城鎮化背景下中國流動人口住房保障政策改善的阻力

蔣從斌

[摘 要]城鎮化的本質是人的城鎮化，農民工的市民化是中國城鎮化的重要內容。在中國經濟快速發展的今天，農民工是流動人口的主體，數量越來越多，為中國的城市發展做出了巨大貢獻。與農民工功績不相對稱的是其在城市中惡劣的生存條件，住房問題已成為流動人口面臨的最基本和最嚴峻的問題。改善中國現有的住房保障政策，容納更多流動人口迫在眉睫。但政策改善往往會遇到阻力，城鄉矛盾、央地矛盾、人口的流動性、流動人口本身的特點等都是政策阻力的具體方面。本文旨在理清城鎮化背景下，中國流動人口住房保障政策改善中存在的阻力，從而為住房保障制度和政策變革的理論研究作出貢獻。

[關鍵詞]住房保障；城鎮化；流動人口

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.14.115

[中圖分類號]F299.23 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）14-0-02

2014年提出的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》指出，我國正處于城鎮化深入發展的關鍵時期，加速城鎮化建設，需要以人的城鎮化為核心，合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化，釋放現代化紅利和成果。以農民工為主體的流動人口轉變為城市常住人口是城鎮化過程中的一個重大任務。龐大的流動人口在城市中生活會產生很多問題，其中住房問題是最基本、最嚴峻的問題。宅者，人之本，人以宅為家。住房是人們最基礎的需求，住房權是人權的基本內容，良好的居住環境是人們愉快幸福的前提。當前，一方面，我國流動人口在城市中的住房狀況不容樂觀；另一方面，盡管從1998年開始，中國已經形成了以廉租房、公租房、經濟適用房、棚戶區改造等為主要內容的住房保障制度，但該制度對流動人口的覆蓋度極低。市場支配的住房供給價格日益高昂和國家住房保障政策的不足加劇了流動人口住房質量的降低。解決流動人口的住房問題不僅是促進農民工市民化的先決條件，也是城市經濟持續快速發展和產業結構升級的內在要求，更是緩解社會矛盾和促進社會和諧的重要手段。

1 文獻綜述

學術界對流動人口住房保障制度改革十分關注。近年來，很多學者對農民工的住房問題進行了研究，并提出了諸多有見地的政策建議。齊慧峰基于人口流動的視角，從財政學的角度呼吁改革住房保障制度，她指出的政府國民收入再分配職能和住房保障責任主體的錯位，對本文有重大的指導意義。但從全面宏觀的視角來看，齊慧峰的分析并不全面，忽視了流動人口的自身特征。王麗梅分析了流動人口住房保障的供需兩個方面，指出完善住房保障制度是解決城市人口住房問題的重要途徑，只是其對政策變革缺乏可實踐性的建議。謝寶富則分析了中低收入流動人口的現行居住模式，并理清了住房保障制度的學術研究中存在的一些誤區，但他所闡述的只是思維上的阻力，也陷入了微觀和不全面的誤區。目前，很少有學者研究流動人口的住房政策改善阻力，本文基于以上學者的貢獻，在吸收前人研究成果的基礎上，研究流動人口的住房保障政策的阻力。

2 三大政策阻力

如前所述，流動人口住房保障政策的變革有諸多阻力，這些阻力有來自市場的，也有來自政府的，也有來自流動人口本身的。流動人口的住房保障政策改善之所以緩慢，就是因為這些政策阻力在發揮作用。

2.1 城鄉之間的利益沖突是政策改善的阻力之一

在一定時期內，城鄉二元制在政治、經濟、社會領域都將一直存在。雖然以戶籍為依據的城鄉劃分一直被認為是中國發展的最大隱患之一，但戶籍對人口流動的限制在某種程度上保證了我國有序發展。戶籍制度是我國最基本的一項行政制度，是我國最重要的人口管理方式和社會管理方式。在戶籍制度的管理下，中國的人口被分為城鎮戶口和農村戶口兩類，在經濟進步的進程中形成了被人們廣為詬病的城鄉二元制，城鎮戶口和農村戶口代表著不同的經濟發展機遇和在國家福利政策中的不同地位，造成了城鄉之間的差距和不平等。因此，農村人口在經濟的引力下向城市集中，由此形成了龐大的農民工群體。《2016年全國農民工監測調查報告》顯示，2016年，全國農民工總量達到28 171萬人，比2015年增加424萬人，同比增長1.5%。農村人口向城市的遷移對城市發展做出了巨大貢獻，但也在一定程度上擠占了原本的城鎮人口資源。原有的住房保障政策一旦做出擴容性的變革，龐大的流動人口將會極大減少城鎮人口的住房福利，因此，現有的住房保障制度大多數都是以當地戶籍為前提條件，對流動人口要求較為嚴格。以北京市2017年保障房申請條件為例，申請人應當具有本市城鎮戶籍，外省市來京連續穩定工作一定年限，家庭收入符合上款規定標準，能夠提供同期暫住證明、繳納住房公積金證明或社會保險證明，本人及家庭成員在本市均無住房的人員。而在房價越來越高的形勢下，城鎮人口對保障房的需求會越來越大。2013年，鄭州市城市公租房需求調查結果表明，受訪市民對于公租房的需求率達到73%。在各地的保障房建設還遠遠無法滿足城鎮人口住房需求的情況下，流動人口的住房問題將得不到有效解決。部分學者認為，這是我國經濟不發達的表現之一，認為隨著地方政府收入的提高和城市居民生活質量的改善，流動人口的住房問題能夠得到解決。事實上，如果不彌補城鄉差距、調和城鄉利益矛盾，該問題將會一直存在。

2.2 政策執行過程中的央地矛盾阻礙流動人口住房保障政策改善

盡管住建部已經規定可以將流動人口納入保障房覆蓋范圍，但地方政府在執行中普遍存在熱情不高的問題。據了解，目前，只有東南沿海一些經濟發達城市，如天津、上海和深圳已經建立了一些集體安置的廉租住房、流動人口住房、藍領公寓，其他大部分地區的保障房不以流動人口為政策對象。中央與地方政府在職責分配和資金劃撥之間的矛盾在一定程度上需要對此負責。根據我國的《廉租住房管理辦法》《經濟適用住房管理辦法》《公共租賃住房管理辦法》可知，住房保障工作由住房與城鄉建設部主管，縣級以上地方人民政府住建部門對本行政區域內的住房政策負責。2007年頒布的《中央預算內投資對中西部財政困難地區新建廉租住房項目的支持辦法》第三條明確規定，廉租住房建設是地方事權，投資以地方為主，中央予以適當補貼。上述規章反映了中央和地方政府在住房保障工作中的事權劃分，也就是說，地方政府承擔對住房保障的主體責任和主要支出，中央政府僅負有指導責任，并在適當時期給予一定補貼。這樣的劃分顯然是不合理的。一方面，從理論上來講，住房保障在一定程度上屬于國民收入再分配，更適合中央政府事權。國民收入再分配的實質是將一部分富人的錢分給窮人，如果由地方政府行使再分配職權，公共財政理論認為人口的流動性會導致人們用腳投票，從而減少地方政府的努力。另一方面，地方政府對保障房的投入包括兩塊：資金和土地。對于原本財政就很緊張，依靠土地收入的地方政府而言，這無疑是一筆很大的負擔。自1992年以來，我國進行財政分稅制改革將大部分的稅收收歸中央，導致強干弱枝的局面和地方政府不得不依靠賣地收入和借入外債來完成職責。根據財政部網站數據可知，截至2016年底，中國地方政府債務達到15.32萬億元人民幣，地方政府債務率為80.5%。地方政府尚且債臺高筑，各地地方政府制定出基本的、低水平的保障房政策也就不足為奇了。endprint

2.3 流動人口的自身特性也會阻礙保障房政策改革

流動人口的特性可以分為兩個部分論述。第一，其固有的流動性，即流動人口往往是在各個地區之間流動，沒有固定的生活地域。以農民工為例，大多數建筑工人都是農民工，他們傾向去經濟發達的地區，因為沒有固定的工作約束，往往是哪里有活干就往哪兒跑。如前所述，一旦某地方政府的住房保障政策發生變化，人口的流動性可能造成泰伯特模型式的人口再遷移，即在其他條件相同的情況下，流動人口會優先向政策優化地區遷移，從而導致政策優化地區人口再度膨脹、環境惡化、政府政策資金入不敷出，進一步使當地政府和當地居民的利益受損。從嚴格意義上說，這是政策改善的可能結果，但這些可能結果是政府進行決策時需要考慮的因素，因此也會成為政策改善的阻力。第二，流動人口住房的臨時性，即大部分流動人口的住房消費都存在臨時傾向，因為他們都抱著在短時期內獲得足夠收入來改善老家住房情況的目的，例如，很多農民工都傾向于在經濟發達城市賺了錢之后回家鄉買房或自建房，這種臨時性在一定程度上也形成了其獨有的過客心理。城市的隔閡、陌生強化了其住房的短期預期，而住房是一種長期消費品，各地保障房的設計使用期限都長達幾十年。流動人口住房的臨時性無疑增加了保障房的管理成本，并且會使保障房在若干年后面臨空置的窘境。城鎮化的過程就是要將流動人口轉化為常住人口，利用保障房消除流動性，住房保障政策變革的目的是讓流動人口在城市安居。

3 結 語

政府只有從根本上消除三大政策阻力，才能徹底解決流動人口的住房保障問題。由于很多阻礙因素都是中國政治經濟社會的基礎要素，要消除這些阻力并非一朝一夕的事情，有些改革都是牽一發而動全身的，如戶籍制度。改善我國流動人口住房保障政策，要從這些阻力著手，但要采用一種漸進的方式逐步改善。第一，我國應當逐步改革戶籍制度，統籌城鄉共同發展，縮小城鄉差距和東西部差距，這是我國城鎮化的大背景。基于我國復雜的國情，戶籍改革和城鄉融合應當循序漸進，切不可急于求成。我國住房保障制度應當取消以收入或居住年限為基本條件的戶口區分，逐步增加對流動人口的容納。政府在短期內可以考慮，在地方城市承載能力允許的前提下，給流動人口提供本地戶籍落戶，將流動人口本地化。第二，要明確住房保障的中央和地方事權，保障房資金應以中央劃撥為主，地方政府提供土地支持和管理執行。對保障房也要進行分類，廉租房和棚戶區改造應當作為國家救助和再分配的重點，應當由中央政府全額劃撥資金，根據地區的差異進行微調，公租房和經濟適用房則可視為地方政府提供的公共物品，由地方政府全額或部分負擔。

主要參考文獻

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