基于家庭視角的農業轉移人口市民化研究

◎姚明明

基于家庭視角的農業轉移人口市民化研究

◎姚明明

有序推進農業轉移人口以家庭為單位向城鎮轉移，亟須解決市民化成本分攤、隱性的城鎮落戶限制、隨遷子女教育及社會保險轉移接續等問題，建議采取精準投放財政資金，減少各地方對人口流動的人為限制與隱性障礙；構建中央統籌、地方推動的市民化成本分擔機制；提升社會保險統籌層次，增強社會保險轉移接續能力等措施，加速推進農業轉移人口家庭市民化的進程。

農業轉移人口；家庭市民化；隱性戶籍墻

自黨的十八大報告提出走以人為本的新型城鎮化道路以來，黨中央國務院不斷深化實現新型城鎮化的具體路徑，提出了“有序推進農業轉移人口市民化”重要部署及“三個1億人（促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化）”的中期目標。推動農業轉移人口城鎮化，最關鍵的環節就是實現以家庭為單位的城鎮化，而不要出現農村剩余勞動力（農民工）成為市民，其子女或需要贍養的老人滯留在農村等社會問題。

農業轉移人口非家庭整體市民化的消極影響

當前我國整體社會結構處于由鄉土社會向都市社會轉變的關鍵時期，家庭因素對勞動人口流動具有很大的影響。農業轉移人口非家庭單位的市民化存在的消極影響有：

1.家庭成員離散造成轉移人口市民化成本增加

由于戶籍制度等制度性和非制度性障礙的限制，農業轉移人口市民化過程并不是整個家庭集體市民化，而是分散式遷移方式，即部分身強體壯者進入城市務工，部分老弱人口留守農村。家庭成員分散在農村和城市兩地生活，這造成農業轉移人口市民化成本的增加。一方面，在城務工者為了在城市繼續工作和生存，甚至為了維護城市的社會關系網絡，要投入成本，同時還要向生活在農村的家庭成員提供資金、物質支持，處理好在農村的社會關系。另一方面，家庭成員在兩地分離，也迫使雙方不得不增加交通支出，這種“候鳥”式的頻繁遷移方式，造成了更高的經濟成本支出。

2.家庭結構分化造成轉移人口市民化基礎損壞

家庭以穩定居所為載體。穩定、完整的家庭不僅是遮風避雨或親人團結凝聚的港灣，而且是融合了血緣、地緣和業緣為一體的多重價值棲息之地，它對親情延續、人際關系拓展及城市融入等具有重要作用。當前，絕大部分農業轉移人口受到現實條件限制，家庭特征出現成員分離、整體或部分流動及過渡性等，并且這些特征在短期還將延續，引致農業轉移人口在家庭結構完整層面的分化，對市民化過程造成了消極影響。

3.家庭功能失衡削弱轉移人口市民化潛在能力

家庭作為社會的細胞，為每個個體提供了第一層保障。然而，當前我國農業轉移人口市民化過程中家庭成員的分散式狀態，使得家庭功能失衡。一是家庭保障功能失衡造成農業轉移人口內生動力不足。分散式的家庭結構，使得在城務工的農民個體，不能有充分的時間履行家庭責任；而當他們往返在城市和農村家庭之間時，又容易喪失工作上的一些發展機會，進而對其發展能力帶來消極影響。二是家庭發展功能失衡弱化了農業轉移家庭市民化的能力。在分散化的農業轉移人口家庭中，長期留守在農村的兒童及未成年人，無法得到完整的親情和教化，可能造成其在未來城鎮化過程中的能力不足。三是家庭享樂功能失衡弱化了農業轉移人口市民化的意愿。妻離子別的思念之痛，老人對子女的翹首期盼，甚至長期兩地分居增加家庭破裂風險等，使農業轉移人口在城務工時，不能從家庭獲得參與工作的動力和美好憧憬，還要經受來自分散家庭的壓力和擔憂，在很大程度上弱化了市民化意愿。

面臨的障礙

雖然積極促進農業轉移人口以家庭為單位市民化，符合新型城鎮化以人為本核心內涵的基本要求，但現實中存在的一些經濟社會等各方面因素阻礙了農民家庭市民化行為。

1.經濟成本因素

目前國內學者對農業轉移人口市民化過程中，所產生的成本內涵、界定范圍、測算方法及測算結果方面，存在很大分歧，但是從廣義上看，農業轉移人口市民化成本包括公共成本和私人發展成本兩大方面。公共成本部分，較為一致的觀點是政府向農業轉移人口提供融入城市生活所需公共服務的資金支出部分[1][2]（見表1）。

私人成本方面，主要是指農業轉移人口或家庭從農村生活與工作，轉移到城鎮生活或工作過程中所發生的額外成本支出。以江西省為例，農民工市民化的私人成本為19.47萬元/人，其中人均養老保險年度支出為100元、消費成本為5693.8元、機會成本為3911.32元、住房成本為18.5萬元[3]。

農業轉移人口要實現市民化，不僅需要政府提供巨額的財政資金支持，以滿足新增城鎮人口融入城市現代生活所需的住房、交通、教育、衛生、醫療等設施和服務支出，而且需要農業轉移人口（家庭）能夠負擔起在城鎮生活、工作、安居和娛樂等所需的各項私人成本支出。從測算結果看，無論是公共成本還是私人成本，都是巨大的，成本因素是阻礙農業轉移人口市民化順利推進的經濟障礙。

2.城鎮落戶條件因素

戶籍制度是影響城鄉人口流動的重要制度因素。戶籍制度改革的力度和廣度，是影響農業轉移人口以家庭為單位市民化的重要方面。自2014年，國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，至2016年底，已經有30個省市自治區公布了戶籍制度改革方案，普遍的戶籍制度改革方案是取消農業戶口與非農戶口性質區分，并提出建立或完善居住證制度。

雖然取消農業與非農業戶口區分，是戶籍制度改革的重要一環，但是，此項改革的實質作用只對未來新出生人口實現了戶口統一登記為居民戶口，便于戶口登記管理的一體化，而對農業轉移人口而言，融入某一城市成為市民的“準入條件”才是實質性的障礙。“準入條件”或常住戶口改革，所設置的基本條件為具有固定住所、相對穩定的收入來源，并具有相應的文化程度、職業技能和居住年限等。對農戶家庭而言，實現整個家庭人口的市民化，最關鍵的一步是具有勞動能力的家庭成員，率先獲得所在城市的戶口，這是實現家庭市民化的關鍵一步，也是最困難的一步。根據現行的戶籍管理辦法，家庭成員可以通過夫妻投靠、老年投靠及子女投靠等親友投靠方式獲得城市戶口。但是，這種落戶方式在大中小城市幾乎都有條件要求（見表2）。

表1 部分學者及機構對農業轉移人口市民化公共成本的測算

3.隨遷子女教育問題

自2010年以來，我國人口流動模式出現了重要轉變，由“單身外出”轉變為“家庭型外出”為主，跟隨父母進城打工的受教育適齡兒童和青少年不斷增加。因此，隨遷子女的教育問題受到了廣泛關注。根據相關研究，經過各級政府及社會力量的共同努力，義務教育適齡隨遷子女的在學比例高達98.83%。但教育資源嚴重不足，特別是在城郊接合部，政府財政投入少、公辦幼兒園稀缺以及私立幼兒園收費貴及監管缺失等問題，造成幼兒園適齡隨遷子女的在學比例為64.71%。此外，高中適齡隨遷子女的在學比例為62.00%[4]。雖然高中教育已經超出義務教育的范疇，但是作為提高我國人力資本質量的重要方面，促進隨遷子女接受高中教育，仍然十分必要。而隨遷子女在高中教育中的弱勢地位，顯然會阻礙其社會流動，長期而言，將會使這部分弱勢群體社會階層固化，加劇不同階層的矛盾與沖突。

4.社會保險接續問題

經過多年努力，針對城鄉居民的社會保障體系，基本實現了全覆蓋。但是農業轉移人口具有較強的流動性和勞動關系的短期性，以及所在企業規避社會保險義務的現象普遍存在，造成以農民工為代表的農業轉移人口，很難被納入城鎮的社會保險制度設計之中。從目前我國社會保險的統籌范圍看，除基本養老保險實現了省級統籌，其他四項社會保險基金統籌層次依然處于縣、市級，一方面，這造成各地區社會保險標準不一致，為實現異地社會保險接續埋下了隱患；另一方面，統籌區域范圍的局限性，限制了農業轉移人口跨市、跨省轉移，不利于勞動力資源的合理流動和優化配置。

對策建議

1.財政資金全局統籌與精準投放

面對農業轉移人口市民化群體數量之多、市民化成本之巨，僅僅依靠地方政府和企業的資金支持，難以滿足農業轉移人口以家庭為單位的市民化公共服務需求。對人口流入地而言，雖然增加了本地勞動人口數量，但是也對基礎設施、城市交通及隨遷子女教育資源等公共服務提出了更高要求；人口流出地多為剩余人口聚集地，人口流出降低了地方政府在公共服務需求方面的壓力。為彌補農業轉移人口在流出地與流入地社會成本與收益的不匹配，有必要在流入地與流出地政府之間，由地方財政統籌成立人口流動專項基金，通過評估兩地人口流動的外部性大小，精準投放財政資金，用在義務教育、社會保險補助以及保障住房建設等方面，解決人口流動帶來的公共成本外部性問題，降低地方政府間對人口流動的人為限制與隱性障礙。

表2 部分城市戶口遷入條件

2.構建中央統籌、地方推動的成本分擔機制

以家庭為單位的農業轉移人口市民化成本巨大，不是單個省或直轄市的地方政府能夠從容應對和妥善解決的，需要充分發揮中央統一領導和統籌協調的優勢，破解農業轉移人口市民化的各種體制機制形成的成本障礙。一是在私人成本分擔方面，完善農村經營土地流轉辦法、搭建與國有建設用地交易機制接軌的農村土地交易平臺，并建立符合集體與個人利益要求的農村集體經營性土地轉變為建設用地的產權流轉和增值收益再分配制度。最終實現農民家庭對土地資產的財產性收益，增強農業轉移人口承擔市民化私人發展成本的能力。二是在社會成本分擔方面，中長期而言，應著力實現農業轉移人口均等化享受保障住房、提升社會保障整體水平、保障農業轉移人口權益與工資合理增長、引入PPP融資參與城市基礎設施建設等；短期而言，應形成專項轉移支付資金，以緩解地方政府面臨的市民化成本壓力。

3.全面放開中小城市落戶限制

雖然城鄉二元戶籍制度改革已經取得了重要進展，但是各個城市落戶政策的存在，無形中起到了“隱性戶籍墻”的作用，限制了農業轉移人口家庭順利市民化。目前，大城市居高不下的住房成本，已經遠遠超出了農業轉移人口的購買能力，即使沒有各種落戶條件限制，農業轉移人口也因住房問題望而卻步。而中小城市是實現三個“1億人”目標的根本陣地，只有全面放開中小城市落戶限制，保障農業轉移人口及家庭充分享有城鎮基本保障的基準線，才是增強其家庭保障和預防功能的重要途徑。

4.優化隨遷子女教育政策，維護受教育機會公平

為維護農業轉移人口隨遷子女接受城市教育的機會公平，人口流入地政府應進一步優化教育政策，放開隨遷子女在流入地報考和接受中高等教育的條件限制，進一步平衡隨遷子女與本地城鎮戶籍子女的教育利益，實現隨遷子女的教育市民化。

5.提升社會保險統籌層次，增強轉移接續能力

目前，我國社會保險統籌層次仍以市級及以下統籌為主要方式。統籌層次低，不利于農業轉移人口的跨市、跨省流動。因此，進一步提高社會保險管理與統籌層次，最終形成全國范圍內的社會保險統籌、轉移和結算服務系統，是推動農業轉移人口市民化乃至人口有序流動的重要保障。一是根據現有城鄉居民社會保險繳費標準和統籌管理方式，成立中央社會保險調劑基金，用于彌補農業轉移人口因社會保險轉移、接續而使兩地財政社保支出遭受的利益損失。二是以農業轉移人口為重點，制定針對性的社會保險關系轉移與接續政策。

[1]李為，伍世代. 農業轉移人口市民化公共成本測算及分擔——以福建為例. 東南學術，2015，（3）：154-160.

[2]馮俏彬. 農民工市民化的成本估算、分攤與籌措. 經濟研究參考，2014，（8）：20-30.

[3]周小剛，陳東有. 中國人口城市化的理論闡釋與政策選擇：農民工市民化. 江西社會科學，2009，（12）：142-148.

[4]謝永飛，楊菊華. 家庭資本與隨遷子女教育機會：三個教育階段的比較分析. 教育與經濟，2016，（3）：75-82.

★本文系遼寧省社科聯2017年度遼寧經濟社會發展立項課題（編號：2017lslktjc-002）的階段性成果。

（作者單位：遼寧社會科學院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.014 ■ 編輯：云霞