混合所有制改革下的國有企業公司治理研究
——基于利益相關者的視角

Lamya（山東科技大學經濟管理學院山東青島266510）

一、問題的提出

2013年黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式”。這為國有企業深化混合所有制改革指明了方向。2014年黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要依法治國。依法治國如果落實到企業即為依法治企，而依法治企的關鍵在于公司治理。因此，國有企業混合所有制改革取得成功的關鍵在于其公司治理。

混合所有制改革實際上是利益相關者的重組，這種利益相關者的重組是一把雙刃劍，既能夠優化國有企業的公司治理，但也能夠因過分追求利益最大化而引發公司治理出現問題。本文以公司治理為切入點，在利益相關者視角下，以當前國有企業混合所有制改革的相關政策為背景，通過分析混合所有制改革下國有企業公司治理中存在的主要問題，旨在為國有企業在混合所有制改革背景下構建完善的公司治理體系。

二、世界上典型的公司治理模式

世界上各國因國情不同，政治制度、經濟制度等存在差異性，由此形成了各具特色的公司治理模式。當前，世界上典型的公司治理模式主要有四種。

（一）英美模式

英美公司治理模式的最大特點是以市場為導向，股權高度分散，導致中小股東在公司決策中發揮極少作用，加之其以市場為導向，致使中小股東不直接干預公司的運營情況，而是通過買賣股票的方式參與公司的重大決策，即“用腳投票”。但在這種模式下，會忽略中小股東利益，并出現股東大會形同虛設，進而致使經理人成為主要控制人，為其謀私利提供了可能。

（二）德日模式

德日公司治理模式的最大特點是具有很強的內部控制性，其公司的經理人員大多由股東選派，且銀行可以不僅作為債權人還能夠作為公司股東來直接參與公司治理。此模式下，公司法人之間還可以相互持股，法人之間互派人員進入對方的董事會，不僅能夠增加彼此的依賴性，也能夠增加彼此的相互監督。

（三）東南亞模式

東南亞公司治理模式的最大特點是公司的權力掌握在家族成員中，家族成員不僅擁有公司的所有權還擁有控制權。所有權與經營權二者合一，雖能夠降低公司的代理成本，提高經營決策效率，但因家族控制的不透明導致家族以外的股東、債權人等利益無法得到有效的保護。此外，這種模式下的人員激勵機制也不夠完善，家族以外的人員很少有晉升的機會，進而限制了企業的長遠發展。

（四）轉軌經濟模式

轉軌經濟模式的最大特點是計劃經濟解體導致經理層自然而然地變成了企業的領導者，這種經濟模式主要存在于擁有大量國有企業需要轉型改革的前蘇聯及東歐國家中。此種公司治理模式相對薄弱。

三、國有企業公司治理中存在的問題

依據現代公司制度，國有企業在進行公司治理的過程中已建立了股東會、董事會、監事會，設立獨立董事一職，并引入了會計師事務所等中介機構，但其公司治理方面仍存在以下幾方面問題：

（一）國有資本與非國有資本的股權結構不明確

在國有企業的分類改革中，存在著國有企業需選擇絕對控股、相對控股或者需參股的問題，且在股權比例分配上存在著不明確的現象。股權結構不明確，不利于吸引有實力、有信用的非公有資本，進而不利于公司治理結構的完善。

（二）國有股“一股獨大”，中小股東利益受到損害

國有股“一股獨大”，是一把雙刃劍。一方面，“一股獨大”的上市公司無需擔心因股權分散而出現外部人接管的現象，進而可以專心經營公司；另一方面，“一股獨大”使公司的主要利益獲得者為大股東，大股東以犧牲中小股東利益為代價來獲取高額利潤，致使中小股東利益受到損害的現象時有發生。大股東侵害中小股東利益的現象一般包括：大股東隨意挪用、占用公款，要求企業為其擔保，利用關聯交易轉移企業資金等現象。

（三）董事會治理缺少規范性

董事會治理是以董事會作為治理主體來實現委托人的利益訴求和公司的可持續發展，加之混合所有制企業多元產權的特性，足見董事會在混合所有制企業公司治理中的核心地位。在國企混合所有制改革的進程中，存在著董事會治理缺少規范性的問題。首先，國有企業中董事的候選人通常由國資委或組織部門推薦并產生。這種董事選舉方式，不僅使股東無法通過股東大會來表達自己的訴求并選擇代理人，也致使董事會變成一個虛設的角色。但據《公司法》的有關規定，董事應由股東選取，股東大會對董事會具有監督的權利。其次，國企中還存在董事會職能與經理層職能相混淆，致使很多國企中董事長變成企業的 “一把手”，領導董事與總經理，這種現象在國有控股的混合所有制企業中尤為普遍。國有控股的董事長通常來自于大股東，因其是“一把手”，存在著為謀求大股東利益而損害中小股東利益的風險，這無疑會破壞公司治理層的契約關系和股東法律權利平等的原則。但據《公司法》的有關規定，董事長的職能僅為董事會的發言人或董事會的召集人。最后，伴隨著公司制度的不斷發展，近年來公司中獨立董事的份額正在不斷加大，然而獨立董事不獨立這一現象普遍存在于國有企業中。公司設立獨立董事大多是為了遵循我國新《公司法》中的相關規定，但形同虛設，不能發揮實質性作用，進而引發“內部人控制”現象出現。

（四）職業經理人市場不成熟，經理人存在道德風險

國有企業發展混合所有制，其關鍵不在于謀求國有資本對民營資本的控制，而是通過國有資本和民營資本的混合，使企業更具活力，這種活力通常來自于以總經理為首的企業家經營團隊，足見選舉一個有能力并對企業忠誠的總經理的重要性。然而在我國，職業經理人市場的發展還很不成熟。不完善的職業經理人市場，會使有才能的經理人的發展受到阻礙。在國有企業中，經理人一般有由政府人員空降、由企業內部某一副經理任職或由其他國有企業調任過來三種方式。這種由企業內部產生或空降而來的經理人，并不是對經理人市場的背離，因為在職業經理人市場中企業內部高管人員占據重要組成部分，但采用這種經理人選擇機制，會使很多優秀的民營企業經理人才流失。

職業經理人市場的不完善，致使國有企業內部選舉或空降的總經理存在一定的道德風險?；谖写砝碚?，作為代理人的經理人員，往往存在因謀求自身利益，只關心短期效益而忽略企業的長期效益，并出現經理人貪污腐敗等現象，這些都是經理人的道德風險問題。

（五）國有企業外部監督力量薄弱

國有企業外部監督力量的強弱對公司治理具有很大的影響力，當企業外部監督力量變強，企業會因外部壓力的增大而迫使自己去加強公司治理。相反，當外部監督力量變弱時，企業會因此松懈，不太注重企業自身的公司治理。國有企業外部監管力量一般來自于政府、會計師事務所、投資銀行、公司債券、客戶等。在國有企業混合所有制改革的進程中，其外部監督力量還是比較薄弱的。首先，因國有企業本身的特性，其包含大量的國有資本，致使政府很難制定絕對公正、絕對公平的法律法規來監督管理國有企業，并對其存在的嚴重問題及時做出處罰，這將會助長國有企業違規違法現象的發生；其次，對于像會計師事務所這樣的中介機構，其本為政府與企業之間的橋梁，起著評價企業經營狀況、監督企業財務狀況等作用，但因過多謀求自身利益，不乏出現與企業相勾結做假賬、披露虛假信息等現象；最后，對于像銀行這樣的債權人，因沒有企業股權，又沒有健全的機制允許其對貸款企業進行事前、事中、事后監督，因而給債權人帶來極大的風險。

四、基于利益相關者的公司治理模式構建

通過上述分析發現，在混合所有制改革下國有企業的公司治理模式普遍為“大股東至上主義”“董事會至上主義”或者為“總經理至上主義”，即缺乏必要機制確保董事履行義務，對董事長的地位與作用過于看重，過于追求大股東的利益，缺乏對其他利益相關者的利益保護。因此，構建基于利益相關者的公司治理模式勢在必行。

為避免利益相關者理論淪為紙上談兵，使其具備實用價值，需首先弄清利益相關者的范圍。根據Freeman（1984）提出的利益相關者概念，利益相關者不僅包括股東、經營者、員工與債權人，還應包括供應商、消費者、社區、政府等，見下圖。

公司利益相關者示意圖

股東、經營者、員工與債權人因在公司內部直接與公司產生關系，即為主要利益相關者，供應商、消費者、社區、政府等則為次要利益相關者。在公司治理模式構建中，應把主要利益相關者的利益放在首位，其次考慮次要利益相關者的利益，進而達到一種選擇性的利益平衡。因此，依照利益相關者參與公司治理的想法，應當從以下幾個方面構建基于利益相關者的公司治理模式。

（一）主要利益相關者直接參與公司治理

1.股東參與公司治理。股東作為公司中物質資本的“所有者”，是公司的主要利益相關者。但在利益相關者理論中，對“大股東至上主義”是持反對意見的，鼓勵中小股東積極參與公司治理。為此，首先，應該優化股權結構。即混合所有制企業的國有資本與非國有資本股權比例的分配，應根據企業在國民經濟中所處的地位及其類別來制定合理的股權結構。對于公益性國有企業中的水利、輸電、鐵路等應該絕對控股，對于水利基礎設施、公共衛生保健等可相對控股，而對于競爭類國有企業，則可采取參股的形式，積極鼓勵民營資本進入。其次，可以借鑒成熟市場中經濟國家的做法，實行股票累計投票制，進而調動中小股東參與決策的積極性，強化其對董事會的監督職能，達到股權制衡的成效。再次，以確保信息充分性與真實性為前提，國有企業可實行網上股東代表大會，這可大大降低股東行使其權利的成本。最后，應該大力推行集體訴訟與索賠制度，這不僅能夠促使企業加強自我約束，減少大股東對中小股東權益的侵犯，而且能夠加強中小股東投資信心。

2.員工參與公司治理。員工作為公司中重要的人力資本，為公司投入了大量的專用資本，且員工的專用資本會伴隨著員工工作時間的增長而增加。依據利益相關者理論，員工作為企業的主要利益相關者，應與股東具有同樣重要的位置。世界上典型的員工參與公司治理的模式主要有以下兩種：一種模式源于德國，員工通過參與監察人會，來參與公司治理，通常員工比重為所有董事的1/3到1/2之間。另一種模式源于英美國家，代表員工利益的工會就有關問題會直接與企業進行談判，員工并不直接參與到公司的內部治理當中去。借鑒上述兩種典型的員工參與公司治理的模式，國有企業應建立員工委員會，但須完善相應的法律法規，明確員工人數，并確保員工與股東有相同的參與公司治理的權利。

3.債權人參與公司治理。基于信貸契約的不完整性，債權人與企業之間的信息往往具有不對稱性，致使信貸具有很大的風險。以德日為代表的公司治理模式中，實行“主銀行制”，即銀行可以作為公司股東來參與公司治理。但按照我國的《商業銀行法》和《證券法》的規定，商業銀行是不允許擁有公司股票的。因此，德日的公司治理模式在我國是行不通的。筆者認為，像銀行這樣的債權人可以采用派遣代表進入公司的董事會或監事會，來參與企業的公司治理，其職責主要為監督公司的財務狀況，及時了解公司的經營與決策狀況。但關于銀行派駐代表進入企業，筆者認為應該視情況而定。若為企業提供短期貸款，因其貸款期限較短，風險性也較小，則無需派代表參與公司治理；而若為企業提供長期貸款，因其貸款期限較長，風險性也較大，在這種情況下，作為債權人的銀行應該派代表參與到國有企業的公司治理當中去。

4.經營者參與公司治理。董事會與經理層作為公司的經營者，因其投入大量的專用資本，也應參與公司治理中。但在談及保護利益相關者的利益時，很少談及經營者的利益。因為在委托代理理論下，經營者通常被定義為能夠控制公司的人，對其關注度往往在于是否濫用職權。為此關于經營者參與公司治理，筆者認為不僅應考慮如何實行有效的監督機制，還應考慮如何實行有效的激勵機制。關于經營者的激勵機制，國內大部分專家學者對實行股票期權激勵機制是持采納意見的，但其具體制度的設計還需進一步完善。

（二）次要利益相關者間接參與公司治理

供應商、消費者、社區、政府等作為次要利益相關者，筆者認為，作為次要利益相關者，不應直接參與到企業的公司治理中去。首先，作為供應商，如果派遣人員進入公司內部，將會獲取公司內部信息，進而削弱公司與供應商談判的能力。供應商作為利益相關者，其利益的保護，可通過定期與企業進行信息交流，進而建立良好的長期合作關系。其次，作為消費者，由于任何人都可能是企業潛在的消費者，將其引入企業公司治理中具有很難的操作性。消費者作為利益相關者，企業可采用設立意見反饋信箱、優化售后服務的方式來保護消費者的利益。再次，作為社區，其與企業之間的利益問題主要存在于基礎設施建設方面。筆者認為可以在董事會中設立一個社區委員會，負責與社區代表及時進行交流并反饋信息，使企業在做出決定時，考慮到社區的利益即可。最后，作為政府，其職能主要為運用法律、行政等手段來維護公司的交易秩序，引導公司完善治理機構，進而營造良好的市場氛圍。尤其在國有企業混合所有制改革的進程中，應嚴格遵照現代企業制度，做到“政企分開”。但如今政府參與公司經營的現象還時有發生，在這種情況下，我國更不應把政府納入公司內部治理中。

五、結束語

國有企業混合所有制發展，是優化產業結構、提高國有企業競爭力的重要手段。為促進混合所有制的發展，國有企業應不斷完善其公司治理模式。在國有企業公司治理水平低下的背景下，引入利益相關者理論，構建基于利益相關者的公司治理模式，對提高國有企業的經營績效來說是一條很好的途徑。