棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款資金內(nèi)部控制探究
——以T市為例

（南京審計(jì)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院江蘇南京211815）

一、引言

2012年，財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范 （試行）》，并于2014年起全面執(zhí)行。為了進(jìn)一步推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范內(nèi)部控制報(bào)告的編制、報(bào)送、使用等工作，2017年1月，財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度 （試行）》，并自2017年3月1日起施行。這一制度的頒布實(shí)施不僅能夠促使行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制信息更加公開(kāi)、透明，而且可以規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的編制、使用等事項(xiàng)。從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范到內(nèi)部控制報(bào)告管理制度等一系列法規(guī)的頒布，可以看出國(guó)家有關(guān)部門(mén)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)越來(lái)越重視。對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，內(nèi)部控制在規(guī)范業(yè)務(wù)行為、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理、保障資金資產(chǎn)安全等方面發(fā)揮著重大作用，同時(shí)在規(guī)范行政事業(yè)單位使用專(zhuān)項(xiàng)貸款資金方面也具有十分重要的指導(dǎo)作用。

棚戶(hù)區(qū)改造是我國(guó)政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、提升困難家庭住房條件而推出的重要舉措。當(dāng)前棚戶(hù)區(qū)改造存在供地不足、征地拆遷難度大、項(xiàng)目質(zhì)量不高、項(xiàng)目資金難以落實(shí)等問(wèn)題。本文以T市為例，深入分析了其棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款資金的管理現(xiàn)狀，進(jìn)一步提出優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)貸款資金內(nèi)部控制制度，從而規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)貸款資金的使用，提高資金專(zhuān)用性，有效防范貸款舞弊行為的發(fā)生。

二、棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款資金相關(guān)研究

隨著棚戶(hù)區(qū)改造政策的推出，國(guó)內(nèi)學(xué)者紛紛針對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造做了大量研究，可以歸納概括為以下幾方面：第一，棚戶(hù)區(qū)改造模式的研究，主要是針對(duì)不同情況下應(yīng)選擇何種棚戶(hù)區(qū)改造模式的探究。每個(gè)項(xiàng)目都有其特殊性，應(yīng)根據(jù)其所在地區(qū)的政策，選擇適合的改造模式。陳杰（2010）在針對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造融資模式的研究中指出，棚戶(hù)區(qū)改造不僅可以通過(guò)地方財(cái)政撥款、土地使用權(quán)有償出讓等方式來(lái)籌資，還可以采用金融機(jī)構(gòu)借款和BOT模式。第二，探究政府在棚戶(hù)區(qū)改造中發(fā)揮的作用，主要說(shuō)明政府應(yīng)在棚戶(hù)區(qū)改造中起主導(dǎo)作用。鄭文靖（2011）指出政府在棚戶(hù)區(qū)改造這一惠民工程中應(yīng)組織和投入大量的人、財(cái)和物來(lái)支持這一政策，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)和引導(dǎo)作用，全面考慮不同利益群體的訴求。第三，針對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造具體問(wèn)題的分析探討，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策與建議。如針對(duì)棚戶(hù)區(qū)居民的安置問(wèn)題，有學(xué)者提出應(yīng)根據(jù)不同的需求，制定多樣化的安置方案，充分考慮不同群體的利益需求。

目前，實(shí)務(wù)界對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款資金的研究相對(duì)較少。鄭勁峰（2016）指出棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款資金往往由于管理不到位，從而出現(xiàn)資金違規(guī)使用或挪用等舞弊行為，導(dǎo)致項(xiàng)目后續(xù)資金融資困難。馮從敢（2016）分析了目前棚戶(hù)區(qū)改造貸款的業(yè)務(wù)模式、還款來(lái)源現(xiàn)狀、變化趨勢(shì)并進(jìn)行預(yù)測(cè)，繼而提出加強(qiáng)貸后監(jiān)管、防范統(tǒng)貸風(fēng)險(xiǎn)的思路和建議。閔義（2015）指出棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目中存在著拆遷難、找錢(qián)難、用錢(qián)難等難點(diǎn)。鄭之杰（2014）指出做好棚戶(hù)區(qū)改造工程的成本核算、資金管理等是保障房成功建設(shè)的重要保障。

棚戶(hù)區(qū)改造是重大惠民工程，它在改善群眾居住條件、完善城市功能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面發(fā)揮著重要作用。為了確保棚戶(hù)區(qū)改造工程的順利實(shí)施、全面落實(shí)惠民政策、保證資金安全、加強(qiáng)資金管理，建設(shè)棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款資金內(nèi)部控制體系就顯得尤為重要。

三、建設(shè)棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款資金內(nèi)部控制制度的目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)

棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目資金需求量大，目前確定的資金來(lái)源以各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼和銀行長(zhǎng)期貸款為主。由于棚戶(hù)區(qū)改造貸款具有金額大、期限長(zhǎng)、覆蓋面廣、監(jiān)管困難等特點(diǎn)，在棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)際開(kāi)發(fā)過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)貸款資金被非法挪用、非法套取、專(zhuān)項(xiàng)貸款資金的使用存在冗余現(xiàn)象等風(fēng)險(xiǎn)。專(zhuān)項(xiàng)貸款資金內(nèi)部控制制度建設(shè)是為了確保專(zhuān)項(xiàng)貸款資金的使用安全、提高資金利用效率、確保資金核算真實(shí)、準(zhǔn)確、完整等。具體目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)見(jiàn)右表。

四、以T市為例建設(shè)棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款資金內(nèi)部控制制度

一直以來(lái)，T市政府為改善本市中低收入家庭居住條件、改善地區(qū)環(huán)境、加快推動(dòng)地方民生工程建設(shè)、提高城市發(fā)展質(zhì)量，積極響應(yīng)黨中央號(hào)召，抓住政策發(fā)展機(jī)遇，棚戶(hù)區(qū)改造工作進(jìn)行得如火如荼。目前，T市棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款資金主要來(lái)自于國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，國(guó)開(kāi)行通過(guò)市保障房公司（平臺(tái)公司）統(tǒng)一發(fā)放專(zhuān)項(xiàng)政策性貸款資金。專(zhuān)項(xiàng)貸款資金按照以下原則實(shí)施管理：平臺(tái)公司統(tǒng)貸統(tǒng)還，借款主體與用款主體分離，借款主體與償還主體一致，專(zhuān)項(xiàng)貸款資金只能用于棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)，專(zhuān)項(xiàng)貸款資金封閉管理、聯(lián)合監(jiān)督。T市按照以下管理職責(zé)對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款資金進(jìn)行管理：市政府成立棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款資金運(yùn)行管理領(lǐng)導(dǎo)小組（簡(jiǎn)稱(chēng)領(lǐng)導(dǎo)小組），該領(lǐng)導(dǎo)小組是專(zhuān)項(xiàng)貸款資金運(yùn)行與管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；市住建局是棚戶(hù)區(qū)改造工作的行業(yè)主管部門(mén)，統(tǒng)籌棚戶(hù)區(qū)改造規(guī)劃和年度計(jì)劃；市財(cái)政局承擔(dān)著棚戶(hù)區(qū)改造資金的協(xié)調(diào)工作，并負(fù)責(zé)專(zhuān)項(xiàng)貸款資金償還的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)督檢查工作；市審計(jì)局對(duì)工程建設(shè)和專(zhuān)項(xiàng)貸款資金的使用情況實(shí)施跟蹤審計(jì)，確保資金使用的合理、合法；各鎮(zhèn)（區(qū)）政府是棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目的責(zé)任主體，對(duì)轄區(qū)內(nèi)棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)的各環(huán)節(jié)承擔(dān)第一責(zé)任；由各鎮(zhèn)（區(qū)）政府指定的具有建設(shè)資質(zhì)的國(guó)有企業(yè)（簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目公司）是項(xiàng)目的實(shí)施主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的具體事項(xiàng)；市保障房公司（又稱(chēng)平臺(tái)公司）是政府指定的全市棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款資金統(tǒng)一的借款主體，負(fù)責(zé)與專(zhuān)項(xiàng)貸款資金相關(guān)的具體工作。各部門(mén)的具體管理職責(zé)見(jiàn)下圖。

（一）貸款申報(bào)與審批

向銀行申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)貸款資金的項(xiàng)目應(yīng)符合相關(guān)要求，并由各鎮(zhèn)（區(qū)）政府提交貸款申請(qǐng)。對(duì)各鎮(zhèn)（區(qū)）政府申請(qǐng)的棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款資金應(yīng)由各級(jí)主管部門(mén)審核后上報(bào)市領(lǐng)導(dǎo)小組審批。平臺(tái)公司根據(jù)市領(lǐng)導(dǎo)小組的審批意見(jiàn)向銀行申請(qǐng)貸款，溝通協(xié)調(diào)授信事宜，并簽訂《項(xiàng)目貸款協(xié)議》。

（二）專(zhuān)項(xiàng)貸款資金使用計(jì)劃的編制、申報(bào)與審批

棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款資金內(nèi)部控制制度建設(shè)的目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)

T市棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款資金管理職責(zé)圖

專(zhuān)項(xiàng)貸款資金到達(dá)平臺(tái)公司后，由市政府與各鎮(zhèn)（區(qū)）政府簽署《轉(zhuǎn)貸協(xié)議》，該協(xié)議是為了將平臺(tái)公司申請(qǐng)的銀行貸款轉(zhuǎn)貸給項(xiàng)目公司，在協(xié)議中應(yīng)明確貸款資金的領(lǐng)取、使用、歸還等具體事宜。項(xiàng)目公司根據(jù)協(xié)議，在收到撥入的銀行專(zhuān)項(xiàng)貸款資金后必須實(shí)行計(jì)劃管理，資金撥入到賬后，需在一定期限內(nèi)編制詳細(xì)的資金使用計(jì)劃，經(jīng)公司總經(jīng)理簽字確認(rèn)后報(bào)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)審批，并將結(jié)果向平臺(tái)公司備案。在后期項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中如若項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目資金使用計(jì)劃存在調(diào)整事宜，需按照上述審批權(quán)限審批、報(bào)備。

（三）專(zhuān)項(xiàng)貸款資金賬戶(hù)管理及使用

專(zhuān)項(xiàng)貸款資金賬戶(hù)需進(jìn)行 “封閉管理”，資金使用需遵循“專(zhuān)款專(zhuān)用”原則，項(xiàng)目公司獲得貸款后，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)貸款資金的使用管理，提高資金的使用效益。項(xiàng)目公司根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況，及時(shí)向平臺(tái)公司和貸款銀行提交專(zhuān)項(xiàng)貸款資金撥付申請(qǐng)并提供項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)資料。項(xiàng)目實(shí)施主體報(bào)送的材料應(yīng)包括：施工、采購(gòu)合同、監(jiān)理中期支付證書(shū)、中標(biāo)通知書(shū)、相關(guān)發(fā)票、審計(jì)報(bào)告等可以顯示工程進(jìn)度和資金使用情況的資料。各級(jí)管理責(zé)任主體依次對(duì)專(zhuān)項(xiàng)貸款資金撥付申請(qǐng)進(jìn)行復(fù)核、審批，確保資金撥付申請(qǐng)的合規(guī)、合法。

項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)對(duì)各部門(mén)申請(qǐng)使用專(zhuān)項(xiàng)貸款資金進(jìn)行嚴(yán)格把控。對(duì)于計(jì)劃內(nèi)的資金使用申請(qǐng)，項(xiàng)目公司應(yīng)按內(nèi)部權(quán)限審批支付。對(duì)于計(jì)劃外的資金使用申請(qǐng)，項(xiàng)目公司應(yīng)按各級(jí)管理主體依次上報(bào)審批。項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格按照資金計(jì)劃、專(zhuān)項(xiàng)資金管理規(guī)定等對(duì)專(zhuān)項(xiàng)貸款資金進(jìn)行稽核，并定期向平臺(tái)公司上報(bào)專(zhuān)項(xiàng)貸款資金的使用情況、存量資金剩余額度、已用資金與工程進(jìn)度的匹配度以及明確資金流向、用途等情況。在專(zhuān)項(xiàng)貸款資金賬戶(hù)管理及使用過(guò)程中，平臺(tái)公司負(fù)有不定期對(duì)專(zhuān)項(xiàng)貸款資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督、核查的職責(zé)。

（四）專(zhuān)項(xiàng)貸款資金的償還

平臺(tái)公司需按照《項(xiàng)目貸款協(xié)議》的相關(guān)規(guī)定，在還本付息日前，將本期需還本付息的情況以書(shū)面報(bào)告的形式告知項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司在得到還款付息通知后，應(yīng)積極籌措還本付息的資金，并在規(guī)定日期前，將本期的還本付息資金存入平臺(tái)公司的還款專(zhuān)戶(hù)。在項(xiàng)目公司不能及時(shí)籌措到還款資金時(shí)，各鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政部門(mén)有責(zé)任及時(shí)籌措還貸資金，如若各鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政部門(mén)不能及時(shí)籌措還貸資金，市財(cái)政局有權(quán)以結(jié)算的方式扣收各鎮(zhèn)（區(qū)）的還貸資金。棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款資金償還的連帶責(zé)任，確保了專(zhuān)項(xiàng)貸款資金能夠及時(shí)、充分償還，降低了專(zhuān)項(xiàng)貸款資金內(nèi)部控制的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）專(zhuān)項(xiàng)貸款資金的監(jiān)督管理

專(zhuān)項(xiàng)貸款資金應(yīng)按照專(zhuān)款專(zhuān)用、分賬核算的原則進(jìn)行監(jiān)督管理，并根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目制定貸款用途，不得將專(zhuān)項(xiàng)貸款資金截留、擠占、挪作他用等。市審計(jì)局應(yīng)及時(shí)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和專(zhuān)項(xiàng)貸款資金的使用情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，確保專(zhuān)項(xiàng)貸款資金使用的合理、合法。項(xiàng)目公司應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定用途使用專(zhuān)項(xiàng)貸款資金，防范舞弊行為的發(fā)生。平臺(tái)公司負(fù)有對(duì)專(zhuān)項(xiàng)貸款資金的專(zhuān)用性進(jìn)行檢查、監(jiān)督的職責(zé)。平臺(tái)公司應(yīng)定期根據(jù)有關(guān)規(guī)定檢查專(zhuān)項(xiàng)貸款資金的劃撥與使用情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)與有關(guān)部門(mén)溝通匯報(bào)，經(jīng)上級(jí)部門(mén)審批后，視具體情況有權(quán)提前收回貸款本息，并不再安排后期專(zhuān)項(xiàng)貸款資金。同時(shí)，市財(cái)政局可以使用財(cái)政手段輔助平臺(tái)公司提前回收貸款本息。簡(jiǎn)言之，對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)貸款資金違規(guī)申請(qǐng)、管理、使用等情況，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，對(duì)相關(guān)單位及責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)、懲處。

棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款資金通過(guò)以上各環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制，可以明確各部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)貸款資金的使用，提高資金專(zhuān)用性，防范舞弊行為，并確保符合銀行專(zhuān)項(xiàng)貸款資金的管理規(guī)定以及平臺(tái)公司、項(xiàng)目公司的內(nèi)部規(guī)章制度。

五、結(jié)論

本文以T市棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款資金內(nèi)部控制為例，深入分析了T市棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款資金的來(lái)源、管理原則等現(xiàn)狀，優(yōu)化其管理權(quán)限、申報(bào)與審批、使用計(jì)劃的編制、賬戶(hù)管理及使用、償還、監(jiān)督管理等幾個(gè)方面，可以提高專(zhuān)項(xiàng)貸款資金的經(jīng)營(yíng)管理水平和防范風(fēng)險(xiǎn)的能力，有效防范舞弊行為的發(fā)生。