行動者網絡視域下農村公共服務的多元合作供給

戴祥玉+杜春林

摘 要：提升農村公共服務供給效率和質量是推進農村公共服務供給側結構性改革、實現城鄉統籌發展的內在要求。基于行動者網絡理論視角，通過構建農村公共服務多元合作供給的“行動者網絡”分析框架，對當前影響我國農村公共服務多元合作供給質量的現實原因進行詳細闡釋，并提出優化農村公共服務多元合作供給網絡的重塑路徑。從農村公共服務多元合作供給的公共服務基礎條件、多元供給主體行為模式和多元合作供給關系三個維度來看，正是農村公共服務多元化供給的服務支持能力與多元合作供給資源困囿，主體的轉譯行為與公共服務合作供給目標失諧，主體間競爭不完全、效能不確定與多元合作供給功能挑戰等多重因素影響，掣肘農村公共服務多元合作供給的服務質量。因此，需從加固多元合作供給網絡的結點網絡、激活活動網絡、疏通關系網絡三方面著手，重塑農村公共服務多元合作供給網絡。

關鍵詞：行動者網絡理論；農村公共服務；多元供給主體；多元合作供給網絡

中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）05-0045-10

一、問題的提出與文獻綜述

提升農村公共服務供給效率和質量是實現城鄉統籌發展、推進新型城鎮化和美麗鄉村建設的內在要求。近年來，隨著農民精細化、差異化、多樣化服務需求的增多，均等化、標準化、公益化和個性化逐漸成為我國農村公共服務供給方式創新的發展方向，但也面臨諸多發展性挑戰（見表1）。在此過程中，中央政府高度重視農村公共服務供給質量的提升。在“十三五”規劃《綱要》中明確提出“增加公共服務供給”“提高公共服務共建能力和共享水平”的戰略部署。十八屆三中全會亦提出“推進城鄉基本公共服務均等化”的服務目標，2016年12月，中央農村工作會議更是提出深入推進農業供給側結構改革，并指出要在鼓勵社會資本參與農村改革任務同時，完善體制、創新機制，改革財政支農投入使用機制，全面激活市場，激活要素，激活主體等。這既為全面提升農村公共服務供給水平提供了穩定的發展環境，也使破解農村公共服務供給過程中的短板問題更顯迫在眉睫。

現階段，農村公共服務在農村經濟結構和社會結構加速轉型過程中，由生存取向向發展取向轉變，鄉鎮政府在公共服務供給中積極探索新形式，注重多元供給主體間合作，市場組織和基層社會組織在農村公共服務供給中發揮著日益重要的補充性作用，農村公共服務供給能力和供給規模有了顯著提升。但與此同時，由于我國社會城鄉二元結構特征，有限的公共服務數量和質量嚴重阻礙著農村均衡化公共服務目標的實現，束縛著農民的公共服務的多樣化體驗。加之鄉鎮政府單一化、粗放化的供給方式，市場組織偏利化的供給取向，社會組織有限的供給能力，部分農村地區公共服務不均等現象依然存在，服務錯位化、形式化等低效化問題仍有發生，嚴重影響著農村公共服務供給的普惠化水平。因此，創新農村公共服務供給體制和機制、優化農村公共服務多元合作供給結構和供給質量，成為當前全面推進農村公共服務供給側結構改革過程中亟待解決的重要問題。

現階段，我國既有的農村公共服務供給研究主要集中在以下5個方面：（1）農村公共服務的內容與特點。農村公共服務主要包括農村基礎設施、農村公共文化、農村公共醫療、社會保障、農業科技信息服務、農民維權等服務項目，具有一般公共服務非競爭性、非排他性和收益外溢性的特點[1]。（2）農村公共服務供給模式。根據公共服務多元合作供給模式的特點，主要可以分為協同增效、服務替代和拾遺補缺三種類型[2]。具體到農村公共服務供給模式而言，除了“一主多元”的社會協同供給模式和農村參與供給模式以外，還有學者結合具體實踐案例提出“復合供給”模式[3]、“以錢養事+無縫隙服務”[4]。（3）農村公共服務供給的現實困境。國內學者對農村公共服務的供給困境分析主要集中于鄉鎮政府公共服務供給的分級負責制與公共政策偏向問題、農村公共服務供給結構與供給機制構建問題、農村公共服務多元合作供給的制度激勵與模式選擇問題、農村公共服務均等化困境與供給碎片化問題、農村公共服務供求結構失衡問題等。（4）農村公共服務供給的完善路徑。為優化農村公共服務供給效果，國內學者分別從轉換鄉鎮政府職能、加強多元服務主體組織建設、確定農民服務主體地位、完善公共服務供給激勵制度和監督機制等方面予以策應。此外，我國學者已就公共服務多元合作供給的內涵及現實價值達成基本共識，合作供給過程中服務公共性和主體協同性的重要作用也逐漸引起社會各界的廣泛關注。（5）農村公共服務供給的研究視角。國內學者對于農村公共服務供給研究主要集中于政治系統論、系統動力學、整體性治理理論、委托代理理論、利益相關者理論、集體行動理論、多中心治理理論、社會公平等分析視角。總體而言，既有研究有效回應了公共服務多元合作供給的現實命題，對于總結農村公共服務供給經驗、提升農村公共服務供給效能大有裨益，但鮮有研究具體分析農村公共服務的動態供給過程和內在網絡關系，而這種網絡關系恰恰是影響公共服務供給效果的重要因素。現階段，我國公共服務多元合作供給的主要特點是，在公共服務供給過程中以公眾需求為導向，以地方政府為核心，根據公共服務的類型選擇性地讓市場組織和社會組織介入的“中心—邊緣式”供給結構，拓展公共服務的均等化供給范圍，改善公共服務的標準化供給水平，提升公共服務的公益化供給效能，增進公共服務的個性化供給形式，尚需進一步整合多元合作供給主體利益，“中和”多元合作供給主體間各異的價值觀念和行為路徑，以破解公共服務多元合作供給中地方政府的非均衡性擴張問題、市場組織的非公益性風險問題和社會組織的非有效性供給問題[5]，進而提高公共服務供給網絡的“共通性”。有鑒于此，本研究將結合行動者網絡的理論視角，探討內嵌于合作供給機制內部的多層次網絡關系和運行機理，通過構建公共服務多元化合作供給的“行動者網絡框架”來不斷加強多元供給主體、多元合作供給網絡與公共服務多元合作創新發展需求的全方位耦合，繼而實現農村公共服務多元主體合作供給的穩定性增益。endprint

二、行動者網絡：優化農村公共服務多元合作供給效能的理論框架

（一）行動者網絡理論及其分析要素

行動者網絡理論（Actor-Network Theory，簡稱ANT），又稱轉譯社會學，在20世紀80年代中期由法國社會學家米歇爾·卡龍（Michel Callon）、布魯諾·拉圖爾（Bruno Latour）和約翰·勞（John Law）等人最早提出，旨在從科學技術與社會互構這一全新的視角來解釋科學技術的發展路徑問題。就行動者網絡理論研究范式而言，該理論以主觀與客觀、自然與社會、宏觀與微觀相整合的“廣義對稱性原則”為基準，其倡導普遍對稱、實踐建構的理論內涵打破了傳統科學研究中二元對立的思考限制，“去中心化”的網絡特征有助于提升科學活動的能動性和廣泛性，在推進科學社會學研究和科研管理政策產生了積極的影響，進而逐步被應用到社會學、管理學領域研究之中。我國學者對于行動者網絡理論的研究始于20世紀90年代，其應用的領域從最初的理論解讀，逐漸拓展為科技發展問題、旅游融合問題、社區治理問題等具體問題和發展對策的研究領域，但將行動者網絡理論分析視角應用到日趨普遍的公共服務多元合作供給機制的研究并不多見。

盡管學界尚未對“行動者網絡”形成一致的概念解讀，但大多數學者將其視為彼此異質的“行動者”，通過“轉譯”活動而共同建構動態網絡關系、形成穩定秩序的實踐過程，“行動者”“轉譯”和“網絡”是該理論應用研究時的主要分析要素。其中，“行動者”是指任何能夠通過制造差別而改變行動者網絡狀態、影響網絡功能的事物；“轉譯”是指網絡行動者在界定自身利益、角色和功能的基礎上，針對行動者網絡中的具體問題，通過整合當期情境體驗與先期經驗知識、價值傾向和行為偏好，整合自身的語言、認同和興趣來“翻譯”其他行動者的行為和行動者網絡所面臨的問題的動態運行過程；“網絡”則具有兩層含義：第一層是空間含義。就本體論層面而言它主張在（自然的和社會的）行動者之間進行對稱處理。第二層含義是時間含義。其關鍵之處在于將時間性和歷史性賦予了（自然的和社會的）行動者”[6]。結合行動者網絡理論既有觀點，不難發現，內嵌于行動者網絡的行動者具有 “異質互動性”特點，行動者的轉譯行為具有 “價值傾向性”特點，而行動者網絡則具有“時空建構性”特點，這對于我們更好地審視各類動態行動網絡的現實樣態提供理論依據。

（二）基于行動者網絡理論的理論啟示與分析框架

總體上來看，行動者網絡理論著眼于構建平等、互動的合作網絡關系，主張從網絡結點、網絡主體互動關系多個方面構建聯動的網絡結構，不僅可以用來分析技術社會學領域的行動者網絡，更為我們建構和完善農村公共服務多元主體合作供給網絡提供了一種全新的解釋性框架。農村公共服務多元合作供給網絡由農村公共服務基礎設施和多元合作供給主體共同構成，多元合作供給的過程正是多元合作供給主體“轉譯”服務目標、形成合作網絡的動態過程，這與行動者網絡的理論預設具有內在一致性。農村公共服務多元合作供給網絡作為加快農村公共服務供給側結構改革的新路徑，在農村公共服務基礎設施外包、農村養老服務外包等公共服務創新過程中得以普化，但與此同時，如何最大限度地發揮合作供給機制的服務效能？如何有效增強合作供給網絡內部的功能性耦合？這些問題既考驗著農村公共服務多元合作供給網絡的效果，也指引著農村公共服務多元合作供給機制的優化方向，充分發揮公共服務多元合作供給網絡的“聯動效應”，“保鮮”農村公共服務多元合作供給網絡的公共價值，成為現階段推進農村公共服務供給側結構性改革進程中的一個全新課題。

從行動者網絡理論的視角審視我國農村公共服務供給過程中的現實挑戰，可以看出，農村公共服務供給是多元合作供給主體以公共服務供給目標為核心網絡問題而建構起來的合作網絡，“缺乏一致性優化目標和協同策略，難以達到整體效應”[7]，而現階段掣肘我國農村公共服務供給效果的主要原因正是農村公共服務合作供給主體供給能力不強，合作供給網絡運行不暢所引起的。行動者網絡視域下的農村公共服務多元合作供給網絡的運行邏輯可以從三個層次加以解析：從供給結點的構成來看，主要闡釋供給活動的資源基礎；從活動網絡的運行來看，主要詮釋供給主體的價值偏好和行為選擇；從合作關系的具象形態來看，主要討論多元合作供給主體間和供給過程中的融合性問題。基于此，本文結合農村公共服務多元合作供給過程特征，構建農村公共服務多元合作供給的“行動者網絡”分析框架（如圖1所示），從農村公共服務多元合作供給網絡的網絡結點、網絡活動和網絡關系三個方面著手，系統闡釋農村公共服務多元合作供給網絡的運行機理與現實樣態，并結合行動者網絡理論預設，為農村公共服務多元合作供給網絡有效整合多元主體供給資源、統合多元主體供給目標、聚合多元主體供給功能提供重塑路徑。

三、行動者網絡理論視域下農村公共服務多元合作供給網絡的現實樣態

現階段，盡管農村公共服務供給能力和供給水平在城鄉一體化和基本公共服務均等化進程中有了明顯提升，多元合作供給的服務形式也日趨普遍、多元，但當前農村公共服務合作供給的范圍還只限于少數公共服務項目。農村養老、社會服務在公共衛生、教育培訓、文化服務等公共服務領域[8]的社會和市場組織參與空間還很大。此外，農村公共服務供給效率低下、合作供給缺乏規范性標準依據等問題掣肘農村公共服務的有效性，可以說，相對于農民公共服務的需求供給總量，多元供給主體的供給潛能還有待進一步發揮。全面提升農村公共服務多元合作供給的服務質量及社會滿意度，亟需關注農村公共服務合作供給的服務基礎、供給模式和主體間合作關系所面臨的發展挑戰。

（一）供給結點：主體的服務支持能力與多元合作供給的資源困囿

行動者網絡視域下，公共服務多元合作供給網絡中的供給結點包括兩類：一類是作為供給網絡結點的供給主體，主要包括地方政府、市場組織和社會組織；另一方面，作為供給網絡結點的供給客體，主要包括服務設施、管理制度、合作技術等內容。就農村多元合作網絡中兩類供給結點的現實問題而言，首先，基于中心邊緣式供給結構，多元供給主體的服務能力難以滿足農村公共服務的現實需求。多元合作供給以供給主體間平等地位為前提。在中心邊緣式供給結構中，鄉鎮政府主導著公共服務供給的整個過程，但有限的財力、資源和信息限制著鄉鎮政府公共服務內容和供給方式的多樣化選擇，“科層化供給”[9]方式制約著服務供給的效率和成本，政績導向和行政命令式的供給傾向又造成鄉鎮政府在制定服務供給決策時帶有偏利性色彩，存在缺位和錯位現象，導致其提供的不同類型的基本公共服務供給不平衡。市場組織在農村公共服務供給中雖具有供給效率和專業優勢，但其利潤最大化的行為導向增加了公共服務供給的不確定性和復雜性，而村委會、服務協會等基層社會組織又長期依附于鄉鎮政府的行政干預，其公共性和獨立性發展遲緩，動員和協調能力有限，農民的公共服務需求也未被給予足夠重視，自由選擇權利有限，參與服務的熱情不高。現農村公共服務多元供給主體的服務能力還很有限。endprint

其次，農村既有基礎設施和合作供給制度建設滯后。現階段，滿足農民群眾多層次的民生需求，擴大多元合作供給的合力和規模，促進城鄉間、區域間和居民間的公共服務均衡化發展，既需要以人為本的工作思路、發展為民的服務理念為前提，又需要精準化的服務項目、多元化的資金支持、現代化的服務技術和長效化的供給管理制度為依托。但是，受城鄉二元結構思想、供給主體單一、資金投入不足、融資渠道不暢等原因的影響，城鄉基礎設施投入不平衡，農村基礎設施財政支出水平較低，進而導致農村公共服務基礎設施配置不均衡、不合理，與全面建成小康社會的要求還有較大距離。尤其是在我國政府取消農業稅后，縣鄉兩級政府的財政支出缺口進一步擴大，與井噴式的服務需求相比，鄉鎮政府用于農村服務基礎設施建設的資金來源十分有限，公共服務基礎設施布局失衡、零散，服務項目閑置、碎片化等供給效益低下問題時有發生，影響著農村公共服務的整體服務能力，造成農村公共服務能力提升的瓶頸。

（二）供給活動：主體的轉譯行為與多元合作供給的目標失諧

現階段，雖然鄉鎮政府、市場組織和社會組織同為公共服務供給主體，但是三者的權力來源、供給責任和供給模式大不相同，在嵌入多元合作供給網絡之中時難免保留之前特定場域和制度慣性下所形成的價值傾向和行為偏好，進而產生各異的公共服務供給行為認知和策略選擇，影響著多元合作供給行動網絡服務目標的統合。為了更好地說明多元合作供給主體在供給網絡運行中的轉譯行為和多元合作供給目標失諧問題，下面以農村多元化扶貧開發為例。2015年10月，國家主席習近平在“2015減貧與發展高層論壇”上提出，未來五年我國要使現有標準下的7 000多萬貧困人口全部脫貧，多元化扶貧開發無疑成為拓展扶貧資金來源渠道、做大扶貧投入總量的現實選擇。構建政府、行業和社會有機結合的全社會扶貧大格局，提升多元化扶貧開發的有效性，不僅要在現實扶貧開發過程中注重改變扶貧對象“等、靠、要”的心理，激發扶貧對象合作、發展的內生動力，還應正視多元扶貧開發主體由于自身行為模式路徑依賴而對公共服務多元合作供給活動產生的現實挑戰。

1.基于一元統攝轉譯行為的扶貧模式慣性，鄉鎮政府缺乏多元共治的服務供給意識。長期以來，鄉鎮政府主導的扶貧項目從審批、運作到最后驗收依托于政府自上而下的扶貧決策機制和“一竿子插到底”的扶貧模式，導致扶貧籌資渠道和扶貧模式單一，在縣鄉間條塊分割關系作用下權事不一致，加之政府體制內多部門利益分割及審批制度的科層化，使得財政專項扶貧資金的滲漏問題較為突出[10]，影響著農村的整體扶貧效率。尤其是在有限的財政資源和自上而下的考核體系作用下，部分地方官員追求個人效用最大化，服務意識不強，其錯誤的政績觀常致使部分地方在上馬扶貧開發項目時傾向于能夠產生顯性社會影響的扶貧項目，重初期建設輕后期維護，偏愛于“短、平、快”的基礎設施建設，加劇了“扶弱不如扶強”“大水漫灌”、虛假摘帽等“盆景扶貧”套路的蔓延，扶貧開發過程既缺乏扶貧對象和多元主體的有效參與，又無益于拓展扶貧開發項目的多樣性，從而制約著扶貧的精準性和實效性。在這種扶貧模式的前攝性影響下，部分地方在引入多元扶貧開發主體時為博得上級政府的認可，存在忽視貧困基礎數據、盲目復制扶貧路徑、扶貧開發項目趨同等問題，缺乏協商民主和包容發展意識，農民在扶貧決策中的話語權還很有限。

2.基于利己導向轉譯行為的經濟人屬性，市場組織缺乏參與式服務供給目標。扶貧開發是私人組織和企業履行社會責任的重要內容，但是從目前來看，市場組織的扶貧參與與扶貧需求還存在供需錯位和公平缺失的問題。在私人組織和企業扶貧的價值定位方面，市場組織具有追求自身利益和生產效率最大化的天然屬性，充分發揮市場組織在民生幫扶、產業幫扶中的靈活性和專業性需要著力解決價值錯位、盲目幫扶、低效競爭等問題。在扶貧開發規劃方面，由于信息不對稱，私人組織和企業對扶貧地區的資源優勢和發展短板缺乏了解，容易忽視被扶貧地區的發展需要和貧困群體的意愿。在幫扶形式上，如部分企業將扶貧開發等同于扶貧救濟，往往結合自身的產業特點和產品庫存提供幫扶物資，企業“一頭熱”、形式化的扶貧方式導致扶貧內容與扶貧開發需求不相匹配，在缺乏有力的政府規制情況下，企業的扶貧質量難以得到保證。

3.基于行政嵌入式轉譯行為的發展歷史，基層社會組織缺乏自主性服務供給思維。目前我國社會組織以其志愿性、公益性等特點，在應對多樣化、快速變化的扶貧需求中發揮積極作用。以中國扶貧基金會為例，該基金會作為我國扶貧公益領域最大的公益組織，截至2015年12月31日，累計籌措并投入扶貧資金和物資17746億元，資助項目包括公益倡導項目、小額信貸項目、新長城助學項目、NGO發展項目、筑巢項目、留守兒童關愛計劃等17項，受益貧困人口和災民2 47932萬人次，在扶貧開發中扮演重要角色。但就社會組織參與扶貧的整體效果而言，基層社會組織的發展還很不健全、扶貧服務的層級相對較低，基層社會組織間也缺乏信息交流機制。在鄉鎮政府行政嵌入社會組織發展的背景下，鄉鎮政府職能向村級組織滲透，致使村委會缺少服務村民的扶貧意識，無法真正成為農民利益的代言人。其他基層社會組織在參與公共服務供給過程中還常常面臨資金短缺、治理領域狹隘、專業人員匱乏及組織腐敗等“志愿失靈”[11]的活動困境，尤其是我國農村的社會組織，數量、規模偏小，發展不均衡，社會組織主體“空轉”、構架“官化”、活力不足等難題阻礙著社會組織扶貧效果的提升，社會認同度不高[12]，致使社會組織在公益扶貧中應有的作用無法充分發揮出來。

（三）合作關系：主體間競爭不完全、效能不確定與多元合作供給的功能挑戰

長期以來，我國公共服務供給被視為地方政府的職權和義務，在計劃經濟體制下，鄉鎮政府行政包辦的“直線性思維”特征明顯，鄉鎮政府與市場組織、社會組織之間存在明確的供給邊界和懸殊的供給地位。在政治、行政和財政三權下放的背景下，量化指標導向的政績考核機制外塑了地方政府“偏利性”的價值旨趣，而屬地化的公共服務供給模式和以GDP增長為核心的行為偏好，促使鄉鎮政府缺乏對見效慢、收效小的公共服務的供給動力，從而致使公共服務多元合作供給關系面臨競爭不完全和關系不確定的現實挑戰。endprint

1.鄉鎮政府公共服務外包項目的不完全競爭性。農村公共服務實際供給過程中缺少競爭機制，鄉鎮政府在執掌公共服務權力、制定服務條款和服務標準、分配服務資源、選擇合作對象等方面具有決定性影響作用，在自上而下考核機制作用下又缺乏提升村民滿意度的服務動力，而市場組織和社會組織的供給范圍和供給力度主要依附于鄉鎮政府行政部門的供給目標和供給任務。就具體的服務項目而言，鄉鎮政府所提供的公共服務，通常是為了彌補市場組織和社會組織供給不足的缺陷，對于特定的物品和服務可能只有少數供應商符合政府外包服務的供給要求，能夠參與的主體相對較少；鄉鎮自身的經濟體在農村服務體系中占有重要地位，在小額公共基礎設施建設和服務方面，市場化、競爭化的公共服務購買方式還很有限，這就限制了農村公共服務供給的選擇范圍，影響著農村公共服務供給的公平性。此外，社會組織和市場組織現階段的專業化服務經驗、資源募集和整合能力、項目管理能力等方面的不足，也導致政府在購買服務時很難形成真正的競爭[13]。

2.多元合作供給效能的不確定問題。多元合作供給的質量需要以多元供給主體間的實質性地位平等為前提，然而，就農村公共服務多元合作供給的協調管理方式而言，鄉鎮政府為保障市場組織和社會組織供給質量，在公共服務供給過程中的行政嵌入特征明顯。由于鄉鎮政府普遍采用職能分工的部門設置方式，在供給過程中偏重于供給過程的行政指導會細化成不同政府部門的行政指導。基于部門之間績效考核和部門利益最大化的工作動力，難免滋生部門間不同程度封鎖本部門的執行信息，極易造成支撐服務供給管理信息的“私有化”及服務資源分配的不平等。就農村公共服務多元合作供給過程而言，公共服務多元合作供給不同于地方政府單獨供給，供給主體間的信息不對稱、逆向選擇和監督主體包容性不足等問題無疑加重了供給關系的復雜性和供給結果的不確定性。由于缺乏協作、疏于規范及地方政府的政績導向，常常致使公共服務供給效率低下，滋生胡亂攤派、公共服務供需不符等公共服務碎片化供給的問題[14]。

四、行動者網絡理論視域下農村公共服務多元合作供給網絡重塑路徑

從我國農村公共服務多元合作供給網絡的分析中可以發現，供給主體的服務能力、供給行為的價值取向和合作關系的確定性三因素是影響農村公共服務供給網絡整體效能的主要變量，農村公共服務多元合作供給網絡公共性和回應性的提升，結點網絡、活動網絡和關系網絡之間的“聯動效應”的增進，亟需進一步優化多元合作供給的網絡結構。行動者網絡理論視域下，異質型網絡何以長效運行？根據行動者網絡理論，棲身于互動網絡結構中的公共服務多元合作供給機制不再是簡單的主體合作，而是結點網絡、行動網絡和關系網絡三重網絡綜合作用下的效應表征，在結點、活動和關系三個層次增進公共服務多元合作供給效能（如圖2所示），不僅是對公共服務供給低效化、碎片化等現實問題的有效回應，而且也是整合服務資源、統合服務目標、聚合服務功能的有效路徑。

（一）加固結點網絡：匡正供給主體服務價值與提升農村公共服務基礎配套水平相結合

競爭和效率并不是衡量政府購買公共服務的唯一標準，回應性、效率、經濟性、有效性、責任、平等等都是管制政府購買公共合同的重要標準[15]，但受既有的供給結構和主體服務能力的影響，農村多元供給主體的公共服務意識還較低，服務基礎設施與農村實際服務需求還有較大差距。因此，加固農村公共服務多元合作供給網絡的結點網絡需要做到以下兩個方面：一要堅持公共服務的顧客需求導向和供給主體的錯位發展導向。以人為本始終是我國創新公共服務供給內容和供給方式的核心理念，顧客需求導向亦是所有公共服務合作供給范例的基本宗旨，多元供給主體在服務供給過程中應通過服務需求調查、服務效果評估等形式督促多元供給主體，增強多元供給主體對公共服務的價值認同和顧客需求導向，減少合作主體間的利益分歧和搭便車心理。錯位發展是挖掘供給主體潛在服務優勢的關鍵步驟，在合作供給過程中，還應通過設立服務基金及優惠政策等方式來鼓勵多元供給主體結合服務供給目標確立相對優勢的競爭策略和差異化的特色服務項目，避免僵化服務。二要持續優化農村公共服務的基礎配套水平和管理運維能力，加快補齊農村基礎設施短板。2017年2月7日，國務院辦公廳印發《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》，揭開了農村加快基礎設施建設的步伐。在優化農村公共服務基礎配套水平方面，后續的多元服務供給應基于公共服務標準化、均等化的發展主線，加強城鄉一體化規劃布局，完善財政投入穩定增長機制，可以在基礎設施建設和運維方面設置專項資金，注重提高公共服務基礎設施的專業化、綜合化、功能化和集約化水平，同時還可以通過擴大基層綜合性服務中心覆蓋范圍，加強多元合作供給基礎設施的管理運維能力，來提升公共服務合作供給的服務基礎。

（二）激活行動網絡：明晰供給主體行為邊界與加強供給過程的協作性管理水平相結合

行動者網絡的張力和彈性與行動者間的認同、協同程度有著密切的聯系，多元合作供給網絡的運行困境和供給主體的行為異化很大程度上是各自先賦性的價值觀念和服務模式使然。提高農村公共服務供給活動網絡的活動力，既需要通過賦權為多元供給主體預留發揮專業優勢和資源優勢的自由空間，加大培育市場組織競爭力和社會組織自治能力，還需要為注重提升供給主體選擇的公平性、供給過程的透明性和供給結果的有效性設置必要的制度保障機制，圍繞公共服務需求不斷提高多元合作供給主體間的協作性管理水平。“協作性管理是在多組織安排中的促進和運行過程，以解決單個組織不能解決或者不易解決的問題，主要包括制定政策、計劃和實施項目，以及管理資金”[16]，這對協調農村公共服務多元合作供給過程中的利益矛盾，統一多元供給主體的供給目標和價值取向格外重要。結合農村公共服務多元合作供給主體的行為特點和發展困境，其協作性管理具體應著力完善以下三個方面：

1.明確鄉鎮政府在公共服務合作供給中的職能定位。現階段，鄉鎮政府及所屬事業單位在農村公共服務供給過程中，或多或少地存有計劃體制下的僵化問題。加快實現農村公共服務的均等化發展要求，切實滿足農民公共服務的差異化發展要求，除了需要提升中央財政對基層政府轉移支付比例以外，還迫切需要鄉鎮政府樹立以人為本的普惠性服務意識，推動鄉鎮政府行政權力清單、公共服務供給責任清單、財政專項資金管理清單的改革，轉變既有的不良政績取向和大包大攬的服務供給模式，減少鄉鎮政府對社會組織和非基本公共服務供給領域的不必要的行政干預和“甩包袱”心理，通過以錢養事等形式切實保障多元合作供給主體平等競爭的權利。鄉鎮政府在制定服務供給決策時，還要注重加強公共服務創新需求的基層調研，突出服務供給的需求導向和實績導向，保證現有的公共服務財政資金和資源用于農民最需要的醫療、教育和社會保障等領域，推進農村公共服務下沉。此外，加快鄉鎮政府公共服務職能轉變的同時，還需持續加強鄉鎮工作人員的在職培訓，提高依法行政、依法管理的工作能力和服務水平。endprint

2.以農村公共服務標準化建設推動多元合作供給方式的轉變。公共服務標準化是未來農村公共服務供給創新的一大趨勢，同時也是提升公共服務供給質量的有效方式。但現有的公共服務多元合作供給方式仍以主體的資源導向為主，農村公共服務供給缺乏統一的供給標準，其專業化還有待進一步提升。為保障農村公共服務供給的優質性，迫切需要提升農村公共服務的標準化建設。為此，首先要通過細化各項服務的服務對象、服務內容、服務標準和承辦機構，盡快出臺與鄉鎮財政能力相匹配的基本公共服務地級標準，將組織資質與信譽、服務質量和績效等納入市場組織與社會組織的篩選標準，完善公共服務供給主體的信用檔案和嚴格的問責機制，堅持公共服務供給的高標準、高要求，以減少供給主體的機會主義行為。其次要健全農村公共服務的公開招標體系，將公共服務供給過程中的投、建、管職能分離，完善多元合作供給主體的資格認證、服務標準、委托合同等操作細則，促進多元合作供給的公共服務在有標可依的同時，減少多元合作供給的風險和負面溢出效應，提升多元公共服務供給行為的規范性。再次要推進多元合作主體的分類管理制度和合同管理制度，明確供給主體的責任邊界，完善服務效果的審查機制，優化服務效果的績效問責及獎懲機制，嚴格控制公共服務供給質量。

3.完善利于多元供給主體依法參與農村公共服務供給的政策支撐體系。當前，由于鄉鎮政府在引入農村公共服務多元合作供給主體時缺乏配套服務和監管意識、市場組織和社會組織參與公共服務缺乏合法性制度支持，群眾對其服務的認可度較低。為此，鄉鎮政府有必要加強優惠扶持政策和先進典型案例的宣傳力度，在多元主體間營造互利互惠、增進改革服務公共價值的政策環境和制度化的公共協商機制，形成共通性的社會資本的隱形契約，來激發優質供給主體間錯位競爭的自律意識和內生動力。

（三）疏通關系網絡：拓展供給主體間“重疊共識”與合作供給的平臺化相結合

提高農村公共服務多元合作供給網絡的整體效能，還有賴于不斷增進合作供給主體間信任、協調、維護為核心的網絡治理能力[17]，不斷加強多元合作供給主體間的共建共享共商意識和機會，當前農村多元合作的服務供給風險及供需錯位等不確定性問題與主體間缺少互動和交流有很大關系。因此，在農村公共服務合作供給的后續發展中，有必要秉持開放、包容、共贏的合作供給理念，加快建立農村公共服務信息系統和合作供給服務網站，通過搭建平臺及平臺化的管理來統籌整合農村公共服務需求和服務資源。針對農村公共服務供給決策主體包容性不足和公共服務供需錯位等問題，需要加大以下三大平臺的建設力度。

1.搭建面向農民的公共服務訴求表達與問題反饋平臺。尊重公共服務需求是提升公共服務供給精準性的指針，農村公共服務供給效能的完善離不開農民作為需求主體的參與。然而在農村公共服務供給決策和服務過程中，受傳統權力政治和鄉村治理結構慣性的影響，農村的公共服務供給決策監督具有黨政內部決策和農村精英決策傾向，農民的偏好表達話語權還很有限，對于農村公共服務決策的民主監督效能偏低。因此，提升農村公共服務供給的精準性，首先要暢通農民服務需求的利益表達渠道，賦予農民更多的參與權和監督權。今后有必要通過加強村民參與價值和農村精英在服務供給中模范作用的宣傳力度，提高農民的參與意識與合作意識，通過農村社區文化宣傳和文化活動提高農民的參與能力。此外，還可以通過意見箱、聽證會、電話熱線和服務平臺等形式及時了解公共服務供給中農民關心的熱點問題，組織農民對公共服務供給備選方案投票，精準定位農村公共服務供給的薄弱環節，促進多元合作供給的服務更適應農民的生活需要。

2.搭建跨主體的公共服務多元供給資源統籌調度平臺。當前，農村多元供給主體服務供給資源的分散化、零碎化、單一化等“原子化”供給特征是制約農村公共服務多元化合作供給效能的又一發展瓶頸，構建跨主體的資源統籌平臺是提升多元合作供給資源使用效率和協調度的有效保障。首先，在資源統籌的主體協作方面，要減少和避免鄉鎮政府的指令性供給色彩，根據農村公共服務需求和項目規劃引入市場公平競爭機制，加快形成多元參與、公平競爭、強化監督的優勢互補新格局。其次，在資源統籌的主體行為協同方面，鄉鎮政府可以通過完善溝通協調制度、信息公開制度、設置綜合協調機構及動態監督管理等措施，引導多元供給主體的協作行為，減少多元合作供給中的信息不對稱問題，提升農村公共服務供需對接能力。再次，在資源統籌的資源協調方面，可以構建農村公共服務項目數據庫和農戶信息數據庫，運用云服務和物聯網技術打破多元供給主體間界限，推進農村公共服務資源的信息共享與集中管理，促進農村公共服務資源與資金的“多個渠道引水，一個龍頭放水”。

3.搭建公共服務效果的綜合監督平臺。鄉鎮政府“重投入、輕產出”“只服務、不管制”等傳統公共服務供給誤區，致使其在合作供給過程中過分強調供給數量和效率，而忽視了合作供給的質量和效能。未來提升農村公共服務供給質量，還需要從兩方面搭建公共服務效果的綜合監督平臺。一方面，除通過標準化、定性與定量相結合的考核指標繼續完善上下級評估和同級評估以外，還應通過法律賦予社會組織、新聞媒體和社會公眾的服務監督權利，拓展農村公共服務效果評議的監督主體，提升公共服務供給決策和服務效能。 另一方面，構建開放的服務評估渠道，通過聽證會、專家質詢、第三方公共服務績效評估等形式來加強多元合作供給主體供給行為和服務質量的社會評價，強化公共服務供給的結果導向。此外，鄉鎮政府還要充分利用媒體、報刊等形式強化對模范供給主體的宣傳，以增強多元供給主體的社會認同度，并通過供給過程的信息化、透明化建設來防止供給失職現象，從而杜絕服務走形變樣的問題。

五、結 語

構建農村公共服務多元合作供給網絡是優化農村公共服務供給結構、提高公共服務供給質量的題中之義。近年來，中央政府雖早已明確提出增進公共服務多元供給主體間共建能力和共享水平的戰略部署，公共服務供給的均等化、標準化、公益化和個性化的發展脈絡也日漸清晰，但供給主體落后的服務理念、僵化的服務模式、失諧的合作關系仍嚴重影響著農村公共服務供給水平。針對農村公共服務多元合作供給網絡的服務錯位問題，亟需以顧客需求和供給主體錯位發展為出發點，以重塑供給主體的供給行為和合作關系為著力點，構建平等、合作、動態的多元合作供給網絡。行動者網絡理論為研究農村公共服務多元合作供給網絡的運行機理和實踐發展提供了獨特的分析視角和理論指導，從行動者網絡理論中挖掘多元供給主體供給行為和合作關系優化路徑，加快促進農村公共服務多元合作的結點網絡、活動網絡和關系網絡的有序運轉，不僅有助于提高農村公共服務多元合作供給網絡的服務效益，而且還是提升農村公共服務整體效能的必然途徑，這為農村公共服務多元合作供給網絡的提質增效提供了可循框架。endprint

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