事業單位法人治理結構作用機制及“基因缺陷”

（云南財經大學云南昆明650221）

一、引言

事業單位承擔著科、教、文、衛等方面的社會服務，一般不以盈利為目的，也不以貨幣形式來量化創造的價值，但并不代表不對其進行績效考核與評價。在計劃經濟到社會主義市場經濟的轉型過程中，事業單位體制的局限性和滯后性也越發凸顯，難以滿足人民日益增長的公益服務需要，難以承擔經濟、社會輔助、補充的角色。突出表現在：去行政化難，管理模式僵化；由于利益紐帶沒有切割，被主管單位推向市場，成為斂財工具；行政壟斷和進入障礙導致服務的低效率；存在貪污腐敗以及內部人控制的現象。事業單位改革進入一種兩難的境地：實現社會公益的目的可能會因為引入完全競爭機制而變質，而現行體制的弊端卻又難以自愈。

截至2015年，我國約有111萬個事業單位，單位平均占用資產額約為293.7萬元；國家公共財政支出為15萬億元，據審計署公告，2015年各被審計單位的整改問題金額就高達1 062.5億元。國有資產被隨意配置，非法侵占和浪費流失的情況較為嚴重，體制機制的運行效率亟待提升，改革勢在必行。

事業單位改革經歷了漫長的過程，早在2004年，國務院修改的《事業單位登記管理暫行條例》（國務院令第411號）中就明確規定“事業單位應當具備法人條件”。2012年公開發布了《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發［2011］5號），提出到 2020年建立起功能明確、運行高效、治理完善、監管有力的事業單位管理體制和運行體制，并出臺了9個配套文件的通知，其中《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》提出了堅持政事分開、管辦分離，落實事業單位法人自主權的要求，將引入法人治理結構作為實現轉變政府職能、激活事業單位體制機制的重要途徑。

二、事業單位法人治理結構

（一）法人治理結構的核心理念

在《現代公司與私有財產》一書中Berle&Means（1933）第一次明確提出了“所有權與控制權分離”的觀點。在兩權分離的現代公司中，公司治理的核心問題是如何確保經營者按照股東的利益行事（Shleifer&Vishny，1997）。委托-代理理論，是從“理性人”假設出發的：人的本質是自利的，總是追求個人利益的最大化，甚至會存在僥幸心理，不惜犧牲別人的利益進行“套利”（Adam Smith，1776）。當所有者的資產累積到一定程度，或者出現相關利益方共同出資的情況，會將代理權委托給職業經理人，交易、代理成本便在“黑箱管理”中產生（Fama&Jensen，1983）。引入法人治理結構就是通過一系列制度安排解決代理成本的問題，但前提是基于信任的契約關系（雷宇，2012）。因此，事業單位中對應的權利主體及相互關系應是引入法人治理結構的前提。

目前主要的治理結構分為兩類，三種代表：美式——董事會決策，監事會監督，董事會、監事會都對股東會負責，經理層執行，向董事會負責（陳仕華、鄭文全，2010）；德式——由資方和勞方組成的董事會，與監事會共同決策、監督，管理董事會和經營者階層共同執行并對其負責 （石本仁，2002）；日式——董事會與各專門委員會共同承擔決策與監督職能，經理執行并對其負責（寧向東，2006）。我國的《公司法》規定的法人治理結構通常為“三會一層”——股東大會、董事會、監事會、經理層，但我國的資本市場發展程度屬于“弱式”，股權結構也較為集中，大部分直接或間接被政府控制，行政型治理與經濟型治理的二元結構將會長期并存，且不均衡增長（李維安、邱艾超、牛建波、徐業坤，2010）。事業單位里面往往存在政府主管部門過多的行政干預，因此同樣適用于這種結構。在西方，為了降低代理成本，代理理論開出了一系列的處方：一是基于激勵理論，如薪酬、獎金、股票期權；二是基于控制理論，引入董事會、監事會、獨董、內控、審計等；三是基于信任理論，引入經理、控制權市場（陳仕華、李維安，2011）。引入的不僅是結構，而應該是一種理念，并通過這種手段達到治理的效果（李維安、牛建波，2011）。事業單位引入法人治理結構實質上是引入一種制衡的理念，通過有效運行和科學決策從而解決體制機制的治理問題。

（二）法人治理結構發生作用的條件

法人治理結構產生的根源是解決兩權分離的效率損失，所以先決條件是存在完全意義上的兩權。在行政事業單位體制里，人民是國有資產的真正所有者，而不是政府主管單位、國資委、事業單位“一把手”或者是黨委書記，主管單位屬于代管者，而所有者始終處于“缺位”狀態。政府職能尚未根本轉變，所有者主體地位并不完全，承擔執行職能的行政單位負責人 （執行層）難以對代表所有者權益的理事會（決策、監督層）負責。

由于股權分散及專業化分工所形成的比較優勢，職業經理人可以獲得經營權的讓渡。在“半強式”的美國資本市場，股東通過“用腳投票”來更替管理層；基于我國現行的經濟體制及市場環境，股權集中已成為基本現實，大股東干預治理也較為明顯，經理市場并不成熟。同樣，在事業單位，政府長期依賴于行政指令來干預決策和管理，政府“不放手”，執行層就難有發揮的空間；政府一“放手”，又沒有一個合適的“手”接管，局面又會“失控”，所以不是政府“不愿放手”，而是“不敢放手”。在一個沒有成熟競爭機制的環境下，事業單位的社會功能又會因為引入市場化而發生“變質”，偏離提供公共服務的目標和初衷。事業單位的管理層尚未掌握完全意義上的經營權，自此兩權的背離與牽制不知該從何談起。制衡發生作用的先決條件是要有明確的主體及清晰的權責關系，只有解決了所有者“缺位”的問題、管理層實現了完全意義上的經營權，這樣事業單位引入法人治理結構的作用機制才得以運行，體制機制的問題才能得以解決。

三、國內外實踐的情況

西方資本主義國家大都存在著提供公益性服務的機構，這類機構多由國有、社會資本投資設立，它們從所有權與經營權適度分離的角度出發，對董事會與執行層負責人各自的工作權限都進行了明確的規定，在日常管理中也充分調動兩者的角色補充和互動協調，最大程度地發揮各自的主體功能（DruCker，1990）。例如英國的博物館，成立了擁有決策和監督職能的理事會，其成員包含相關領域的專家以及首相任命的專門人員。德國的公益機構必須成立董事會等決策機構，該機構成員須由政府相關部門成員、服務對象以及利益相關部門的成員組成。新加坡的公立醫院設立了董事會等決策機構以及由董事會聘任的執行層。我國臺灣地區的兩廳院藝術館，設立了具有決策職能的董事會，負責監督運行的監事會以及對演出計劃進行審定的藝術表演委員會的行政法人制度。我國深圳市高技能人才公共實訓管理服務中心從理事、理事長、管理層皆由市人力資源和社會保障局提名或任免，逐步改革成為由理事會代替市人力資源和社會保障局行使決策權和監督權的機構，市人力資源和社會保障局只作為業務指導部門負責行業管理和政策引導，逐步減少對事業單位內部管理的干預，初步實現政事分開。深圳市政府把“深圳中心醫院”委托給“醫學中心”管理，通過由市衛生行政部門和兩所大學有關人員組成的院務委員會行使對醫院的決策權，院務委員會下設以院長為核心的醫院管理層，負責醫院日常運營。深圳圖書館成立了由來自社會各界的11位理事組成的理事會，理事長和理事都是不授薪的公益職位，理事會作為決策機構，主要行使制定發展規劃和決定重大事項等職能，向市文體旅游局負責。國內外就社會公共服務機構如何引入法人治理結構進行了有益的探索，對于我國事業單位的實踐具有一定的借鑒意義。

四、事業單位法人治理結構“基因缺陷”的傳遞

實務界及理論界對于事業單位改革及如何引入法人治理結構提供了很多很好的建議，但是忽視了在引入過程當中伴隨著法人治理結構本身所具有的“基因缺陷”和風險，即委托代理問題。

（一）事業單位法人治理結構的作用機制

法人治理結構的運行機制應該依賴于主體及其相互作用。由于國家法律的強制性，公民關注稅法的征收，但其實也關注稅收的使用，只是一直找不到相應的機制來履行和實現。因此，國有資產用于提升公民的福利，其工作成果雖然不直接或不主要表現為可計量的物質和貨幣形態，但并不代表不考慮成本與效益。事業單位引入法人治理結構，似乎給出了一種解決的思路，但這一結構發生作用的先決條件是明確所有者與經營者的主體地位及其權責關系，如圖1所示。

圖1 作用機制

1.所有者主體。事業單位的所有者是人民，“股權”分散，在提供社會服務方面，我國現行的經濟環境尚不具備成熟的“產品市場”“經理人市場”和“控制權市場”——外部治理是失效的，如果將其委托給經營者可能會產生“偷懶”和“舞弊”。如果政府主管部門、國資委作為代管者擔任“股東大會”的角色，即便從競爭性領域引入了相關利益者，“一股獨大”的主管部門也會干預執行層的決策。在發達地區試點的實踐中，考慮引入不授薪的社會各界代表組成的理事會為行使所有者權利提供了一種解決方案。

2.經營者主體。經營者的主體地位不明確，公民低水平的福利狀況就得不到改善。行政壟斷或進入障礙其實是一種經濟租金，當經濟租金特別高昂的時候，行業中的廠商是不存在正的利潤的，那么這一部分的成本實際上是由消費者承擔。消費者對福利產品的需求是缺乏彈性的，進入成本幾乎全部轉嫁到消費者身上。在政府主管部門舉辦的某些社會服務領域，行業進入障礙是完全的，那么意味著消費者會承擔任意的固定成本要價，此時消費者的福利水平處于低位，也是帕累托無效的狀態。

技術可以使更少的投入獲得更多的產品，從而實現整個福利水平的改進。技術和權利都可以是低成本的來源，以權利獲得低成本的行政壟斷不僅形成掠奪性定價，還阻礙了技術的進步。社會服務的供給、公眾的福利水平就是經營者的績效，沒有找到一種方法來測度并不代表福利的水平在高位，也不代表經營者履行了受托經濟責任，經營過程對所有者來說依然是一個“黑箱”。舊的行政干預鏈條不斷裂，新的主體及其契約關系就無法連接，就難以通過這樣的作用機制來實現好的治理效果。

（二）事業單位法人治理結構“基因缺陷”的傳遞

法人治理結構誕生于特定的經濟環境，解決由此產生的剩余索取權安排問題，其安排的過程并不完美，照搬難以解決事業單位目前所有的體制機制問題，反而這樣的結構所與生俱來的“基因缺陷”會通過其作用機制而繼續傳遞。博弈過程中，每個主體的收益并不是由自己決定，而是由博弈雙方的決策組合共同決定。在信息不對稱的前提下，經營者一旦預期所有者會對其進行放權，就會產生“偷懶”“舞弊”等一系列反應，如圖2所示，法人治理結構所與生俱來的委托代理問題也隨之引入。

圖2 博弈過程

理性個體的出發點是自利的，總是不斷地尋求個人目標，并找到一種最優的行為的解，在博弈中達到一種均衡的、穩定的狀態。對經營者來說，他總是在掂量“期望”和“代價”孰輕孰重。如果所有者預期經營者會進行這種衡量，那么就可以通過過程控制、制度設計來改變機制發生作用的條件，引導經營者自覺的行為，并將博弈引向對自己有益的結果。

觸及核心利益的制度設計被認為是運行有效的。影響經營者決策的因素在于三個方面：一是期望，代表經營者可以從中獲取的既得利益，期望等于效用的價值乘以該效用發生的可能性，提高管理者薪酬、合理的股權激勵方案、績效獎金等都是激勵經營者努力工作的方式，此外引入監事會、內部控制、審計機構可以降低違規效用發生的可能性。二是代價，代表經營者的套利行為可能受到的懲罰，嚴厲的懲罰制度是保證“代價”發揮有效性的前提，比如加大法律、行政、經濟制裁的力度。三是權衡，代表經營者預測的準確程度，引入經理人、控制權市場可以增強其預測結果的確定性從而引導其正面的行為，另一方面提升審計的技術和頻率讓其防不勝防，從而提高其預測負面結果不確定性的程度。