美國西雅圖市先驅廣場街區保護更新探析及啟示

張如彬

美國西雅圖市先驅廣場街區保護更新探析及啟示

張如彬

西雅圖先驅廣場街區是美國歷史街區保護與復興的成功案例。在梳理了先驅廣場街區從衰落到遭受再開發威脅，及至保護制度建立和街區復興的過程后，從制度機制視角系統分析了在這個過程中聯邦城市更新政策調整、社區業主的保護更新努力、保護立法，以及地方政府系列保護更新激勵措施所起的作用，最后結合我國當前歷史街區保護更新中存在的問題，提出了相應的對策建議。

先驅廣場街區；歷史街區；制度機制；保護更新

歷史街區蘊含著豐富的歷史文化信息，是傳承城市文化、延續城市文脈、彰顯城市特色的重要載體。我國在1986年正式提出對城市的“歷史文化保護區”進行保護，縱觀30年的實踐，歷史街區保護相關的制度、技術規范不斷得到完善，也有不少成功的保護案例，但對多數歷史街區而言，可持續的保護仍是一個極具挑戰性的命題，隨舊城改造消亡、因保護資金不足而日益衰敗[1]、變成“仿古一條街”[2]、被“景點”式的包裝打造等等也是不少歷史街區的境遇，歷史街區的可持續保護需要從制度機制層面探究破解之道。西雅圖先驅廣場街區是美國歷史街區保護與復興的成功案例，其在演化發展的過程中曾經歷過城市更新和擴張帶來的巨大的“拆遷”威脅，但保護、更新、復興的制度機制也在這個過程中逐步建立起來，經過幾十年循序漸進式的發展，該街區已逐漸從“被遺棄的區域”變為城市最具活力的地區之一，系統的梳理和分析其保護更新背后的種種因果關系，對我國當前的歷史文化街區的保護工作具有重要的借鑒意義。

1 歷史文化街區保護更新的制度機制內涵

制度是一個社會的博弈規則，它們是一些為人設計的、形塑人們互動關系的約束。制度的主要作用是通過建立一個人們互動的穩定結構來減少社會發展的不確定性，制度本身包含對社會的價值判斷和價值取向。機制是指事物內在的工作原理和運行方式。機制從屬并內含于制度中，制度也必須通過一定的機制才能進行有效的運轉和更好的發揮作用。在市場經濟背景下，歷史街區保護本身就是一種特殊的制度安排，一方面，歷史街區具有一般舊城地區的共同特點，即物質環境老舊“過時”，需不斷的“更新”來保證其物質空間的時用性[3]。持續的系統性更新往往需要大量的資金，在政府支付能力有限的情況下，通常有賴于社會資金的投入，但由于歷史街區物質環境過時、商業價值降低等原因，“更新”資金的投入會存在市場失靈的情況，難以吸引到投資會進一步加速街區的衰敗，因此歷史文化街區的保護需要建立起激勵機制，激活街區的發展動力，提升更新投資價值，吸引社會資本介入更新；另一方面，歷史街區又不同于一般的舊城地區，其具有重要的歷史、文化、科研、美學等多重價值，這些社會屬性價值在市場的開發建設行為中并不一定會被認可和尊重，需要制定額外的“保護規則”對建設行為進行約束，以保護和延續街區的歷史文化價值；此外，歷史街區的保護與更新涉及多方利益的協調，需要專業的保護技術支持，需要應對外界發展的環境變化，及時調整、完善保護策略，這就要求在保護更新的過程中要多方參與。因此，約束機制、激勵機制和多方參與的組織機制是歷史文化街區保護制度建立和完善的核心。

2 西雅圖先驅廣場街區保護與復興的歷程

圖1 先驅廣場歷史街區在西雅圖中心區的位置圖

先驅廣場歷史街區（Pioneer Square Historic District)位于美國西雅圖市中心區南部（圖1），是城市早期的中心地區。現存街區是在1889年西雅圖大火之后重建形成的，是美國境內目前留存下來的少數幾處羅馬復興風格建筑集中的街區之一（圖2）。先驅廣場街區在西雅圖淘金熱潮時期曾極度繁榮，但進入20世紀后，隨著城市發展重心北移和先驅廣場街區北側城市新中心區的建設，以及1950年代之后開始的快速郊區化，街區逐漸衰落，犯罪率不斷攀升，到1960年代早期，先驅廣場街區已成為城市幾近廢棄的地區。當時的美國，城市更新運動風潮正盛，包括政府部門在內的很多人認為解決先驅廣場地區衰落的最好辦法就是對該地區實施全面的再開發[4]。1963年西雅圖編制完成的中心區綜合規劃（Monson Plan）即主張對西雅圖舊城實施大規模改造，建設大型的購物中心和辦公場所，并將高速公路引入城市中心地區，提升城市中心地區通達性，以此來解決舊城的衰敗問題。1960年代對先驅廣場街區實施再開發的方案中，格雷厄姆提案（Graham Report，1966）是最具影響力的一個，該提案認為先驅廣場地區完全可利用臨近城市CBD的優勢，大力發展商務辦公業，并可以通過再開發，消除街區存在的社會問題，實現街區的現代化。根據該提案，先驅廣場街區將進行大規模的重建，大部分現存建筑將被拆除，現狀以多層建筑為主的小街坊將由高層辦公樓、大規模停車場、步行廣場和零售商店等組成的現代化的大街坊取代（圖3）。城市相關部門對該方案進行的經濟可行性研究也認為其經濟效益頗佳。該提案受到城市再開發局和西雅圖中心地區委員會的強力支持，市長也接受了該方案[5]。但最終，再開發的提案并沒有得到執行，相反，1970年5月市議會通過了先驅廣場歷史街區保護條例，循序漸進式的保護更新代替了原計劃的大規模拆遷改造。之后，城市政府推行了一系列有效的街區保護、更新和振興的措施，街區更新步伐加快，街區的活力逐漸得到恢復。為更好的保護和利用好先驅廣場地區的歷史文化資源，該街區的保護范圍又先后在1973年、 1987年進行了兩次擴展（圖4）。

圖2 先驅廣場歷史街區的典型建筑圖

圖3 先驅廣場地區1966年再開發規劃圖（格雷厄姆提案）

根據美國歷史文化保護咨詢委員會1979年的調查統計，1970-1973年3年間該街區稅收增長了近10倍，1970-1976年街區就業人員增長了6倍，暴力犯罪案件從1967年占全市的15%降至1976年的1.8%[6]。2009年先驅廣場復興委員會的調查更顯示，該街區經濟呈現強勁的增長勢頭，2003年至2008年六年間該街區總的經濟收入增長了125.9%，而同期美國和華盛頓州的GDP增長速度分別是30.1%和34%。在街區的各種業態中，商務辦公、專業與技術咨詢服務業、美容健身等個人服務業、IT業占比超過50%[7]。

圖4 先驅廣場歷史保護區邊界擴展變化圖

3 先驅廣場歷史文化街區保護與復興的制度機制分析

3.1 聯邦政府城市更新政策的調整引導街區由“重建”轉向“保護”

縱觀西雅圖先驅廣場歷史街區保護更新的整個過程會發現，在美國，雖然地方政府對于城市建設具有高度自治權，但是聯邦政府仍通過政策調控對之施加有效的干預和引導。

3.1.1 先驅廣場地區再開發計劃與聯邦政府的“城市更新計劃”緊密關聯

“城市更新計劃”（Urban Renewal Program）是二戰之后，美國聯邦政府為應對郊區化和舊城衰退而出臺的政策，其主要通過經濟激勵手段介入地方的舊城更新改造。“城市更新計劃”也經歷了一個調整的過程。最早在1949年《住房法》中提出的“城市更新計劃”主要目標是清除內城的衰敗社區和老舊建筑，其以公共住房為切入點，通過聯邦財政補貼的方式推進，但由于聯邦政府的目標社區是中低收入者居多的衰敗社區，且改造中要求就地安置原住民，這與開發商的初衷并不一致，地方政府在這些地區的改造中所獲得的政治利益和稅收收益也不足以彌補自己分擔的拆遷投入，因此開發商和地方政府積極性有限，改造項目推進緩慢。為平衡各方利益，調動地方的積極性，1954年的《住房法》對相關內容進行了調整，據此修訂的“城市更新計劃”中非住房建設的比例開始逐年提升，至1965年達到了65%[8]，這時“城市更新計劃”實際已從最初的住房改善轉化為對舊城的綜合改造提升。1964年的《住房法》進一步規定對城市更新地區的再開發項目聯邦可以提供直接貸款。聯邦政府的資助向非公共住房項目的傾斜及資助力度的加大，受到開發商、商業集團和地方政府的歡迎，開發商希望通過城市中心地段的商業開發獲取豐厚利潤，地方政府希望商業、商務辦公等設施的建設提高城市的稅收，一時間舊城大量的商業開發項目涌現，商業、商務辦公等設施開始快速在舊城地區取代衰敗社區。從時間節點看，西雅圖中心區綜合規劃（1963）和先驅廣場地區再開發計劃（1966）皆是在這一政策背景下出臺。

3.1.2 聯邦政府更新政策的調整對先驅廣場地區更新策略改變有重要影響

聯邦政府的“城市更新計劃”對改善舊城環境，提升舊城活力，提高城市財政稅收起到了一定的作用，但粗暴的推倒重建式的舊城更新方式也帶來了許多新的問題，比如，公共住房的建設遠沒有拆遷和再開發速度快，致使大量內城的中低收入者流離失所；城市中心區原有的衰敗社區大量被商業地產取代，原住民被迫離開舊城地區①；新建的安置房位置偏遠、密度高、周邊就業機會少，造成新的貧困問題和社會隔離問題；大量具有歷史文化價值的歷史街區在更新改造中被拆除等等。事實上到1960年代中期，抗議生活條件下降的活動在美國北部城市的黑人和窮人社區變得非常普遍，種族暴力活動也開始在許多城市發生[9]。在此情況下，聯邦政府開始反思并調整城市更新計劃，歷史文化遺產保護問題也開始得到重視。1966年10月，美國《國家歷史文化保護法》出臺，同年11月聯邦政府推出 “示范城市”計劃（Model Cities Program），“示范城市”計劃改變之前對社區再開發項目的資助，轉向資助修復使用式的舊城更新項目，并強調申請項目必須市民參與更新方案的制定。從時間上看，先驅廣場街區再開發計劃（Graham Report，1966年）啟動之時事實上已無法申請到聯邦 “城市更新計劃”的基金資助，這也促使西雅圖市政府對先驅廣場街區的更新策略進行調整，并于1967年申請了聯邦“示范城市”基金資助。1969年市政府編制的先驅廣場街區第一年行動規劃已經與之前的再開發提案不同，該規劃以建立一個歷史的老西雅圖地區和社會康復和安置貧窮的流浪者為重要目標，提案被批準并撥付了援助資金，先驅廣場公園（Pioneer Square Park）和西洋公園（Occidental Park）建設項目先后實施。

3.1.3 聯邦稅法改革加快了街區保護更新的步伐

為提高人們對歷史建筑修繕、利用的興趣，聯邦政府從1970年末期開始對稅收法進行調整，對修繕歷史建筑進行稅收方面的獎勵。1976年的《稅制改革法》（the Tax Reform Act）、1977年的《國家鄰里政策法》（the National Neighborhood Policy Act）、1978年的《稅收法》（the Revenue Act）至1981年的《經濟復蘇稅法》（the Economic Recovery Tax Act），對修繕歷史建筑稅收減免獎勵的力度和廣度逐漸加大[10]，對先驅廣場街區而言，這也極大的激發了社會資金對街區的投資熱情，街區保護更新的步伐進一步加快。

3.2 多方參與推動保護條例出臺，街區發展方向得以明確

1970年先驅廣場街區保護條例的出臺具有里程碑意義，它明確了街區發展的方向，消除了再開發的威脅。保護條例出臺是多方博弈、妥協并最終達成共識的結果，其中也包含保護運行可行性的考量。

3.2.1 市場條件下成功的保護更新實踐為條例出臺提供了技術支撐

在市場機制下，保護更新能否推行下去是街區保護條例制訂考慮的關鍵因素。從先驅廣場街區的發展來看，在保護條例出臺前，小規模自發的保護更新實踐事實上已經在街區開展。1960年代初，幾位本地建筑師受街區老建筑的美學價值和其潛在的商業價值吸引，投資收購了幾棟老建筑，整修后用作事務所辦公，部分出租。由于街區衰落，房價大幅下滑，購買和修繕這些房屋的花費并不高，出租的租金也較低，出租房非常搶手，先期的成功投資帶來投資者數量的增加，到1969年，先前蕭條的先驅廣場地區已經有數家時裝店、畫廊、飯店、建筑師事務所、室內裝飾公司、藝術家工作室和律師事務所等。這些小規模的保護更新實踐為保護條例作了很好的注腳，即在市場機制下，修復使用的更新模式在先驅廣場街區具有推行的可行性。只是由于街區發展的前景不明確，銀行不愿放貸，這些更新實踐的投資規模很小，街區復興速度緩慢。3.2.2 規劃部門主導下多方參與推動保護條例出臺

從保護條例出臺的過程來看，在地方政府層面，城市規劃部門的獨立調查研究和推動起到了關鍵的作用。在格雷厄姆提案獲得城市再開發局、城市中心區委員會和市長認可和推動的情況下，規劃委員會聯合都市區藝術委員會開展了有關歷史文化保護的獨立調查與研究，推動城市議會通過了《西雅圖市歷史文化保護條例》（1967年），并起草了先驅廣場街區保護提案。社區業主的參與在這個過程中也發揮了重要作用，在以先期投資的建筑師為首的社區業主的宣傳呼吁下，大多數社區業主支持對街區實施保護，他們邀請市議員到街區走訪調研，了解街區的歷史文化和老建筑修繕使用的效果，說服議員支持對街區的整體保護。街區小規模保護更新的成功實踐，聯邦政府城市更新激勵政策的調整，以及專業部門的極力推進，這些有形和無形的力共同作用推動城市議會通過了先驅廣場街區保護條例，從而明確了街區的發展方向。

3.3 地方政府系列激勵性措施和行動提振街區保護更新的動力

3.3.1 改善公共環境，提升街區活力和吸引力

在保護條例出臺之后，城市當局實施了多項改善街區公共環境品質的舉措，包括重新鋪砌街區的道路，改善街區的步行環境；借助聯邦政府資助項目修建街區中心公園——西洋公園（圖6）和先驅廣場公園（圖7），將西洋街（Occidental Avenue）改建為林陰步行街；建設第一大道綠化帶等等。公共環境的改善提升了街區的吸引力，以西洋街為例，隨著林陰步行街的建成，飯館、咖啡屋、畫廊等開始相繼入駐，街區的活力快速恢復（圖8）。進入1990年代，政府又推行了一系列的街區環境提升行動，包括完善街道家具、保護樁、照明設備，完善街區內標識系統，強化街區出入口識別性，對特殊路口進行處理等，對街區特色要素的控制更加規范，街區環境得到進一步的提升。

3.3.2 設立歷史建筑保護專項基金

保護條例頒布后，銀行開始愿意放貸給街區業主，老建筑修繕速度加快。除銀行的資金注入外，1974年西雅圖市成立了西雅圖歷史文化保護發展局（Historic Seattle Preservation Development Authority，HSPDA）②，設立了歷史文化保護專項周轉基金，HSPDA運用該基金購買街區內受到再開發威脅的老建筑，修繕后再將建筑投放市場銷售，收回資金，從而保護并推動了歷史建筑在市場上的循環。

3.3.3 解決老建筑使用的技術問題

老舊建筑無法滿足新的建筑安全法規要求是制約舊建筑利用的重要因素，影響先驅廣場街區老建筑利用的主要問題是老建筑無法滿足新的抗震要求。為此，城市建設局會同本地的建筑師和工程師共同研究，制訂一個對老建筑改動最小的方案，即在建筑內部的每一層都用角鐵和鐵條將樓板和墻體進行加固捆綁，從而解決了老建筑使用的安全問題。在此基礎上，城市建設局在該地區內對其他法規的執行也靈活起來，在確保安全的前提下舊建筑使用可以不用完全遵守法規和規范要求，從而掃除了老建筑利用的技術障礙。

3.3.4 改善公共交通，提高地區的可達性

為了提高先驅廣場地區的可達性，市政府開通了免費巴士，將該地區與西雅圖濱水地區、CBD連接起來，并將城市中心區的公交南延至先驅廣場街區，之后，在街區的東側建設了公交樞紐，隨著街區可達性的逐步提高，街區的活力和投資吸引力逐漸增強。

3.3.5 街區外圍引建國王郡穹頂體育場，進一步增強街區活力

在先驅廣場街區西南角建設國王郡體育場是市政府推進街區復興的另一項重要舉措（圖9）。國王郡體育場是舉辦職業橄欖球、棒球和籃球的大型運動場，利用以前的鐵路和工業區用地建設而成，體育場的落成使先驅廣場街區成為人們觀看比賽之余休閑消遣的重要場所，帶動了街區內商業的快速發展。

3.3.6 增加街區多樣化住房的供給，提升街區居住人口密度

先驅廣場街區是商業性街區，居住人口少，且基本為低收入或無家可歸者，為提升街區的活力和安全性，從1980年代開始，街區的管理機構開始通過一些激勵措施，吸引開發商投資街區住房建設，增加街區的住房供給，提高住房的多樣性。住房供給的提高是通過改造老建筑和在街區空地新建的方式進行的③，至1997年街區內單元住房達到了920套，具有居住功能的藝術家工作室有300多個，庇護所緊急床位500多張。根據社區局的計劃，2014年街區單元住房供給數量已達到3000套，其中高、中、低收入住房各占1/3左右。居民數量的增加和居民結構的變化改善了街區的社會環境，提高了街區的活力。

3.4 精細化的設計導則保障了街區特色的延續

對于市場機制下的保護更新活動，建設標準非常重要。為規范先驅廣場街區的建設和使用活動，保護和傳承歷史街區特色，先驅廣場街區保護理事會制定了精細化的街區設計導則，對街區內新建建筑的設計、老建筑的修繕、公共空間的使用與維護、街道景觀設計等都作出了非常具體的規定，使建設活動有章可循。如對于新建建筑，導則要求要與歷史街區的整體環境協調，要延續街區文脈，強化街區特色，要有助于街區活力提升，有利于步行者使用，并應呈現出多樣性。為達到以上目標，導則對建筑高度、建筑退線、建筑尺度、沿街立面、建筑材料和色彩、與周邊建筑的關系、層高、建筑入口、櫥窗和店面、上層開窗、行人友好設計、陽臺、屋頂和建筑設備一體化、停車等都有明確、具體的控制要求（圖5）；對于歷史建筑的修繕，要求按照美國內政部和國家公園局的歷史建筑修復規定執行④；為保護街區的歷史性街道景觀，提升街區的公共環境品質，導則還對包括建筑設備系統（如空調等）、店面櫥窗、室外的消防樓梯、街道家具、售貨車、人行道上的咖啡廳、行道樹和植被、路燈、信號燈、人行道鋪裝及照明、建筑入口處理、小巷的鋪裝及照明、街道窗戶的通透性、霓虹燈、遮陽蓬、布告板等等在內的景觀環境要素的設置進行了細致的規定。精細化的街區導則規范了各項建設活動，也為管理和監督提供了依據，保障了街區歷史文化特色的延續。

3.5 多方參與的建設審查機制提高了決策的權威性和公正性

與西雅圖市大多數地區建設項目由規劃發展局（Department of city Planning and Development）審批不同，先驅廣場街區的建設審查機構是先驅廣場街區保護理事會（Pioneer Square Preservation Board）和社區局（Department of Neighborhoods）。為保證保護理事會的權威性和公正性，保護理事會的成員由多方人士構成，包括房屋業主代表、零售商、公共服務業者、建筑師、律師和本地居民。理事會除了對街區內所有建、構筑物的改造、修繕、拆除、新建、外觀和造型改變等建設項目審查外，對建筑和街道的使用，包括街區內廣告、標牌、霓虹燈等的設立也要進行審查。此外，在一般城市地區不需要審查的一些內容，如外墻面小面積的著色、形狀改變等亦需要理事會審查，理事會將最終審查意見遞交社區局局長批準。對于街區內的土地使用及社會問題，保護理事會可以直接向市長、議會及其他機構提出建議，理事會議事是透明的，定期審查會議對公眾開放。在需要的時候，理事會會成立專門委員會，對特定議題進行更專業的探討。項目在報請理事會審查之前會要經由建筑評審委員會（ Architectural Review Committee）先期審查，以確認項目是否符合相關的保護和設計要求，大型的項目還需要事前進行環境影響評估，這套制度保證了管理的專業性和決策過程中廣泛的社會參與。

從以上分析可以看出，先驅廣場街區的保護更新是上下聯動、多方參與推進的結果，在地方政府擁有高度自治權的情況下，美國聯邦政府通過對城市更新政策、稅收法等的調整對地方歷史街區的保護更新起到了重要的干預和引導作用。在先驅廣場街區保護更新過程中，保護條例的出臺是多方力量合作的結果，聯邦政府城市更新政策的調整、城市規劃部門的獨立調查研究和保護提案，業主自發的保護更新實踐與保護行動都發揮了重要的作用。街區的保護更新更多地是依靠市場的力量，聯邦政府的專項保護資金、新稅法對歷史建筑整修的激勵政策，地方政府對街區公共領域的系列改善措施、幫助解決歷史建筑抗震問題、對建設規范靈活的執行策略等，有效地激勵和引導社會資金投入街區的保護更新中。在此基礎上，精細化的街區設計導則和廣泛參與度的建設審查監督制度對街區的保護更新起到了重要的保障支撐作用，使先驅廣場街區的保護更新活動在延續街區歷史文化特色的基礎上有序推進。

圖5 先驅廣場歷史街區街景（白色建筑為新建建筑）

圖6 西洋公園（Occidental Park）

圖7 先驅廣場公園（Pioneer Square Park）

圖8 林蔭步行街（Occidental Avenue）

圖9 先驅廣場街區南側的體育場

4 啟示

基于先驅廣場街區保護更新的經驗，結合我國歷史街區保護存在的突出問題，有如下啟示。

4.1 明晰政府保護責任，重視歷史街區保護實施監管機制建設

與城市一般地區的開發建設不同，對于歷史街區的保護，各級政府都應承擔起相應的保護責任。就我國的國情而言，中央、省級政府在完善歷史街區保護相關法規、規范的同時，未來應加強歷史街區保護的實施監管機制建設。針對當前歷史街區的保護問題，有兩方面重要的工作：一是完善舊城地區的歷史文化遺存評估制度，避免因舊城改造造成大量文化遺產的遺失。舊城地區是城市歷史文化信息最富集的地區，對于歷史文化名城，一般有比較明確的保護要求，但事實上很多歷史文化名城對于劃定的歷史文化保護街區之外的歷史城區的開發仍然具有較大的隨意性[11]。歷史文化名城名錄之外的其他城市，舊城改造的隨意性則更大，因此有必要建立舊城地區的歷史文化保護評估制度，即在舊城更新改造前，要求對改造地區的歷史文脈、風貌特色、街巷格局、歷史建筑等進行研究與評估，明確改造中應保護和傳承的內容，并依此制定更為妥善的更新改造方案，避免由于改造“隨意性”造成歷史文化保護的遺憾；二是完善歷史街區保護實施的評估制度，明確評估內容，要求定期開展評估工作。中央、省級政府可將保護實施成效與保護資金撥付掛鉤，對于保護實施較好的城市應給予保護資金的傾斜，也可將保護實施成效納入地方政府的政績考核體系中，督促地方政府實施有效的保護。

地方政府承擔歷史街區保護的主體責任，地方政府的工作重點是推進歷史街區公共領域的改善，包括道路、公共交通、市政基礎設施、公共空間環境、配套服務設施等的改善，破解保護更新的技術障礙，增強社會保護信心，提高街區保護更新的投資吸引力，引導社會資金投入具體修復工作。政府應根據保護計劃在財政預算中應立專項保護資金。

4.2 完善保護更新激勵機制，引導多元化投資，推進漸進式改善

歷史街區的保護更新是一個持續的過程，需要不斷的資金投入。我國目前的歷史街區更新改造基本還是以政府或開發商投資為主的方式推進，改造也多是大規模集中式的整治或改造為主，其特點是歷史街區的設施、環境在短期內快速改善，但也暴露出一些問題，諸如以政府為投資主體推進的保護更新往往會使政府財政不堪重負；以開發商為主推進的保護更新，因資本的逐利性，歷史街區的保護更新也常常要付出“過度商業化”“紳士化”、部分街區的高強度再開發等代價；大規模集中式的整治或改造，一旦在改造方式、方法上出現問題，造成的損失后期難以彌補和修正等等。中國傳統建筑的個體規模并不大，在保護更新的模式上可以更加靈活，應逐步從政府和開發商為投資主體大規模集中式改造向小規模漸進式的保護更新方式轉變，在通過對歷史街區公共領域的改善提升街區投資吸引力的同時，可通過激勵制度建設，包括對業主自行修繕房屋進行直接的資金補助，對投資商和社會團體進行歷史建筑修繕提供貸款扶持和減免部分稅收等等，引導更多元化的社會資金介入街區保護更新中，推動歷史街區的可持續發展。在此過程中，政府重點是制定好歷史街區建筑維護修繕的技術標準，建立并完善保護更新項目的審查制度，對建設項目進行監管和技術指導。

4.3 推進歷史街區設計導則精細化，保障歷史街區特色的延續

歷史街區的歷史文化特色是通過街區細節要素的疊加呈現出來的，我國當前一些歷史街區保護更新中出現的建設“隨意性”問題與有法不依、違規建設有關，也與建設管理的依據——歷史街區相關保護規劃的深度和可操作性不足，對保護的細節關注不夠有關。因此在健全歷史街區保護法規、規范，提高保護規劃實施操作性的同時，應更多地關注歷史街區保護實施細則的制定，對于街區內新建建筑的設計、歷史建筑的修繕、街區公共空間的使用與維護、街道附屬設施的配置、道路和市政基礎設施的改善提升和使用等等，作出更加明確、詳盡的規定和要求，并通過法制化的規劃管理，延續歷史街區的文化特色。

4.4 完善多方參與的建設審查監管機制

在歷史街區保護規劃編制、建設項目審查以及街區的日常維護管理的各環節，在制度設計上要進一步建立起多方參與的機制，發揮專家作用，完善專業的技術審查制度，引導街區居民的深度參與。只有尊重居民利益，汲取居民意見，提高居民對街區的歷史文化價值認同感，解決歷史街區發展的實際問題，才能使街區居民真正參與到街區的保護更新實踐中，并對街區的保護更新活動實施監督。

4.5 注重保護更新技術創新，促進歷史街區的保護利用

歷史街區建造年代較久，在道路、市政基礎設施設置，建筑的抗震、消防等方面已經很難滿足當前使用需求及相關規范的要求，且隨著生活方式的改變和生活標準的提高，歷史建筑內部的空間格局也難以適應現代生活需求，因此在保護、延續歷史街區特色風貌的同時，需要進行保護更新的技術創新，包括歷史街區保護相關技術標準的制定和執行，歷史建筑改造利用的理念、技術、方法等，進行研究和突破。先驅廣場街區歷史建筑抗震技術處理措施，國內的北京大柵欄楊梅竹斜街對中國傳統建筑的“內盒院”改造方式等都是在保護更新技術方面進行的創新性嘗試。

（文中插圖除注明出處外皆為作者繪制或攝制）

注釋：

①底特律從1956年至1964年建造了758個低收入住房的同時由于城市更新拆毀了8000棟低收入住房；紐黑文從1952年至1964年建造了951棟聯邦補貼的房子的同時清理掉了6500棟低收入家庭住房；紐瓦克從1959年至1964年通過低收入住房計劃建造了3760處住所，但卻有12000個家庭因城市更新、公共住房和高速公路建設失去家園。

②HSPDA是由市政府創立，但從法律上又獨立于政府的機構，它依照聯邦和州的法律相關要求運行。HSPDA有權與私人或公共實體簽署協議，接受資金援助；有權發行債券和票據，進行投資、放貸和借錢。HSPDA最初只是針對先鋒廣場歷史文化街區歷史建筑的保護設置的，后來它的權限擴展到整個西雅圖市。

③1965年，西雅圖發生地震，街區部分建筑被震毀，在街區內留下了一些間隔的空地。

④內政部的《歷史建筑修繕標準》（the Secretary of Interior's Standards for Rehabilitation）對歷史建筑的使用、修復、清潔、加建和周邊新建建筑都有明確的規定，目的是保護歷史建筑的歷史文化特色。國家公園局的《歷史建筑保護概要》（Historic Building Preservation Briefs）則對歷史建筑保護、維護、修繕中遇到的各種情況提供了專業的工程方法和技術指導。

［1］桂曉峰, 戈岳. 關于歷史文化街區保護資金問題的探討［J］.城市規劃 , 2005(07)∶ 79-83.

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責任編輯：于向鳳

Pioneer Square Historic District is a successful case in historic area preservation and revitalization in America. The paper firstly reviews the process of the historic district from decline to facing redevelopment threaten and to preservation institution establishment and revitalization. Secondly, from the perspective of institution and mechanism, it analyzes the roles of the federal urban renewal policies adjustment, the property owner's efforts to the district preservation and renovation, the establishment of the preservation rule and institution, and other multiple measures from the local government in the district revitalization process. Finally,according to the current situation of the historic district preservation and renovation in China, it gives a few suggestions.

Pioneer Square Historic District ; historic district ; institution and mechanism ; preservation and renovation

C912

A

1674-4144（2017）-09-68（8）

張如彬，中國城市規劃設計研究院高級城市規劃師。