粵港澳大灣區建設的著力點

馬玉榮

在當今時代，區域發展需要競爭，但更需要合作。深化廣州、深圳和香港的合作，是促進粵港澳大灣區城市群一體化發展的必然要求。

2017年7月1日，《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》在香港簽署，協議明確提出粵港澳三地將在中央有關部門的支持下，打造國際一流灣區和世界級城市群。粵港澳大灣區如何定位？粵港澳大灣區與紐約灣、舊金山灣和東京灣的對比情況如何？粵港澳大灣區的戰略意義何在？中國經濟報告為此專訪了國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部部長侯永志。

階段性建設進展

中國經濟報告：2017年3月，粵港澳大灣區首次被寫入政府工作報告。粵港澳大灣區城市群發展規劃也在醞釀中，目前粵港澳大灣區進展情況如何？

侯永志：實際上，粵港澳大灣區的合作發展早些年已經開始醞釀了。2015年3月28日，國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，在這個報告中，就提出了打造粵港澳大灣區的任務，明確提出要“充分發揮深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴、福建平潭等開放合作區作用，深化與港澳臺合作，打造粵港澳大灣區”。2016年，構建“粵港澳大灣區”被寫入國務院《關于深化泛珠三角區域合作的指導意見》、國家“十三五”規劃。早在商討《香港與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》（簡稱“港澳CEPA”）的時候，就想通過“港澳CEPA”進一步深化港澳與內地融合，帶動泛珠三角區域的發展，培育具有世界級競爭力的創新中心，助力“一帶一路”建設，為中國引領新一輪經濟全球化提供重要空間載體。

粵港澳大灣區階段性建設進展順利。一是基礎設施連通性的打造階段。2017年7月7日，連接香港、珠海和澳門的巨大橋梁——粵港澳大橋主體工程已經貫通，預計2017年年底可能建成通車。另據悉，截至2017年6月，廣深港高速鐵路香港段整體工程已完成94.3%，將來從北京9小時可以抵達香港。這些工程的實施和竣工，都將增強粵港澳灣區內部及其與外部的聯通性。

二是合作政策框架的搭建階段。具體的內容是，2008年，中央在CEPA框架下出臺在廣東先行先試政策；2010年，粵港雙方簽署《粵港合作框架協議》；2014年，粵港率先基本實現服務貿易自由化。2010年在深圳前海建設深港現代服務業合作區；2015年，中國（廣東）自由貿易試驗區正式獲批設立，成為粵港合作新的高水平平臺；2016年，“深港通”正式開通；2017年1月，與香港簽署《關于港深推進落馬洲河套地區共同發展的合作備忘錄》，合作建設港深創新及科技園。

區域合作發展格局中的定位

中國經濟報告：在中國區域合作發展格局中，粵港澳大灣區的定位和特色是什么？

侯永志：粵港澳大灣區由“9+2”組成，即廣東的廣州、深圳、珠海、佛山、中山、東莞、惠州、江門、肇慶，以及香港特別行政區、澳門特別行政區；土地面積占全國的0.6%，經濟總量占全國的12.4%，常住人口占全國的4.9%?；浉郯拇鬄硡^，通過海路或陸路，南接東南亞、南亞，東接中國臺灣地區和海峽西岸經濟區，北接長江經濟帶，西接北部灣經濟區，區位優勢突出。

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》和國家“十三五”規劃都明確提出，在沿海地區，要建設三個世界級城市群——京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群；并提出了“兩橫三縱”的城鎮化戰略格局。粵港澳大灣區主體部分就是珠三角城市群。

相較中共十八大以來提出的兩大區域合作發展規劃——長江經濟帶建設和京津冀協同發展，可以從三個方面來看粵港澳大灣區的特色。

第一，從規模上看，長江經濟帶人口規模、空間范圍和經濟體量都是最大的，遠超過粵港澳大灣區。長江經濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省市，面積超過200萬平方公里，人口和生產總值均超過全國的40%。在長江經濟帶中的長江中游城市群，其人口規模和空間范圍已超過粵港澳大灣區。京津冀協同發展規劃所覆蓋的人口和空間也超過粵港澳大灣區。京津冀面積為21.8萬平方公里，人口為1.1億。

第二，從腹地范圍來看，長江經濟帶本身就很大，橫跨東、中、西的三個經濟帶；京津冀腹地主要是“三北”——東北、華北、西北；粵港澳大灣區的腹地是泛珠三角地區。當然，從輻射范圍來看，粵港澳大灣區合作發展所直接影響的是泛珠三角區域，空間范圍也不小。泛珠三角區域也是“9+2”，包括廣東、廣西、海南、云南、貴州、四川、湖南、江西、福建9個省區和香港、澳門兩個特別行政區。該區域面積占全國國土面積的1/5，人口占全國總人口的1/3，經濟總量占全國的1/3。

第三，從制度上看，長江經濟帶和京津冀是在一個制度框架下的合作，合作的制度成本要低許多；粵港澳大灣區是在兩種制度下的合作，合作過程中，要克服的制度障礙多一些。

國際四大灣區對比

中國經濟報告：為什么能形成灣區經濟？粵港澳大灣區與紐約灣、舊金山灣和東京灣的對比情況如何？

侯永志：灣區經濟是一種特殊的經濟現象，它形成的主要原因是：第一，共同擁有區位優勢，在海洋文明時代，跨國的貨物運輸主要靠大型輪船，灣區眾多的天然良港使之與世界其他國家的經貿聯系比較方便。第二，內部聯系成本低。

與三大國際著名灣區相比，粵港澳大灣區有三個不同特點：

第一，粵港澳灣區人口最多。有關統計表明，2015年，紐約灣區的人口855萬，舊金山灣區是840萬，東京灣區是3560萬人，而粵港澳灣區的常駐人口是5616萬人。

第二，粵港澳灣區發展水平與其他三個灣區相差甚遠。2015年，紐約灣區的GDP是1.4億美元，舊金山灣區是0.8億美元，東京灣區是1.8億美元，粵港澳灣區是1.17億美元。雖然粵港澳灣區的GDP在四個灣區中排名第二，但是，從人均水平看，粵港澳只有其他灣區的幾分之一。endprint

第三，粵港澳灣區有三個量級相近的超大城市，廣州、深圳和香港。而紐約灣、舊金山灣和東京灣只有一個超大城市，東京灣就是東京，舊金山灣就是舊金山，紐約灣就是紐約。在這三個灣區中，都是一個特大城市，帶動輻射一些中小城市。

廣州、深圳、香港共同帶動灣區發展

中國經濟報告：在廣州、深圳、香港三個城市中，哪個應該和能夠成為粵港澳灣區的中心？

侯永志：通過前面的比較可以看出，粵港澳灣區與其他三個灣區最大的不同之處在于，這一灣區有三個量級相近的城市，而其他三個灣區，則只有一個地位特別突出的城市。處理好這三個量級相近的城市之間的關系，是粵港澳灣區實現密切而有效的合作的關鍵支撐之一。在誰應該和能夠成為粵港澳灣區中心城市這個問題上，我認為，大家不必在意誰是中心，而應該在意的是三者之間如何良性互動。我認為，廣東、深圳和香港應同時發展，同時做大做強。這是必要的，也是可能的。粵港澳大灣區常駐人口5000多萬，歐洲一些大國的人口都沒有這么多，只有一個中心很難帶動整個地區發展。從另一方面看，三地同時做大、做強也是可能的——粵港澳大灣區腹地人口多，潛在市場大，就有可能托起三大城市的成長和發展。

在當今時代，區域發展需要競爭，但更需要合作。區域之間的關系和企業之間的關系不同，不能籠統地講區域競爭。在競爭與合作這兩個方面，如果說企業之間更強調競爭的話，那么，區域之間應更注重合作。

因為，在區域發展中，政府的作用要大得多。政府要為整個區域創造發展的硬環境，如要建設交通基礎設施，進行環境治理和生態保護等。政府也要為區域創造發展的軟環境，如制定區域發展規劃和政策，規范市場競爭秩序，維護社會穩定等。

在開放的社會中，各區域的發展以及使發展得以進行的軟硬環境建設是相互影響的。比如，各區域通過產品（包括服務產品）市場和要素市場（包括資本市場、勞動力市場、技術市場）相互關聯而形成經濟上的聯系，從而對各自的發展產生影響；各區域軟硬環境建設，通過影響生產要素的空間流動，來影響發展的空間格局。

因此，在開放的社會中，政府之間的關系主要應是合作關系。因為，政府工作的著眼點是提高全體人民的福利水平。各地應通過加強政府之間的合作，創造更好的條件，使所有的地區都能得到更好的發展。

把深化合作落到實處

中國經濟報告：關于深化廣州、深圳、香港合作，你有什么建議？

侯永志：深化廣州、深圳和香港的合作，是促進粵港澳大灣區城市群一體化發展的必然要求。關于它們之間的合作，有五點需要強調。

第一，要在更全面而準確地認識各自突出優勢的基礎上，展開合作。明確突出優勢，是明確各自定位的前提。三個城市的優勢都很多，各有各的突出優勢。廣州的突出優勢是腹地廣闊，聯系內地方便；深圳的突出優勢是創新活躍，應變能力強；香港的突出優勢是開放程度高，參與全球化的經驗豐富。

第二，對接發展規劃，把錯位發展落到實處。我們現在老說錯位發展，如果政府不用規劃來引導，是很難實現錯位發展的。現在存在同質化競爭的現象。這種現象為什么會出現？因為規劃本身就存在同質化的問題。這三個地方要避免同質化競爭，首先，要在規劃上銜接好，要制定“異質化”發展規劃。

第三，要攜手打造發展的硬環境?，F在相關各方在交通基礎設施建設方面已做了許多工作，今后，這方面的工作還要繼續加強。需要強調的是，各方還應在環境治理和生態保護基礎設施建設上加強合作，要認識到，良好的生態環境是形成良好發展環境的必要條件，而且，隨著時間推移，良好的生態環境對于構建良好的發展環境越來越重要。

第四，消除三地合作的政策壁壘。廣州、深圳和香港畢竟在不同的社會制度之下，要展開密切合作，還需消除不少政策方面的障礙，各方必須在中央政府統一領導和指導下，做好政策對接。

第五，協力推動創新、促進結構升級。在激烈的市場競爭中，一個地區要想實現持續較快發展，必須進行結構升級。三地盡管面臨的結構升級的具體任務不同，但是都需要加快升級步伐卻是共同的。結構升級，需要從多方面創造條件，但是，最根本的還是要靠科技創新，有了科技創新，才能對傳統產業進行改造，才能培育新的產業，創造新的產品。而在科技創新日益呈現出資本和人才密集型特征的時代，只有整合使用科技資源，才能在重大和關鍵領域取得創新突破。三地都有不少創新資源，應加強合作，通過各地創新資源的相互補充、相互支撐，取得一系列對結構升級起關鍵性作用的成果。endprint