教育管辦評分離的理論根據和推進路徑

周家榮

黨的十八屆三中全會從構建國家現代治理體系、實現國家治理能力現代化的高度強調指出，深入推進管辦評分離，委托社會組織開展教育評估監測。這個重要的戰略決策將推進教育管辦評分離上升到一個前所未有的高度，同時也給創新教育管理方式、提升教育現代治理能力提供了一個千載難逢的契機。然而，教育管辦評分離并非一蹴而就，而是隨著政府放權逐步推進。

一、教育管辦評分離的理論根據

教育管辦評分離的實踐源于對政府權力的認識以及政府權力的實然狀態。在很多人看來，政府是一個無所不能的“全能政府”，在“全能政府”認識視域下，政府的權力是強大的、整體的，政府權力完全滲透到政治、經濟、社會、文化等各個領域，并成為推進社會實踐、社會發展的強大憑借。在這種思維模式和權力模式下，政府行為決定了教育的整個過程，教育管辦評呈現出一體化特點。

隨著個體主義思維和分權理論的發展，改變了以國家為主導的一元包容的權力結構關系，逐步形成了以經濟與政治、個人與政府的二元對立關系。這種新型關系的建立，實質上就是運用私權對政府公權進行約束，也標志著“全能政府”逐漸走向衰落，政府主宰教育發展的格局也將面臨重大的調整。

洛克基于自然法權利，提出了“有限政府”理論。他認為，自然權利是基于人之為人所固有的天賦權利；政府存在的目的僅僅在于工具性的價值；政治社會基于克服自然狀態的缺陷而存在。也就是說，政府的權力在于保護每個人所固有的、有限的權利；政府的權力是維護社會秩序的一種工具；政府權力的價值使命意味著政府首先是一個法治政府，政府的權力是法定的，必須在法律的監督下運行。在“有限政府”認識視域下，政府的權力是有限的、分散的、有邊界的，政府權力必將從經濟、社會、文化等領域分離出來，并賦予這些領域獨立的、專門的權利，從而更好地推進社會發展。

二、教育管辦評分離的實踐路徑

由于受到體制的影響，在新中國成立后的一段時間里，中國政府權力的整體性在很大程度上制約著教育管辦評分離，教育發展的自主性被限制在特定的、較小的范圍內，教育的政治屬性不斷彰顯，教育的獨立性日漸式微。改革開放后，政府權力和社會權力的關系被重新定位，政府與社會的職能被重新劃分，政府與市場的責任被重新明確，在這種權力格局背景下，社會活力被激發出來，教育發展的自主性也不斷向前推進。

從1985年的《中共中央關于教育體制改革的決定》可以看出，當時的教育管理權限劃分存在著一定的弊端，并在較大程度上制約著教育改革發展。基于這種現狀，《決定》提出了一些重大的調整措施：一是調整基礎教育的管理權力和權限，將基礎教育的責任交給地方。這項措施實質上是中央政府教育管理權力向地方政府讓渡，中央教育管理權力向地方教育管理部門下放。二是擴大高等學校辦學自主權，賦予高校在人才培養等方面的決策權力。這項措施著力解決教育與社會、學校與社會脫節等方面的困境，旨在適應社會發展的需要，調整高等教育辦學結構，優化高等教育辦學機制，提升高等教育的辦學質量。三是鼓勵集體、個人和其他社會力量辦學。這項措施充分反映了個體權力、群體權力、市場權力對政府權力的訴求，也真實地體現了政府辦學權力向社會讓渡的客觀現實。可以認為，從《決定》頒布實施開始，中國開始真正意義上啟動推進教育管辦評分離的步伐。但是囿于政府管理方式整體性改革緩慢的限制，推進教育管辦評分離缺乏實質性進展。

1993年頒布實施的《中國教育改革和發展綱要》，在推進教育管辦評分離上提出了4個方面的重要措施：一是改革辦學體制，改變政府包攬辦學的傳統格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制；二是高等教育管理權限由中央管理為主向中央和省級共同管理讓渡，同時鼓勵社會力量參與高等教育辦學；三是推進職業教育和成人教育辦學主體社會化；四是允許社會捐資集資參與教育投入，將社會資金納入教育經費保障投入機制。

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，在推進教育管辦評分離上提出了4個實質性的措施：一是首次明確地將促進管辦評分離作為推進教育體制改革的中心任務；二是明確提出政府管理方式轉型以及構建委托社會組織開展教育評估機制的基本思路；三是明確提出建設現代學校制度，促進學校管理方式轉型，提升學校內部治理能力；四是提出強化教育評估職能的具體構想，即培育專業性教育服務機構，推進社會力量參與教育治理。

如今，7年過去了，教育管辦評分離成效依然不夠明顯，主要表現為：政府的權力還沒有徹底放下來，政府教育管理權力范圍還不夠明晰；學校治理能力建設成效不夠明顯，學校辦學自主性還沒有真正從政府權力的“影子”中走出來；教育評估機構發展緩慢，教育評估機制不夠順暢，教育評估的獨立性難以彰顯；教育管辦評分離的體制機制和具體實施辦法還沒有真正建立起來，部分推進教育管辦評分離的試點工作（項目）面臨著較大的挑戰。總體來看，教育管辦評分離推進緩慢，并且越來越成為阻礙教育改革發展的瓶頸，究其根源，構建順暢的教育管辦評分離機制還缺乏實質性的政府放權基礎。

三、云南推進教育管辦評分離的抓手

總體來看，云南教育管辦評分離中的主要短板就是教育評估發展不足，這在很大程度上制約著管辦評三極中評估一極。推進教育管辦評分離，除了政府加大放權之外，專業評估機構建設以及專業化評估已經成為重要的抓手。

第一，以云南省教育標準化技術委員會為平臺，加快推進云南省教育標準研制，逐步構建涵蓋各級各類教育的標準化體系，為教育評估監測提供科學依據。當前，云南雖然開展了很多專業化的評估，但是真正依據科學的教育標準實施的評估，還遠遠不夠。因此，在標準是重要生產力的時代，強化教育標準研制非常重要。

第二，加快推進云南省教育評估院建設，以機構建設為抓手，專業化建設為平臺，全面打造省級專業評估機構。在現有的評估項目中，強化省教育評估院的技術注入和技術支撐。在省教育評估院內部進行合理的人員配置，完善管理機制和工作機制。以云南省教育評估院為龍頭，推進全省各級各類型教育評估機構建設，研制教育評估機構準入標準。

第三，全面推進各級各類教育評估，采取與政府部門合作、接受政府部門委托、參與政府部門競標等多種形式，擴大教育評估領域和層次，構建涵蓋基礎教育、職業教育、高等教育在內的教育評估格局，注重形成長線評估項目和精品評估項目，重視評估結果的發布，重視評估后的合作服務推進工作。

第四，強化教育評估的技術標準，以先進的方法和技術，引導政府和社會認同教育評估，提高教育評估的社會影響力，使教育評估力量成為推進教育質量提升的重要杠桿和保障基礎。加強云南教育評估與國際評估的接軌，適當引入省外優質評估項目和先進評估技術。

第五，以云南省基礎教育質量監測中心為平臺，加快推進云南省基礎教育質量監測體系建設，形成具有國家技術標準、云南特色的監測框架，定期發布教育質量監測報告，為政府和學校改進教育及教學提供參考，全面提高教育質量。

總之，經過3年努力，力爭到2020年末，推進教育標準、監測、評估三大職能有機融合，相互支持、相互促進，“標準、監測、評估”三位一體的大評估框架基本形成，初步形成人員配置合理，研究力量強大，技術手段先進、經費來源多元充足、社會影響力較大的云南教育評估格局，初步形成科學、公平、公正，依法評估的現代評估體系，為云南教育管辦評分離奠定堅實的基礎。endprint