中國保險監管發展歷程與問題對策

莫體

【摘要】保險業健康快速發展離不開保險監管，保險監管效率與效果涉及到到多方面的利益，我國保險業近幾年發展迅速，對保險監管需求日益加強。本文通過簡單敘述我國保險監管的發展歷程，結合市場和國內外形勢的發展分析我國保險監管存在的不足與問題，借鑒國際上保險業發達國家如：英國、美國、日本、德國等保險監管經驗，提出問題的對策建議，希望能夠提高我國的保險監管的效率與質量。

【關鍵詞】保險監管 償付能力 監管效率

一、保險監管的含義

保險監管是一個寬泛的概念，狹義的保險監管是指國家政府單對保險行業的監督管理，國家依法設立機構依法管理保險市場，確保保險經營者的穩健經營和保險市場規范運行，保護消費者的權益，維護社會的穩定；廣義的保險監指的監管主體不單是政府，也包括社會組織、保險協會以及保險機構自身的監督管理。

保險監管的內容十分廣泛復雜，各國有側重點，我國《保險法》的規定，保險的監管主要包括保險組織監管、業務監管、保險財務監管以及保險中介人等方面的監管。保險行業提供的特殊的服務商品，監管也具有特殊性，各國監管重點有差別，主要由以下幾種：第一是監管保險機構的償付能力，確保保險機構有足夠的資金償付相應的款項；第二是維護市場的公平與公正，讓市場機制充分發揮作用，合理配置資源，第三就是引導保險資金的合理流向，保證資金的保值增值，最大限度的為社會的建設作出貢獻。

我國的《保險法》中對于保險監管有專門的規定：保險監管機構依照本法和國務院規定的職責，遵循依法、公開、公正原則，對保險業實行監督管理，維護保險市場秩序，保護投保人、被保險人和受益人的合法權益。

國際保險監督官協會（IASI）成立于1994年，幫助指導各國建立起高水平和行之有效的監管體系，促進各國保險事業的快速健康發展，制定頒布的《保險監管核心原則》對成員國的保險監管有指導意義，明確規定了一般原則、公司的管理原則、審慎原則、資產監管標準、負債監管標準、資本充足和償付能力要求等。

二、我國保險監管的發展歷程

本節敘述新國成立以后，我國保險監管發展歷程。根據保險監管的目標原則以及自身的發展歷程特點，我們把保險監管分為五個發展階段。

（一）萌芽起步時期（1949～1979）

新中國成立前三十年，我國的保險業是國營的，1949年成立中國人民保險公司，進行社會主義改造，把保險公司的產權都收歸國有，后來“大躍進”和“文化大革命”曾一度停辦保險業。這一段時期的保險監管主要是由政務院和中國人民銀行承擔的，主要是依靠行政手段進行監管，監管的內容也主要是保險業的實施情況和費率。

（二）探索恢復時期（1980～1995）

改革開放后，我國保險業恢復經營，雖然中國人民保險公司占據壟斷地位，但是這個市場已經悄然發生改變，我們實行改革開放，市場主體增多，外國保險機構在本土設立經營，例如1992年第一家外國保險公司—美國友邦保險公司成立，標志著我國保險業走出去一大步，這段時間保險機構紛紛成立，市場上數量增多。

這段時期保險監管主要內容就是審批保險機構的設立和保險公司日常的經營管理活動。對于審批行為有明顯的行政干預，監管保險機構的經營行為主要是基本條款和強制費率，強調同一地區的費率必須一致?？偨Y來說這段時期政府經營壟斷為主、寡頭競爭的市場格局下，保險監管帶有行政手段的嚴格審批行為。

（三）過度發展階段（1995～1998）

這段時期保險機構數量增多，股份制公司、合資保險公司以及外資保險公司紛紛設立，中國人民保險公司市場份額逐漸下降，市場的格局也發生了改變。國際外來保險公司帶來了新的保險產品和銷售理念，但當時的市場不夠成熟完善，在多元化的市場主體競爭中出現了大量問題，造成市場上的混亂。

立法規范市場主體的行為，制定一系列監管的法律法規，1995年，中國第一部《保險法》正式頒布，對保險經營規則和保險監管作了明確規定，中國人民銀行于1996年、1997年、1998年先后發布了《保險管理暫行規定》、《保險代理人管理規定（試行）》、《保險經紀人暫行規定（試行）》等一系列配套部門規章。這階段保險監管內容主要有市場行為、償付能力等方面。

（四）相對成熟階段（1998～2005）

該時期市場上的保險機構數量多，市場的結構成多元化趨勢發展。1998年中國保險監督管理委員會（下稱保監會）成立，標志著我國進入分業監管新時期，保險監管機構更加專業化、法律化、技術性。

2001年《保險公司最低償付能力額度及監管指標管理規定》對償付能力監管要求及相關監管指標的規定；2002年我國加入WTO，為適應形勢要求，我國對《保險法》的部分條款進行修訂。這段時期監管側重于構建償付能力體系，完善保險責任金的提取結存方案。

（五）新時期（2005年至今）

該時期保險業迅速發展。保費從2005年4927.3億元到2016年近3.1萬億元，年均增長43.3%，遠高于GDP增速，市場主體呈更加多極化方向發展，資產量劇增，社會影響力加強，加強國際交流，主體機構競爭多樣化，注重對自身產品和服務質量的創新。保險監管朝著國際化方向，監管學習國際上的模式，如對即償付能力監管、公司治理監管和市場行為監管，兼具中國國情的保險監管體系，并把市場準入與市場退出行為納入監管體系。

三、我國保險監管體系問題分析

（一）我國保險監管法律體系還不健全

我國較早就制定《保險法》和相關的法律法規，建立了相對完善法律框架，然法律仍存在諸多漏洞和空白，主要表現在：一是保險新領域還存在法律空白，例如互聯網與保險結合產生諸多的新的領域，產生了諸多的問題；二是部分保險法規條款滯后，明顯不符合當今環境，如設定的處罰金額過低，違法成本低，沒有起到威懾作用；三是保險與多學科具有交叉重合，如何有效監管，法律尚未明確；四是我國部分保險法規并未與國際同步，部分有抵抗沖突，國際化受阻。endprint

（二）注重強調分業監管，帶來了一定負面影響

我國實行嚴格的分業監管，然當前金融業務錯綜復雜，相互交織滲透，交集重合趨勢漸強，大金融公司機構朝著混業經營和集團化發展，單一嚴格的分業監管已然不適應形式的發展、市場規律，造成的監管效率低下和監管真空。

（三）償付能力的監管重視度不夠

現階段監管注重監管市場行為，如提高市場的準入門檻，對保險經營的內容、保險產品、保險費率以及對保險公司的保險基金都有嚴格的界定限制和監，卻忽視對償付能力的有效監管，造成保險公司不注重“質”而看重“量”，不注重創新，效益低下。我國目前的償付能力體系構建不健全，相對應配套法律法規還未齊全，執行償付能力監管條件不足，所以為了防范風險傾向于“堵”，市場的退出機制不完善，如公司之間的合并、并購重組沒有成熟的監管經驗。

（四）行業自律監督協會和社會監督力不足

對于保險行業的監管單依靠保監會，沒有建立起多層次的監管體系。那些保險業發達，監管體系成熟的國家，類似于行業自律組織和社會的監督力量發揮著重大的作用，有著深遠的影響力，而我國的行業自律組織發揮的作用有限，可能我國保險業起步晚、不成熟，與國際上還有重大差距。如何充分發揮行業自律組織和社會力量也是我們努力方向。

（五）過度注重市場的穩定性，損害了保險市場的活力

為了保證市場的穩定，而嚴格限制各種要素的流動，保險資金無法得到最有的配置，表面上是為了維護消費者的利益，對保險基本條款、保險費率等進行嚴格的限制，但是種種的限制條件下，效益低下的保險公司容易造成償付能力不足，同時也損害了市場機制發揮配置資源的作用，損害了市場的活力，不利于保險市場的健康持續發展。

四、國際上發達國家保險監管的介紹

（一）英國

英國尊崇自由主義，實行寬松監管模式，注重對償付能力的監管，有健全完善的監管體系；1998年前英國實行的分業監管，隨后為適應混業經營和市場環境的變化，設立金融服務監管局（FSA），實行混業監管；英國保險監管主體一大特點，就是在政府監管和行業自律中更偏重于行業自律，以完善的行業自律機制來促成良好的保險市場自我約束氛圍。

（二）美國

美國保險保險業發達、監管完善，有著雙重監管機制—聯邦保險監管機構和州保險監管機構；設有非政府性質的美國保險監督官協會（NAIC），制定示范性保險監管法規供各州保險監管機構參考，同時協調各州保險監管的統一發展。21世紀國際形勢復雜多變，美國保險監管適應形勢的變化，其構建了多層次的監管體系，如構建市場行為監管、公司治理結構監管、償付能力監管的“三支柱”保險監管制度體系。

（三）日本、德國

德國監管全面、效果顯著。政府設立金融監管局，實行混業監管；同時德國重視外部監管監督力量，設立第三方如經濟審計師協會類似的機構以用來加強保險監管力量。

日本實行嚴格的監管模式，注重經營行為的監管，初始忽視償付能力的監管，隨著經濟全球化步伐的加快，保險監管的國際化也促使日本當局調整其保險監管策略，重視對償付能力的監管，保險企業的信息披露機制也在不斷的強化和完善，保險監管制度體系正在從事后監管向事前監管轉變。

五、建議與對策

（一）加快完善保險監管的法律法規

強調依法治國，依法監管，需構建完善的保險監管的法律體系，讓保險監管做到有法可依，與時俱進修訂部分法規條款，減少法律空白區；加強會計核算制度和產權明晰，防止為了追求短期利益損害企業長期發展。

（二）借鑒英國的行業自律機制以及德國的注重外部力量監督管理

如何提高行業自律協會組織監管作用成為一個突破點，構建多層次的監管體系，可以通過立法授予自律協會一定的權利，提高它們的地位和威望，有更強的約束力；引入獨立的審計機構，構建第三方的約束力，定期向社會披露信息，提高信息的可信度，形成社會監督力量。

（三）信息的不對稱抑制了有效的監管，建立完善的信息披露制度，增加市場的透明度，減少因信息失真失明導致的市場機制傳到失靈引起安全隱患

首先積極鼓勵保險公司主動披露自己的真實信息，對那些隱瞞和披露虛假信息予以嚴懲；減少保險中介制度漏洞和不合理之處，降低投訴率，增加消費者滿意度，如提高保險中介服務質量，加強工作人員綜合素質，保險人與投保人傳遞真實信息，建立起有強約束力的監管機制。

（四）混業經營是發展趨勢。

混業經營是發展趨勢，一行三行要加強協同監管，不能盲目單獨作戰，國際上多數國家設立類似于金融服務局的部門綜合管理，內部在設立分部門進行日常的專門管理，既可以總攬全局，又可以分類管理，提高工作效率，減少臃腫的機構重疊和杜絕監管的空白地帶。保險監管部門加強與其他金融監管部門溝通協作，建立信息共享平臺，有利于實現金融業的整體公共政策目標。

（五）轉向以償付能力為主的監管方式，逐步減輕對市場行為的監管

以償付能力方向的監管成為一個趨勢，推進以償付能力為核心的監管，需做到：一是保險公司披露信息，增加透明度，公開化，建立動態信息管理檢測平臺；二是建立償付能力的預警機制，劃出資本安全紅線，通過對保險公司財務報告的審慎管理，有助于監管機構了解公司財務狀況、償付能力以及負債等多方面的情況，提高監管效率；三是建立健全配套償付能力監管的法律法規。

保險監管是一項復雜的長期過程，必須依據本國的國情和自身保險業發展的實際情況出發，對于國際上發達國家的經驗進行深入研究借鑒，切不能盲目全盤照搬。

參考文獻

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