關于加強基層民政工作力量的幾點思考

◎ 陳魯南

關于加強基層民政工作力量的幾點思考

◎ 陳魯南

編者按為深入分析當前民政工作創新發展面臨的新形勢、新情況、新問題，深化對民政工作特點規律和職責使命的認識，積極尋求破解民政事業改革發展難題的辦法措施，民政部辦公廳日前下發了《關于深入開展民政重點問題研究的通知》，要求各地結合當前民政工作實際，圍繞“關于對新形勢下民政工作的認識”等九個民政重點問題展開研究。本刊特開設“民政重點問題研究”專欄，陸續刊發各地高質量的研究成果，以推動這項工作的深入開展。

近年來，隨著社會建設的加強，與民生相關的行政部門如衛生、公安、人力資源社會保障等，其在基層即鄉鎮、社區層面的工作力量大大得到了提升。相形之下，民政部門的基層隊伍建設卻非常滯后。社會學家費孝通先生倡議的“貼近居民具體生活和滿足居民日常需求的服務系統”，在民政類公共服務上出現了短板。人民群眾日益增長的對民政服務的需求，和薄弱的基層民政工作力量之間的矛盾，已經相當凸顯，直接影響到了習近平總書記多次強調的人民群眾的獲得感。

基層民政工作力量薄弱的表現

自1978年民政部恢復建部至上世紀90年代末，民政部門在基層的工作力量還是比較扎實，其表現為：一是在鄉鎮層面有專門的工作機構，至上世紀90年代中期，實現了全國每個鄉鎮基本都設有民政所；二是有專門的工作隊伍，每個鄉鎮民政所均配備3名以上工作人員，多數為事業編制，有些地方還配有行政編制；三是有專門的職能，主要負責優撫、救濟、社會福利等直接為群眾提供公共服務的工作；四是有專門的工作經費。

但隨著上世紀90年代末機構改革的推進，民政在基層的工作力量開始消解和衰退，具體表現為：第一，在鄉鎮的工作力量被大幅削弱。鄉鎮民政所紛紛撤銷，在鄉鎮政府中設置一名民政助理員，且在多數情況下，民政助理員不是專職的民政干部，還要肩負黨務、勞動、文教等若干職責。第二，在社區的新陣地未能及時開辟。進入新世紀以后，隨著城市化的進程，城鄉社區開始大發展，許多行政部門都及時將工作力量以機構的形式延伸至社區，民政部門雖然負有社區建設的職能，但一直側重于整體規劃，為各部門“搭臺”，尚未自建機構和隊伍。

與此同時，民政工作本身也在發生巨大變化。一是服務對象大大增加。目前民政工作服務和保障的人群已相當龐大，如城鄉低保制度覆蓋了7000多萬困難群眾，社會福利工作則面向2.2億老人、8500萬殘疾人和3億兒童。二是服務內容大大豐富。當前的工作則已法制化、制度化，僅向群眾發放資金的工作就有多項，包括城鄉低保金、老年人三項補貼、殘疾人兩項補貼、兒童兩項補貼及優撫資金等。三是服務頻度大大上升。當前執行的制度化的服務項目，則基本為按月發放資金、按人頭給付資金。雖然發放大部分都采取了社會化的形式，即直接將資金打入對象銀行賬戶，但資質審核、逐戶走訪、定期檢查等動態管理工作，仍是必不可少的。

因此，一方面是民政的工作力量在向基層延伸時層層遞減，另一方面則是民政直接要向人民群眾提供的服務在大幅度增長，二者間的矛盾十分突出。如果我們把這些表現量化一下，問題就會更清楚：以一個人口50萬的縣為例，其享受優撫、低保、社會福利等資金發放的民政服務對象，一般合計占人口的10%，即5萬；如果縣里有50個鄉鎮，即配有50名民政助理員，則每位民政助理員要負責1000名對象的資質審核、資金發放以及定期走訪、跟蹤服務、檔案管理、動態調整等工作。如果是在面積廣袤、高山林立的西部地區，一個月都很難完成一次全面走訪。并且，在當前鄉鎮層面已經沒有專門的民政工作經費，走訪等工作一直缺乏資金支持。資金發放工作尚且存在許多困難，需要民政助理員開展的社區養老、殘疾人社區康復、突然遭遇生活風險的群眾臨時救助等工作，就更難落實。而這種狀況，顯然會影響黨和政府惠民政策的傳遞，會影響民政部門各項民生舉措的執行，同時也給現有的基層民政工作者帶來巨大壓力。實際上，近年來基層民政工作出現的一些問題，如城鄉低保政策落實過程中輪流坐莊，救災物資平分抓鬮等現象，都與此有關。

對加強基層民政工作力量的建議

在現代政府四大職能即經濟建設、宏觀調控、社會管理和公共服務中，民政部門的職能一直以社會管理和公共服務為主；而從近年的事業發展趨勢看，公共服務在民政部門的職責中所占的比重越來越大。基層民政工作力量建設與人民群眾的福祉、社會公眾的獲得感之間的相關度越來越高。加強基層民政工作力量，筆者以為，是否可以從以下方面著手：

（一）力爭增量。一是努力爭取恢復鄉鎮民政所設置。目前，部門省份已爭取到當地編辦、財政等部門的支持，開始陸續恢復在十多年前的機構改革中撤銷的鄉鎮民政所。二是推動在社區層面建立民政綜合服務中心。在社區層面建立綜合性的民政服務中心，可先以協調統籌養老服務工作為核心職能，再逐步向其他職能拓展，最終發展為以老人、兒童和殘疾人為重點，同時面向社區全體居民的工作機構。三是充分利用試點項目的成功經驗。近年來，民政部門與國際機構、慈善組織等，就如何開展好養老服務、兒童服務等直接面對群眾的工作，開展了許多有益的試點項目，取得了大量成果。建議將這些項目成果在增設機構的過程中，加快應用，幫助機構盡快發揮作用。

（二）整合存量。一是調整縣區民政部門工作力量。目前縣區民政局的架構，基本是對應上級民政部門的設置，甚至部里有什么司、到縣區就有什么科。但有些具體業務，在中央和基層的工作量是不同的，能否在基層推動相應的改革，不搞上下級一一對應，而是將力量更多集中到目前的核心任務上來。如果可能，還可騰出一部分力量用于對基層工作進行專門指導。二是推動供養型機構改革轉型。目前，縣區一級民政部門，基本都設有社會福利院、光榮院等，并在每個鄉鎮均設有敬老院。這些院所都屬于供養型機構，功能趨同，而供養對象有差異，能否考慮將其整合在一起，集中做好對各類供養對象的照護，同時可空出一部分編制和人員，承擔其他類型的民政服務工作。另外，還可考慮對整合后的供養機構開展公建民營，以騰出更多力量開展其他工作。

（三）借助外力。一是加大政府購買服務的力度。將能夠交由慈善組織、社區組織、駐區企業等承擔的任務，通過政府購買服務的形式委托出去，民政基層機構將精力集中到對服務過程的監督和服務質量的審核上來。二是充分利用“互聯網+”等技術的力量。結合智慧城市、智慧社區等國家工程，將各項民政服務的方式、過程數字化、智能化，減輕工作人員的工作量，并提高工作質量和工作效率。

（四）提升質量。一是加大培訓力度。注重對基層民政工作人員的教育和培訓力度，特別是業務知識的培訓。各級民政部門都應將對基層民政干部的培訓納入年度工作計劃。二是加大指導力度。借鑒社會工作中的督導機制，建立和加強縣、區民政局對基層民政工作機構的指導機制，確保服務質量。三是加大考核和獎懲力度。做好對基層民政工作機構服務質量等方面的督查，建立相應的激勵制度和懲處機制，對工作責任心強、工作落實得好的工作人員給予適當的獎勵，對服務不到位、群眾意見大的工作人員給予及時處理。

基層民政部門負責發放的資金項目統計表

（作者單位：民政部社會福利和慈善事業促進司）