩省”政策推進、立法滯后問題，闡述了建設全國性市場的路徑⑩呂忠梅、王國飛：《中國碳排放市場建設：司法問題及對策》，《甘肅社會科學》2016年第5期，第161-168頁。。區域碳排放市場試點走向建設全國統一市場，是我國氣候環境治理制度改革的必然選擇。筆者在總結“五市兩省”區域市場試點經驗的基礎上，著重探討區域碳排放市場主要問題及走向全國市場可能出現的偏差，提出對策，為建設全國統一的碳排放市場提供決策參考。

一、區域碳排放市場制度的共性與差異

(一)“五市兩省”碳排放市場制度的共性

試點工作于2013年6月陸續啟動，各地各自出臺碳排放權交易管理暫行辦法。從公布的管理辦法看，“五市兩省”構建的區域市場屬于強制型總量控制——配額交易市場，即政府對入市基準、行業范圍、總量控制、配額切分、交易行為和部門協調等關鍵性環節制訂規范。其共性主要包括以下五個方面：第一，在主體結構方面，以主要排放源為基準確定入市控排對象；第二，在客體結構方面，以碳排放配額為交易產品，自下而上地核算碳排放總量，設定初始配額；第三，在分配結構方面，兼顧歷史需求和新增需求，自上而下地采用免費或有償方式切分配額；第四，在流通結構方面，柔性機制與硬性獎懲機制并施，防范風險，保障有序運行；第五，在管理結構方面，省市政府主管部門與控排對象之間構建雙層監管關系，其他部門與市縣政府相關部門為配合關系。“五市兩省”區域市場既借鑒吸收了歐盟碳排放交易體系制度框架的合理成分，又因地制宜作了本土化探索和創新。

(二)“五市兩省”碳排放市場制度差異

1.重點排放單位基準和行業范圍不同。北京市將直接排放與間接排放之和大于1萬噸當量的單位作為重點控排對象，覆蓋范圍包括工業、非工業、政府機關和事業單位；天津市將鋼鐵、化工、電力、熱力、石化和油氣開采等重點排放行業以及民用建筑領域中二氧化碳排放2萬噸當量以上的企業或單位納入市場治理范圍；上海市將鋼鐵、石化、化工、有色、電力、建材、造紙、橡膠與化纖等工業行業二氧化碳排放量2萬噸以上的企業以及航空、港口、機場、鐵路、商業、賓館與金融等非工業二氧化碳排放量1萬噸以上的單位列為重點控排對象；重慶市將年度碳排放量達到2萬噸的工業企業列為重點控排對象；湖北省將年綜合能源消費量6萬噸標準煤及以上的工業企業列為重點控排對象；廣東省將二氧化碳年排放量1萬噸以上的工業企業、年排放5 000噸以上的賓館、飯店、金融、商貿和公共機構列為重點控排對象；深圳市重點控排對象包括二氧化碳年排放量達到3 000噸以上的企業、大型公共建筑和建筑面積1萬平方米以上的辦公建筑業主。

2.初始配額核定和分配方法不同。北京市采用“歷史排放量×控排系數+免費分配”模式，對新增設施采用行業強度先進值法；廣東省采用“歷史基準線×年度下降系數+比例混合分配”模式，其中電力企業免費比例為95%，鋼鐵、石化和水泥企業免費比例為97%，其他配額采用競價方式發放；上海市對工業行業、商場、賓館、商務辦公建筑及鐵路站點采用歷史排放法，對公用電廠、航空、機場和港口采用基準線法，初始分配采用免費發放，適時推行拍賣等有償方式；湖北省采用“歷史排放量×總量調整系數+混合分配”模式，總量調整系數與單位生產總值二氧化碳強度下降掛鉤，系數值為0.9192；深圳市采用“歷史排放量×目標減排強度+混合分配”模式，有償配額采用拍賣或固定定價分配方式；天津、重慶采用“歷史排放+免費分配”模式。

3.柔性機制和價格調控方式不同。為了降低減排成本、增強履約能力、控制競爭程度及防范市場風險，“五市兩省”設置配額抵消、配額借貸與配額存儲等柔性機制和價格調控機制。天津、湖北、廣東和深圳允許經國家或地方政府核證的項目自愿減排量用于配額抵消，比例為10%；北京對京內核證自愿減排量抵消比例為5%，京外比例為2%；重慶市抵消比例為8%；湖北省規定重點控排單位年度剩余配額必須當年注銷，不得跨年度使用；其他試點省市允許剩余配額跨年度使用。北京、廣東、深圳政府主管部門每年預留一定比例的配額作為新建項目配額和市場調節配額。北京市規定預留配額不超過年度配額總量的5%，深圳為2%。“五市兩省”二級市場配額交易價格波動區間限定：上海為30%，北京為20%，天津、湖北、廣東和深圳為10%，重慶為30～32元。政府可以采用公開市場業務，在交易價格出現重大波動時采用拍賣或回購手段平抑配額市場價格。

4.配額清繳和限額排放獎懲力度不同。重點控排單位必須承擔碳排放核查報告、年度配額清繳和限額排放等責任與義務。北京市對控排對象碳排放超出配額許可范圍的企業或單位進行處罰，處罰標準分為從輕處罰、一般處罰及從重處罰。從輕處罰標準為配額市場均價的3倍，一般處罰為4倍，從重處罰為5倍。上海市對未履行配額清繳義務的控排單位除責令履行責任外，可以處以5萬元以上10萬元以下的罰款。廣東省對未足額清繳配額或拒不履行清繳義務的，在下一年度的配額總量中扣除未足額清繳部分2倍的配額并處5萬元罰款。深圳市對超額排放量處以履約日當月之前連續六個月配額市場平均價格的3倍罰款。湖北省對未按規定遞交年度碳排放監測報告的處以1萬以上3萬以下的罰款；對未按時完成配額清繳義務的，對差額部分處以配額均價1倍以上3倍以下罰款。天津、重慶對配額清繳違約或超限額排放行為的處罰規定比較原則，力度較輕。

由于“五市兩省”經濟發展水平、經濟管理方式以及政策框架不同，各區域的市場具體規定和管理方式有較大差異，具體見表1。

表1 “五市兩省”區域碳排放市場制度框架差異比較

二、區域碳排放市場的主要問題與矛盾

(一)區域碳排放市場的主要問題

截至2016年9月，“五市兩省”區域市場自掛牌運營以來累計配額交易量1.2億噸，成交額32億元，為我國利用市場機制配置碳排放資源、推進節能減排目標積累了寶貴經驗。但從運行實效看，仍存在以下四個方面的問題。

1.初始配額核定總量偏大，市場交易流動性較低。為了保證區域經濟增長速度不受太大影響，為了照顧重點控排單位利益，“五市兩省”在排放配額的核定和初始分配上偏重于“歷史基數+免費分配”方法，歷史基數偏向就高原則，強度減排系數偏向就低要求。在試點省市中，廣東省舉行了5次配額有償拍賣，湖北、深圳和上海各舉辦1次，其余省市均采取免費的方式。以年度碳排放配額交易量與年度碳排放配額核定總量之比作為市場流動性指標，2014年七省市流動性指標值分別為：北京3.22，天津0.12，上海0.97，湖北1.25，重慶1.16，廣東0.15，深圳5.24；2015年為履行配額年度清繳任務，市場交易量略有上升，七省市流動性指標值為：北京6.33，天津0.61，上海1.78，湖北4.38，重慶0.11，廣東1.78，深圳14.55。配額核定總量偏大，稀釋了碳資源緊缺性，致使交易不活躍，限制了市場配置作用。

2.配額交易價格區域差異大，碳資源價值信號扭曲。由于市場獨立，區域分割，配額核定切分寬嚴不同，區域市場供需缺口不同，配額市場成交價格差異大。2014年6月，北京市2013年度配額線上成交價格在53.3～66.48元/噸之間，天津市成交價格在27.78～42.41元/噸之間，上海市在38.5～44元/噸之間，重慶市為30.74元/噸，廣東在60～72元/噸之間，湖北在21～25.16元/噸之間，深圳在59～79元/噸之間，區域配額價格絕對差達51元/噸。2016年6月，北京市配額成交均價為31.85元/噸，天津市為9.71元/噸，廣東省為12.07元/噸，湖北省為15.34元/噸，深圳市為27.04元/噸，上海市2013年度配額成交價格在23.3～32元/噸之間，2014年度配額在5.6～9.4元/噸之間，2015年度配額在5～10.1元/噸之間，重慶市碳配額成交價格在3.28～5.68元/噸到25.28元/噸之間，配額區域價格絕對差為28.57元/噸。區域市場配額交易價格差別大，以不同價格出清碳產品，使碳資源價格信號出現混亂，難以成為控排對象經營碳資產的價值引導。

3.履約執行機制要求不均，獎懲機制作用不夠明顯。“五市兩省”不同程度地安排了控排主體入市強制、碳排放報告核查強制、配額清繳履約強制以及超限額排放處罰強制等制度性約束，但強制環節不平衡，執行程度參差有別。天津、上海、湖北、重慶和廣東對重點控排單位碳超限額排放缺少經濟、行政的處罰規定；天津市對年度配額清繳違約行為沒有規定經濟和行政處罰措施(見表2)。普遍的問題是碳排放報告核查和配額年度清繳履約缺少信息披露制度和社會監督機制，輿論監督難以及時跟進。試點期間，北京、天津、上海、廣東和深圳重點控排單位年度配額清繳履約義務執行得較好，湖北、重慶則相對落后。但無論履約情況好壞，社會均難以獲取獎懲信息。

表2 “五市兩省”碳排放市場履約機制強制性比較

4.部分區域市場覆蓋范圍失之過寬，總量核定存在重復計算。在“五市兩省”中，北京、深圳兩市碳市場覆蓋范圍最寬，將直接排放與間接排放統統納入監控和市場治理視域。從公平角度看，生產部門和公共服務部門都使用了碳排放資源，應該同樣承擔節能減排義務，理論上無可厚非，但生產部門和公共服務部門畢竟屬于經濟性質不同的行業，碳資源的消費性質也不相同，電力行業屬于一次消費，制造業和服務業屬于二次消費，將一次消費和二次消費合并整治，在總量核算上容易重復計算。生產部門、公共服務部門以及公共部門之間資金來源有很大區別，政府部門和一些公益性公共服務部門資金來源于財政撥款，不具備碳資產經營功能和條件，將其籠統地納入市場治理范疇，雖然增加了公平感，但由于其履約條件不夠反而影響了總體治理成效。

(二)區域碳排放市場走向全國的潛在矛盾

經過三年多的實踐，我國碳排放市場化改革迎來了“建設全國統一的碳排放交易市場”的窗口期。鄭爽(2014)認為，建設全國統一的市場制度其政策走向存在三種可能：一是七個碳交易試點先進行連接互通，形成局部統一市場，再走向全國的碳市場體系；二是進一步擴大碳交易試點，包括以七個試點為核心輻射周邊地區的情景；三是將七個試點的工作推倒棄行，建立全新的國家碳交易體系*鄭爽：《七省市碳交易試點調研報告》，《中國能源》2014年第2期，第27頁。。碳排放區域市場走向全國統一市場，應進行科學論證，謹慎選擇路徑，避免問題趨于復雜并產生新的矛盾。

1.建設全國統一的碳排放市場不能選擇第一種可能。“五市兩省”區域市場雖然有共同特征，但在入市基準、覆蓋行業、配額核定、分配方法、柔性機制、價格調控、配額清繳和獎勵懲罰等制度設計方面存在很大差異，統一制度的磨合成本很高。七個區域市場經歷區域局部市場整合再轉向全國市場體系，勢必在全國形成一個經整合的區域局部市場和未設置市場約束區域的二元治理結構并存期，“鞭打快牛”機制不利于持續調動先行試點區域改革的積極性，未改革區域由于缺少市場化治理壓力而缺乏減排動力，從而延誤改革進程，影響節能減排成效。

2.政策走向不應選擇第二種可能。以“五市兩省”市場制度為核心向周邊地區輻射路徑設想，在全國同樣形成了約束機制不同的二元治理結構并存格局，并且使全國碳排放治理結構更趨復雜。先行接軌“五市兩省”市場的區域，由于內部制度規則不同，市場分割矛盾依然存在，輻射整合的磨合成本會更高，走向全國統一市場的周期會更長，繼而錯失改革深化機遇期。

3.政策走向也不應該選擇第三種可能。因為區域市場制度的探索和建設需要支付高昂的改革成本，包括管理者、被管理者及參與者多方面的學習成本、設計成本、運行成本、協調成本和管理成本等，線上線下交易競價，需要技術、設備投入。這些改革成本和資金投入不能棄之如敝屣，否則形成資源的浪費，對試點省市造成不公。“五市兩省”區域市場制度并非一無是處，盡管存在問題，但畢竟經過了積極實踐、有益探索。全國統一的碳排放市場制度建設應盡可能消除問題、化解矛盾。正確的選擇是保留區域市場制度結構中治理有效的成分，磨合失靈的差異性政策，去異求同，去劣存優，取長補短，優化設計，將區域市場改造提升為全國統一的市場體系。

三、建設全國統一碳排放市場制度的路徑

2017年是我國建設全國統一的碳排放市場的啟動之年，制度設計迫在眉睫。全國統一的碳排放市場建設的具體目標是：準確掌握我國企業、行業、區域溫室氣體排放現狀與趨勢，構造公平、公正、公開的碳排放資源分配體系、交易體系和價格體系，發揮市場機制在碳資源配置中的積極作用，增強企業節能減排意識和碳資產經營能力，培育和壯大低碳服務業和金融業，推進發展方式向低碳綠色轉型，早日實現我國的二氧化碳排放峰值治理目標。為了節約制度設計成本和建設成本，化解區域市場存在的問題和整合矛盾，全國統一的市場制度建設應在賡續“五市兩省”成功經驗的基礎上，著重于規則和政策的統一。

(一)統一控排對象入市基準和行業范圍

借鑒“五市兩省”區域市場制度，全國統一的碳排放市場制度應該沿用總量控制——配額交易模式，控排對象入市基準為基期年碳排放量在1萬噸及以上的企業和經營性單位，重點管控高耗能行業和企業，控制主要碳排放源。控排對象入市基準不能太高，高了，市場調節范圍過小，治理績效不經濟；低了，會極大地抬高市場治理成本，致使市場化改革難以推進。控排對象入市基準和行業范圍應該適當，按照先大后小的順序，逐步降低基準和行業范圍。不宜將公益性事業單位和政府機關納入市場治理體系，這一類部門可以制定行業先進值指標，運用行政手段降低能源消費。

(二)統一核定初始配額和分配方法

針對區域市場配額總量偏大、流動性低和市場調節作用弱等問題，全國統一的碳排放市場配額核定應適度從緊，充分體現碳排放資源稀缺性特征及我國碳排放峰值治理要求。對接峰值治理目標，加大減排力度，盡早實現我國減排方式從強度治理轉向總量治理，真正建立排放總量控制——配額交易市場模式。縮小“歷史排放量×控排系數+免費分配”模式的適用范圍，擴大“行業基準線×年度下降系數+比例混合分配”模式適用范圍，提高新增排放行業先進值水平，嚴格控制初始配額總量。施行初始配額比例混合分配方法，摒棄單一的免費分配模式，提高有償拍賣分配比例。全國統一市場建設初期，有償分配比例允許低一些，可確定為3%*《廣東省碳排放配額管理實施細則(試行)》規定：除電力行業外的工業行業控排企業有償配額購買比例原則上不高于3%。，趨近峰值轉折點適時提高有償分配比例，有償分配拍賣定價可參考區域市場成交價格的中位數值。

(三)統一柔性機制和價格調控機制

柔性機制和價格調控機制是碳排放市場的安全閥與穩定器。在柔性機制方面，統一政府預留配額占全部配額的比例及使用條件，統一控排主體配額的借貸條件和剩余配額儲存、跨年度使用的周期，統一經國家核證自愿減排量配額抵消的比例，統一森林碳匯配額抵消政策。森林碳匯是重要的碳抵消資源，綠色發展意義重大，應鼓勵納入全國統一的碳排放交易體系。在價格調控機制方面，應該將“五市兩省”價格波動幅度調節與價格區間調節工具統一為價格波動幅度調節，統一價格波動振幅區間，統一調節方式。價格波動振幅警戒線標準、政府調節方式和手段，需作一致性規定。

(四)統一履約機制和違約處罰政策

統一控排主體入市、碳排放報告核查、配額年度清繳和排放遵約等獎懲政策，統一交易平臺和第三方服務機構服務質量的獎懲措施，保證市場體系、服務體系的有序運行。避免手段過多、標準過雜以及干預過于隨意的問題。統一遵約環節、獎懲工具和獎罰標準，以經濟手段為主、行政手段為輔。湖北、深圳按照處罰日之前配額交易一個月或幾個月平均價格的倍數為標準的處罰措施，計算復雜，操作困難，不易落地。施行絕對額獎罰的辦法，計算簡單，操作簡便，導向明確。

(五)統一交易平臺和第三方機構的服務標準

交易平臺與第三方服務機構是碳排放市場的重要組成部分。“五市兩省”制定了交易平臺和第三方服務機構的責任義務、遴選方法、服務要求與收費標準等規則，但差別不小，需要整合統一。無論是平臺機構還是核查機構，與控排主體之間是平等的服務交換關系，不是行政管理關系，應廢除包含在服務項目中的行政性管理內容，避免服務行為的行政化傾向。政府不應賦予交易平臺和第三方服務機構行政代理職能。在區域市場走向全國統一的過程中，各省市尤其是“五市兩省”必然出現交易平臺競爭和第三方服務機構遴選競爭的現象。科學的方法是統一服務規則，統一擇優遴選交易平臺和服務機構，形成全國多平臺、多服務機構公平競爭、服務質量優及交易成本低的良好環境。自愿參與者的入市門檻要降低，條件要簡化，市場活力要增強。

(六)統一政府碳排放市場監督管理體制

碳排放市場是政府創制市場，碳排放配額是政府授予的碳資源使用權利。全國統一碳排放市場的建設不能離開政府的創制和權利授予，否則碳排放權交易市場不復存在。“五市兩省”區域市場的政企關系是省級政府主管部門與控排主體、交易平臺及第三方服務機構之間的兩層次監督管理關系，走向全國統一市場，政企關系轉為中央政府主管部門與控排主體、交易平臺和第三方服務機構之間新的兩層次結構關系，地方政府相關部門發揮輔助監管職能。全國統一的碳排放市場應該由中央政府頂層設計碳排放交易和服務規則，中央政府主管部門測算核定碳排放配額總量并實施分配，監督檢查碳排放報告核查、交易運行和年度配額清繳義務等事宜，精簡管理層次*鄭爽等：《全國七省市碳交易試點調查與研究》，中國經濟出版社2014年版，第369頁。，減少管理成本，提高運行效率。

(責任編輯 陳漢輪)

Paths for Turning Regional Carbon EmissionMarket to National Unified System

LI Ruiyuan1& LI Jiong2

(1.SchoolofManagement，ZhejiangUniversityofMedia&Communications，Hangzhou，Zhejiang， 310018，China; 2.EconomicDepartment，PartySchoolofZhejiangProvincialCommitteeofCPC，Hangzhou，Zhejiang， 311121，China;)

China’s regional carbon market pilot makes a useful exploration for the use of market mechanisms for the allocation of carbon emissions， and realization of carbon-emission reduction target. Due to regional variation in terms of development and carbon-emission reduction target and intention， there are differences in benchmark and scope of the market entering of key emission controlled enterprises， quota approval and allocation， trading platform and third party inspection institution， flexible mechanism， price management， performance incentive， government regulation and other specific institutional arrangements， and governance performance is not perfect. In order to avoid any risks from divided market and to promote the performance of carbon-emission allocation， it is necessary to turn to nationwide market system on the basis of keeping valuable factors of regional market.

regional economy; regional carbon-emission market; energy saving and emission reduction

2017-05-26

國家社會科學基金項目(11BJ056)

李睿淵，女(回)，浙江杭州人，講師，碩士，研究方向為文化經濟。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.04.008