公共文化事業單位法人治理結構研究

◎劉雪露

公共文化事業單位法人治理結構研究

◎劉雪露

公共文化事業單位法人治理結構建設不僅是文化領域的一項重要改革任務，也是社會文化治理體制下的一項制度創新。本文通過對公共文化事業單位法人治理結構建設的發展歷程進行梳理，對其面臨的問題進行分析，設想了創新機制下我國公共文化事業單位法人治理建設的可能性目標模式，并針對性地提供了一些建設路徑。

公共文化事業單位；法人治理結構；可能性模式

從2006年提出公共文化事業單位創新治理至今，國家從宏觀層面對我國公共文化事業單位的發展進行指導和調控。由于我國文化內容豐富，區域性特色差異強，經過多年試點后，公共文化事業單位法人治理結構建設的改革過程中仍存在組織僵化、效率低下和監督缺位等現實問題。因此，2015年國務院辦公廳印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》提出，創新公共文化管理體制和運行機制，加大公共文化服務保障力度。這對創新和鞏固現代公共文化服務體系建設提出了導向性建議。

公共文化事業單位法人治理結構建設的構成

事業單位法人治理結構由決策層、管理層和監督層三者構成。決策層即董事會具有對企業發展規劃進行導向性和決策調控的職能，管理層是對企業的行政、財務和外事等方面進行管理的執行機構，監督層則是監督董事會決策擬定、制定的一個監督機構。

1.從內部結構來看

目前，我國的公共文化事業單位法人治理結構的內部建設已經具備了相對成熟的組織架構，其構成類型也已經從單一化趨向多樣化。因此，下一步我國公共文化事業單位法人治理結構的內部建設是建立決策層、管理層和監督層各自分離又相互制約平衡的組織框架，根據文化機構自身的文化特點對決策層、管理層和監督層的職能定位、實施操作和財務管理等方面實現合理配置。

2.從外部結構來看

我國公共文化事業單位是以提供公益性服務為前提的，在保證公益性服務的前提下，其法人治理結構的外部建設主要體現在三個方面：

（1）對于實行法人治理的文化事業單位，政府部門實施責任放權，把行使決策、咨詢和監督等職權委托給對行業背景更為了解和專業的理事會，減少政府的行政參與。

（2）外部建設呈現多元化發展趨勢。政府管理部門通過委派董事會對公共文化事業單位行使法定負責人提名和任命的權利，并定期進行財務審計等，對公共文化機構進行監督管理。

（3）民主參與渠道不斷拓寬。董事會在進行某些重大決策時，按照相關的規定，職工代表可參與大會的審議或討論。目前大部分公共文化機構的法人治理都是以多方位參與、內外共建和有據可依的監督體系為建設目標，根據各自的文化內容特點選擇治理模式，不再盲從于政策文件或他人經驗之舉。

有效解決現實問題的方法建議

建設法人治理結構是推動公共文化機構運行機制改革的重要手段。從2006年至今，通過對公共文化事業單位法人治理試點工作的改革軌跡進行觀察，可以看出，公共文化機構的法人治理建設在取得成績的同時，依然存在需要解決的問題。

1.實行多元化投入方式，緩解資金短缺問題

一個機構的高效運行離不開資金的后臺保障，公共文化機構的特點是以公益性服務為主，因此，其運行的主體是政府，那么資金的支持也主要來自國家財政投入。打破國家單一的財政投入方式，推進公共文化事業單位法人治理建設的有效推進，關鍵在于創新運行機制，吸引社會資金注入或有效啟動閑置公共文化資產，由“政府單一負責制”過渡為“政府保障負責制”，這樣既可緩解國家大量財政支出的負擔，又能合理促進生產要素的流動。

2.創新運行機制，有效利用和優化整合資源

公共文化事業單位法人治理建設，本質上是要建立新的管理體制和運行機制。在完善公共文化服務體系的進程中，公共文化事業單位的法人治理建設存在統籌協調缺乏，資金和項目投入不集中，具有地方文化特點的資源沒有得到合理運用，文化機構的對應布局和配置不夠等。因此，建議創新運行機制，優化并有效整合社會資源，積極探索公共文化機構建設發展的新路徑。

3.開發新路徑，拓展社會力量參與

（1）建議國家支持并鼓勵依法成立的公共文化服務相關領域的企業、組織或社會團體，大力推動我國公共文化服務的社會化和專業化。通過法制保障、政策引導等手段充分調動社會力量的積極性，形成多元互動的供給格局。

（2）注重社會力量與政府部門之間的對接，提高協同能力。支持社會力量與政府部門合作，共同推動公共文化事業單位公共服務設施建設。鼓勵有關方面代表、專業人士和公眾參與公共文化設施的運營和管理，建立健全法人治理結構。

（3）對通過公益性社會團體捐贈財產用于公共文化事業單位的，將依照相關法律法規享受稅收優惠條件，從而全面建設結構合理、運營高效的公共文化服務體系。

可能性模式與建設路徑

重新界定政府與公共文化機構之間的關系，建立一個能夠與我國社會主義市場經濟體制相匹配的現代公共文化管理體制，是我國公共文化機構改革發展的目的。確保公共文化機構的公益性、非營利性以及為社會提供公共服務的屬性; 保證自身的高效率運作，構建優良的外部環境；多元化采用適合我國經濟體制發展的市場運行模式；建立政府與公共文化機構的合作關系等都是我國公共文化機構法人治理建設發展所必須遵循的條件。那么，在公共文化機構的既有屬性下，針對如何有效地改善資金短缺、資源如何進行整合以及如何提高社會力量參與度，全面提高我國公共文化服務體系的建設等問題，筆者提出了在創新運行機制下我國公共文化機構法人治理建設的可能性目標模式。

1.獨立法人性質的基金會模式

目前，我國的體制環境是政府部門或者相關的行業主管部門具有投入資金的決定權，因此具有公益屬性的文化事業單位的法人獨立性就會受到影響。如何推動社會力量參與，擴展形成公共文化服務多元化格局，可探索構建具有獨立法人性質的文化事業發展基金會。遵循相關的法律法規和程序，申請登記成立具有公募性的文化事業發展基金會，通過向支持文化事業的組織、團體和個人募集資金，推動公益性公共文化服務事業發展，提高社會效益和群眾滿意度。

（1）新組建的基金會須接受社會公眾及有關部門監督，并由政府委托理事會進行獨立運作。理事會作為單位的決策層，對制定單位的發展方向和發展目標具有決策職能，在這些特有職能的基礎上，要依照法律法規對管理層賦予更大的管理權以及自主權，使其可以更高效地獨立開展建設和管理工作，并對管理層進行全方位的監督。文化事業單位可通過基層黨組織、職代會、單位年報和信息發布會等，及時并完整地向社會和理事會公開其自身擬定的發展規劃、工作流程、業務范圍、經費收支以及財務管理的情況，接受理事會與群眾的全面監督，有效提高和促進公共文化的服務水平。

（2）該模式的優勢在于，一是使公共文化事業單位自身所屬的財產和政府投入的財產進行有效的分離。若想確保公共文化事業單位的獨立性，政府要對公共文化事業單位進行放權和賦權，即對其投入的資金要進行放權，對公共文化事業單位的直接管理和控制權要賦權，政府和公共文化事業單位相互之間的權利關系和職能分配可通過法律和擬定合同的方式加以確定。二是公共文化事業單位首先要通過政府提供的基本出資保障公共文化事業單位的法人進行設立并啟動機構自身的運作，后續資金可通過設立相關的公共文化公益基金，交由基金管理公司進行專業操作，從而投放到資本市場獲取發展所需要的資金。這種做法既確保了公共文化機構“公益性”和“非營利性”等屬性，還獲得了可靠的資金保障。三是政府是設立公共文化事業單位法人的主要執行者，在公共文化事業單位進行管理層選任、制定發展章程和管理條例方面都具有一定的決定性作用。因此，政府對公共文化事業單位的有效驅動有利于我國公益性公共文化服務體系的全面發展和對其進行合理的宏觀管理。

2.股份制模式

公共文化事業單位主要以公益性為目的，所以非經營性資產所占比例非常大，流動資產的流動比率相對較低。因此，應逐步把公共文化事業單位推向市場，實現企業化經營，從而對文化事業單位進行股份制改造。

（1）對公共文化事業單位進行企業化經營主要趨向于采用政、企、事分開的方法，由政轉變為事業機制，創新建立企業化經營機制，公共文化事業單位逐步形成為自我承擔、自我發展的市場主體。一是公共文化事業單位要按照股份制企業發展的具體要求，根據發展屬性，對其自身發起企業屬性的機制改革、對人員進行重新分配，要擬定一條適合公共文化機構法人治理建設的新軌道。二是加速制度改革創新，有效引用股份制經營模式，對公共文化事業單位的所有制結構進行改革創新以及對經營機制的轉換進行職能的分配創新。三是對公共文化事業單位進行股份制改造，要使其成為依照法律法規能夠自主經營和自負盈虧的主體，并成為能夠享有民事權利和獨立承擔民事責任的經濟實體。

（2）該模式的優勢在于，一是勞動者出資入股，企業職工不僅是企業的勞動者還是企業的出資人，從而對文化事業單位的資金來源有所幫助。二是股份制模式主要實行的是所有權與經營權分開的企業法人財產制度。企業具有法人財產權，以其全部資產對債務承擔責任，股東以其出資額對企業承擔有限責任。三是股東與職工民主管理相結合。可實行股權平等的股東大會制度，由它選舉出董事會，并由董事會決定經營權；在擬定改制、經營以及規章制度等重大問題時可通過職工代表大會決定，并聽取職工意見和建議。四是從公共文化事業單位實施企業化經營的分配制度上看，股份制單位可將按勞分配與按生產內容分配相結合，以按勞分配為主。通過對其進行股份制改造，最終使公共文化機構從根本上轉換經營機制，順應發展社會主義市場經濟和社會化大生產的要求。

3.托管模式

如何在新的歷史條件下對文化事業單位進行新的管理模式轉化，托管模式無疑是一種有效的可行性方案。它將單位職能和權力進行整合，具有向新的管理模式過渡的價值。托管即委托管理，在法律上，托管是一種信托關系。

（1）文化事業單位實施托管模式需要滿足兩個條件，一是委托方和受托方須為同一類型的文化類機構，二者在行業類型、經營范圍等方面要有高度相似的關聯性；二是委托方和受托方在技術、資本以及產業集中度上面也要具有一定相關性。這類文化事業單位在進行托管模式時，主要是剝離自身的薄弱板塊，增強同類機構之間的相互合作，提高自身在市場經濟上的競爭力。

（2）文化事業單位可實施的托管模式有董事會托管模式、高層托管模式和全面托管模式。董事會托管模式，是指托管單位的決策層并不參與具體事務的管理，身份類似企業的股東或投資者，實踐中董事會托管模式往往達到實際的預想效果。高層托管模式，是指事業單位管理層對日常事務決策和經營管理進行托管的模式，這種模式可減輕原單位的管理負擔，積極落實董事會下達的各項經營目標，帶動企業的發展活力。全面托管模式，是指決策層、管理層以及工作人員全部進行大規模調整，引入受托方的經營理念，改變原單位的整體格局和管理方式，這種模式一旦實施，受托方單位會發生巨大的變化。

4.公私合作模式

公私合作是指公共部門為更好發揮其公共職能，通過與私人部門合作，由私人部門提供公共產品或公共服務的一種方式。目前公私合作主要存在外包、特許經營以及混合所有三種模式。

（1）目前，西方國家以實現社會經濟與公共政策為目標，公私合作是其主要采用的運作模式。對于公共文化機構的建設，產權須歸公共文化事業單位所有，以確保公共文化事業單位的公益屬性和國有屬性。對于公共文化事業單位購置的貴重設施，可以采取與私營部門共同出資進行合作融資租賃的方式。也可以將其視為城市的一般基礎設施建設，在實踐中采取特許經營模式，以最大限度引入私人資本，高品質地完成項目建設。對于公共文化事業單位的具體運作，還可以采用外包模式，優化資源配置，如政府可通過向私人購買特定的服務，實現專業化運作。由于公私合作模式的特殊性，因此政府對私營部門的遴選資質要求非常高，通常建立起來的合作關系都是長期的。政府部門也可建立長期合同和有效的問責機制，從而最大限度地保障合作方式。

（2）該模式的優勢在于，一是擴大公共文化機構的資金來源，有利于緩解政府財政壓力；二是可以借助私人部門的盈利特點，改變政府投放的公共文化事業單位發展運作不計成本的模式，從而促進資源的優化配置；三是私人資本的進入有利于消除文化事業單位在特定領域的壟斷，從而可以構建更有序的競爭環境。

構建公共文化事業單位法人治理結構的可能目標模式，是一個關乎公益性公共文化機構變革發展的根本性制度創新的設計問題。創新建設我國公共文化機構的主要途徑，就是要實現對政府職能的二次轉變；進一步合理地進行簡政放權，減少公共文化機構行政管理色彩，有效吸引社會資本進入公共文化服務體系，鼓勵社會力量參與，大力整合社會有效資源等。在社會資源中完善公共文化機構法人治理建設所需的有利條件，從而有效減輕政府財政和管理負擔，全面促進我國公共文化服務體系的發展建設。

■ 誅佞進賢 傅小海/攝

★本文系國家行政學院文化政策與管理研究中心課題《分類推進公共文化機構法人治理結構建設研究》（編號：1092333）的階段性成果。

（作者單位：國家行政學院社會和文化教研部）

G123

A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.012 ■ 編輯：張涵