能源立法需體現綜合監管理念

胡繼曄+董亞威

長期以來，中國能源行業的規章制度依賴于政府“紅頭文件”，缺乏足夠的穩定性與權威性，《能源法》急需盡快出臺，以明確“綜合監管”的理念、原則和模式。

能源是國民經濟和社會發展的基礎，能源安全作為國家安全的重要組成部分，直接關乎國家利益，而中國目前還沒有一部《能源法》來為能源安全保駕護航。2016年5月，國家能源局印發《能源立法規劃（2016-2020）》，確定《能源法》《電力法（修訂）》《煤炭法（修訂）》《石油天然氣管道保護法（修訂）》《石油天然氣法》《核電管理條例》《海洋石油天然氣管道保護條例》《國家石油儲備管理條例》《能源監管條例》等“五法四條例”為能源立法重點推進項目。隨著能源行業的發展，能源安全保障與能源監管之間不相協調的問題日益突出，能源監管遭遇越來越多的挑戰，而解決此問題的重要一環，便是以此為契機，在《能源法》立法中貫徹綜合監管理念，推動能源行業監管體制改革。

國外主要能源監督管理體制及經驗借鑒

能源安全對任何一個國家都事關重大，各國均以立法方式明確能源行業監督管理體制，而國外主要的能源監管體制主要分為兩大類：集中監管和分業監管。

1.集中監管模式

這種模式包括部級能源機構集中監管模式和部屬能源機構集中監管模式。

部級能源機構集中監管模式，即由國家設立專門的能源部、能源委員會等來集中監管全國能源產業。該模式為不少國家所采用，如美國、俄羅斯、澳大利亞、南非、印度尼西亞、土耳其、哥倫比亞、西班牙、韓國等。

以美國為例，1973年爆發第一次中東石油危機之后，美國開始提出實現“能源安全”的目標，隨后很快上升為能源政策的核心。美國的能源監管權分屬于聯邦政府與州政府，實行“管監分離”的能源監管體制。其對能源進行監管的部門主要有能源部和聯邦能源監管委員會。

能源部是美國聯邦政府的能源主管部門，對全國的能源實行集中統一監管。作為最重要的聯邦政府機構之一，其主要職能包括：（1）管理和協調聯邦政府內有關能源事宜；（2）從事能源技術的研究和發展；（3）開拓能源市場，保護能源；（4）制定和執行核武器發展計劃；（5）制定能源發展規劃；（6）搜集和分析有關能源的數據。美國國會按照《能源政策和儲備法》還授權能源部建設和管理戰略石油儲備系統，并明確戰略石油儲備的目標、管理和運作機制。能源部的工作重點之一就是在2025年前保證石油儲備的易得性，一旦出現問題，可迅速作出反應。

美國的聯邦能源監管委員會雖然行政上隸屬于能源部，但保持相對獨立，是《聯邦水電法》《聯邦電力法》《天然氣法》《天然氣政策法》等能源立法及能源政策的執行機構。為了保持其規制的獨立性，委員會實行自籌自支的財務管理制度，其經費不是來自聯邦預算，而是通過向其所規制的企業收取年費來支付其運行成本。

美國能源部作為最重要的聯邦政府機構之一，處于管理和協調聯邦政府有關能源事務的核心地位。在美國的“頁巖氣革命”中，能源部在能源政策制定、能源管理和協調、能源相關關鍵技術方面的突破中均發揮了不可替代的重要作用。根據美國能源部能源信息管理局及國際能源署的預估，美國將有能力在2022 年成為天然氣凈出口國，并在2035年實現“能源獨立”，其中，部級能源機構集中綜合協調模式功不可沒。

部屬能源機構集中監管模式，即在國家綜合經濟管理部門下設能源局或自然資源局，統一管理石油、天然氣、煤炭、電力、原子能等能源產業。如日本實行一元化集中的能源管理，主管部門是經濟產業省領導下的能源資源廳，作為能源資源貧乏、主要依賴進口的國家，能源資源廳的主要職責是確保穩定的能源和資源供應，制定有關的綜合政策，包括能源資源開發政策、原子能開發政策等。2011 年福島核事故發生后，日本政府在2014 年4 月的內閣會議上通過了《能源基本計劃》，對推進可再生能源的開發利用給予了明確支持，可再生能源在能源結構中的地位得到很大提升。

2.分業監管模式

這種模式包括部級能源部門分類監管模式和部屬能源機構分類監管模式。

部級能源部門分類監管，即由國家分別設立石油部、煤炭部、電力部等，分別歸口管理石油、天然氣、煤炭、電力、原子能等能源產業。如印度就設有煤炭部、石油和天然氣部。

部屬能源機構分類監管，即在國家綜合或經濟管理部門下設有能源局負責管理一般能源事務。但是，一次能源如煤炭、石油、天然氣等和新能源的管理則分散在有關部、委、司、局的處室。一些拉美國家如巴西、智利等國曾采用過這種管理模式。

總體而言，上述兩種監管模式各有優劣，不同的監管模式在與其政治管理體制相適應的同時，也體現著不同的監管重心與經濟發展狀況。市場化程度高的發達國家都是傾向于選擇集中監管模式。其在兼顧能源安全的同時，將監管重心集中于統一能源市場的建設和發展，在不同能源行業之間尋求監管的最大公約數。采用分業監管模式的國家大多數都是發展中國家。在分業監管中，設立石油部、煤炭部等獨立的能源監管機構，也突顯著此類能源在經濟結構中的重要性，而這往往是與其經濟發展狀況相適應的。

中國目前的高度分散化的能源監管格局一方面源于歷史的因素，即計劃經濟時代，政企不分，分業監管是能源行業分部門管理的結果，另一方面，這也是過往經濟發展狀況的表征。

隨著中國經濟發展模式的轉型，煤炭、石油等在中國能源結構中所占比重會逐漸降低，浪費巨大的行政成本施行分業監管顯然已不再明智。同時，政治、經濟、行政管理體制改革不斷推進，簡政放權深入能源行業，在中國推行集中化的能源監管模式必然是大勢所趨。只是在現階段需要考慮中國能源發展的現實狀況及現行的整體行政管理體制，對之做出相應的修正，在順應未來發展趨勢的同時，也可以符合中國的現實國情。

能源監管體制現狀及完善方向

國外的能源監督管理均通過立法來實現，而長期以來中國能源行業的規章制度依賴于政府“紅頭文件”，缺乏足夠的穩定性與權威性，《能源法》急需盡快出臺，以明確能源監管模式，滿足開展能源改革時有法可依的現實需求，進而保障中國的能源安全。endprint

1.中國現有能源監管體制及存在的問題

中國能源監管體制最突出的特征依然是“九龍治水”，監管權力高度分散，分布于各個部門。國家能源局作為能源主管部門，在承擔能源行業管理職責的同時，只對電力行業承擔著全面的監管職能。以煤炭行業為例，除了國家能源局煤炭司承擔煤炭行業管理職能外，國家煤礦安全監察局、國家發改委、國土資源部、國務院國資委、商務部、財政部、國家環境保護部等部門也承擔不同的監管職能。其中既有國務院組成部門，也有國務院部委管理的國家局，法律地位存在顯著差異，這必然會給相關監管政策的協調與配合帶來諸多問題與挑戰。隨著中國經濟社會的發展，監管權力的重新配置便成為顯著問題，監管真空更易形成。監管權力的高度分散，也反映著中國能源行業高度管制的現狀，能源行業市場化程度嚴重不足。

2. 完善能源監管體制的方向

在過去十多年的《能源法》起草過程中，在中國能源監管部門應明確怎樣的監管原則，以及“如何設置能源監管部門”等問題上，國內能源法領域的諸多學者和實務界人士均提出了很多有價值的觀點。多數學者認為應當明確“綜合監管”的原則。實務界一些相關部門領導認為《能源法》中應當使用“統一監管”的表述，主要是借鑒自《環保法》和《標準化法》等法律。

《能源法》立法涉及問題眾多，關于提綱挈領的監管模式，到底在最終法律文本的表述中是采用“綜合監管”還是“統一監管”，還需“量體裁衣”。

對《能源法》法律文本中監管模式的建議

一般而言，綜合監督管理是指監督管理的內容綜合；統一管理是指對同一事物存在眾多監督管理部門的情況下，由一個部門牽頭，其他部門分工配合。相對于“統一監管”的表述，“綜合監管”的表述更適合《能源法》，理由如下。

1.宜采用“綜合監管”表述的法理基礎

首先，綜合監督管理與統一管理不同，國家能源局職責包括對能源行業不同事務的組織、協調、指導、監督，對照其他有關法律中的綜合監督或統一監管模式，這些職能絕大多數屬于綜合監督管理或者統一監督管理的范疇。針對能源領域而言，國務院其他部門雖然對與能源有關的環節或事務具有管理職責，但所涉及的這些管理職責都是在能源戰略、規劃、政策的統領下，與這些部門管理的其他事項具有較為密切關系的監管事項。這些職責都應當服從于國家能源戰略、規劃和政策的實施目標，都應當服從于建立統一的能源市場的現實需要。

其次，從維護能源安全，推進“四個革命、一個合作”能源戰略的需要來看，對能源行業實施綜合監督管理是最為合理的選擇。當然，由國務院能源主管部門實施綜合監督管理并不意味著全面整合其他部門的相關職責，也不會取消其他部門的職責。現代能源管理面臨法律關系復雜、關聯性強、專業性強的挑戰，綜合管理勢在必行。綜合管理更多的是基于實現整體發展目標而強調宏觀層面的管理，更多的是組織實施能源發展戰略、規劃、政策，協調能源發展和改革中的重大問題，并不是直接管理全部的能源事務。

再次，綜合監管，其內涵除管理內容的綜合之外，還包含對不同行業的集中監督管理。因此，采用“綜合監管”表述將能夠反映將來中國能源監管在集中監管和分業監管模式之間的選擇傾向與發展趨勢，從而使《能源法》更具前瞻性、穩定性，也更符合立法的初衷和目標。

2.中國有關立法經驗支持能源綜合監管提法

第一，實務界人士所推崇的《環境保護法》中“統一監管”的思路已經受到了挑戰，未來修法中改為“綜合監管”的可能性更大。環保部門雖被定位為“統管”部門，但實踐中環保部門并未有效地行使統一監管職能，其他“分管”部門職能越位和缺位現象比比皆是，而一旦出現環境污染事故，鑒于環保部門的“統管”地位，其往往成為唯一承擔責任的政府部門。

第二，《標準化法》第五條中的“國務院標準化行政主管部門統一管理全國標準化工作”是指組織貫徹國家有關標準化工作的法律、行政法規、方針、政策；組織制定全國標準化工作規劃、計劃；組織制定國家標準等。由于標準工作的特殊性和技術導向性，統一管理是必須的；而能源領域涉及電力、煤炭、石油、天然氣、核能、光伏等諸多分領域，無論是從技術的角度，還是從行業的角度均無法通過“統一”的方式管理。

第三，如果借鑒其他法律，現行的《安全生產法》更值得《能源法》立法中借鑒。《安全生產法》第九條規定：“國務院安全生產監督管理部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監督管理”。從工作定位看，雖然安監部門與其他行業管理部門之間不是行政上的領導與被領導的關系，但綜合監管部門可以對行業管理部門的安全生產工作情況進行指導、協調、督促與檢查；從工作性質看，綜合監管是綜合性、全局性、全面性的監管，其工作立足點、著眼點和著力點是要保證安全生產工作的方向、思路、格局和目標得以實現；從工作內容看，綜合監管是對社會各個行業的綜合協調管理，但這并不是事無巨細地對所有行業進行直接監管，而是通過宏觀層面對其他主管部門的安全生產工作進行指導和協調。這些特點與《能源法》綜合監管有很多相似之處。

第四，借鑒《人民銀行法》相對于《商業銀行法》《銀行業監督管理法》《證券法》《保險法》《信托法》在維護金融穩定中的作用，“綜合監管”是《能源法》中更適合的表述。當前，防范金融風險、維護金融穩定是整個金融體系的核心，《人民銀行法》對此起到了統領作用；保障能源安全同樣需要依據《能源法》開展綜合監管，同時需要以《能源法》統領《電力法》《煤炭法》等“五法四條例”，建立健全中國能源法律體系。

基于上述原因，未來的《能源法》中可以如此規定：“國務院能源主管部門依照本法和國務院規定的職責對全國能源開發利用活動實施綜合監督管理。國務院有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規以及國務院規定的職責，在各自職責范圍內對有關行業、領域的能源開發利用活動實施監督管理”。這樣才符合中央對國家能源局“強化能源發展戰略、規劃和政策的擬訂及組織實施，加強能源預測預警，提高國家能源安全保障能力”的要求，符合能源行業監管未來的發展方向，也把《能源法》置于“五法四條例”的核心和基礎地位，真正可以為中國的能源安全保駕護航。endprint