網絡時代腐敗的參與式治理

周作武，張 鑫

（1.南華大學，湖南 衡陽 421001；2.湖南大學，湖南 長沙 410082）

民主法治

網絡時代腐敗的參與式治理

周作武1，張 鑫2

（1.南華大學，湖南 衡陽 421001；2.湖南大學，湖南 長沙 410082）

公眾參與是政府科學決策的重要基礎，是民主程序的基本概念，更是實現有效治理的內在要求。參與式治理可以有效提升政府的行政效率和合法性，繼而促進整個社會的穩定、自由與平等。參與式治理對腐敗具有顯著制約作用和成效，而隨著網絡技術發展，網絡時代的參與式治理更因其特有的優勢和力量給腐敗的防治研究提供了一個嶄新的模式，帶來了機遇和挑戰。以網絡時代公眾參與為核心的參與式治理這一視角，考察中國政府的反腐敗問題，對于進一步推動公眾參與和抑制腐敗滋生具有理論和現實意義。

網絡時代；參與式；腐敗治理

2009年的《中共黨建辭典》指出：網絡反腐，即通過網絡技術及所引起的社會輿論效應對執政行為的監督和對權力的約束，有效預防、遏制、懲戒腐敗行為。網絡時代腐敗的參與式治理即在網絡反腐的定義上強調公眾的參與行為以及在這個過程中公眾和政府的互動。在當今互聯網高速發展的時代，腐敗治理只有與之相結合，才能在以往的經驗和努力之上開啟另一扇通向廉政的大門。

一、推行網絡時代對腐敗的參與式治理的必要性

通過網絡參與到對腐敗治理當中來，越來越成為反腐的一大亮點和趨勢。雖然在這過程中，也有因為制度設計思想教育方面的缺乏而帶來的各種問題，比如：舉報不實、侵犯官員隱私等等。但是卻不能因此停下網絡參與的步伐，因為它有其存在的必要性，并且越來越表現出了它的不可替代性。

（一）推動公眾政治參與的有效渠道

一方面，隨著國家“三網融合”政策的落實和推進，網絡媒體的發展將會迎來又一個重要轉折點。網絡媒體傳播能力的提升，既包括傳播的內容和深度，也包括傳播的廣度，即網絡的覆蓋能力。中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的《第37次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示：中國互聯網網民數量方面，截至2015年12月，中國網民規模達6.88億，全年共計新增網民3951萬人，互聯網普及率為50.3%。其中，中國手機網民規模達6.20億（手機讓網民參與更加方便快捷），較2014年底增加6303萬人。網民中使用手機上網人群占比由2014年的85.8%提升至90.1%，正在逐步消除數字鴻溝。并且從圖表1可以看出，2006-2015年這十年間，互聯網網民數每年都在持續平穩增長，總體普及率越來越高。這表明，社會各個群體以及個體之間的數字鴻溝正在被消除，網絡參與的渠道將會越來越暢通。

圖表1 近十年互聯網網民數及增長速度情況

另一方面，通過分析以上的數據，一個趨勢在我們面前變得越來越清晰：基于網絡平臺的公共領域，即網絡公共領域正在逐步形成。這里的公共領域概念指的是德國哲學家、社會學家尤爾根·哈貝馬斯在他的書《公共領域的結構轉型》（Jürgen Habermas，1962）中所構建的。“所謂公共領域，我們首先意指我們的社會生活的一個領域，在這個領域中，像公共意見這樣的事物能夠形成。公共領域原則上向所有公民開放。公共領域的一部分由各種對話構成，在這些對話中，作為私人的人們來到一起，形成了公眾。那時，他們既不是作為商業或專業人士來處理私人行為，也不是作為合法團體接受國家官僚機構的法律規章的規約。當他們在非強制的情況下處理普遍利益問題時，公民們作為一個群體來行動；因此，這種行動具有這樣的保障，即他們可以自由地集合和組合，可以自由地表達和公開他們的意見。當這個公眾達到較大規模時，這種交往需要一定的傳播和影響的手段；今天，報紙和期刊、廣播和電視就是這種公共領域的媒介。”[1]

基于哈貝馬斯的公共領域理論，我們可以看到網絡媒體公共言論空間正在向這個方向發展靠近。網絡公共領域是一種全新的公共領域形式，它對所有公眾開放，以具有理論評論能力的網民為參與主體，把公眾凝集在一起進行對話交流，以現實的社會公共事務為話題內容，同時以BBS（論壇）、博客（微博）、新聞跟帖、網絡簽名和網上調查等表現形式為一種網絡輿論媒介參與公共事務的討論，當這種討論到達一定規模的時候就能夠影響到政府。網絡公共領域以其獨特的優勢為公眾提供了一個良好的參與平臺，在這個平臺上，公眾能夠通過參與對腐敗治理加強自身的主人翁意識和主體意識，提升參與的積極性。因為我國腐敗現象難以徹底遏制的一個原因就是民眾的參與意識不強，那么這種真正參與的方式將會彌補這一不足，進而鍛煉公眾的參與能力，畢竟要真正學會怎么開車，就得親自到駕駛座上嘗試。

（二）推動社會凝聚力發展的必然選擇

社會凝聚力，也即社會內聚力，向心力。主要是指一定社會組織及其成員在社會活動過程中，基于共同目標所形成的吸引力而產生的合作行為。這里的共同目標即腐敗治理。腐敗分子在政治上拉幫結派，經濟上相互牽連，結成利益同盟。不僅危害了政府本身的形象，還嚴重傷害到公眾的利益，辜負了民眾的期望，更是造成了公眾與政府之間的鴻溝。廣大民眾和政府本身就是腐敗事件的利益相關者，有權利也有義務積極參與到反腐當中來。而在當今互聯網發達的時代，以網絡為載體的對腐敗的參與式治理則為公眾和政府提供了一個絕佳的合作平臺和機會。

前文提到網絡公共領域的逐步形成，這種網絡公共領域的形成過程便在無形之中推動了社會凝聚力的發展。原因有二：其一，網絡公共領域影響政府決策。公眾參與到網絡治理之中會形成對政府的壓力，強迫政府加大對網絡曝光的腐敗案件的回應性和偵辦力，如此就會緩和因為官員的庸政、懶政、怠政行為帶來的公眾對政府的不滿情緒，更加在客觀上培養了官員的積極性，從而增強了社會凝聚力。其二，網絡公共領域塑造公眾理性。哈貝馬斯的公共領域形成的一個重要前提和基礎就是公眾理性。網絡公眾領域也是一樣，之所以說這個領域正在形成，還存在一些不夠理性的網絡參與行為是其中的一個重要原因。進入到這個公眾領域討論公共話題的公眾不分等級階層、不管社會地位，人人都是平等的參與個體。當出現不和諧、少理性的參與行為的時候，其他的多數理性的個體便會對其施加影響力，逐漸形成一種網絡集體文化，潛移默化地改變公眾的思維模式，塑造理性公民。當然，這也對政府的積極配合提出了應有的要求。

（三）順應時代浪潮的明智之舉

第十二屆全國人民代表大會第三次會議在人民大會堂舉行開幕會。李克強總理提出制定“互聯網+”的行動計劃。即倡導在互聯網高速發展、必不可少的現代社會，積極將各個傳統行業（或經濟的或社會的）與互聯網有效的結合起來，實現整體大于個別簡單相加之和的效果，即1+1＞2。互聯網即網絡，那么這里就可以將網絡與傳統的腐敗治理結合起來，實現精準有效的治理效果。

政府如果不實行“政府上網”工程，一方面不能從公眾的口中了解他們對腐敗治理的建議和意見，也無從知道公眾身邊隱藏頗深的貪污腐敗分子，畢竟我國幅員遼闊，官員數量相對較大。另一方面，政府即使有什么與腐敗治理相關的法律法規、政策措施也無法很好地讓公眾了解，處理的腐敗治理案件進度也不能及時通知公眾。讓公眾不能隨時掌握發展的動態，心生疑惑。而互聯網則能很好地解決這些問題。

公眾如果不通過網絡參與對腐敗的治理，一方面，畢竟個人的力量是有限的，可能一個人線下的舉報不能引起政府足夠的注意，更有甚者，還可能招到相關腐敗分子的秘密報復，從而將事情順利地瞞天過海。而將腐敗分子的腐敗證據直接在網絡上曝光出來無異于將其置于陽光之下、大眾之前，一切丑惡的嘴臉都現出了原形。腐敗分子的丑惡行徑會瞬間傳遍千家萬戶，吸引媒體報道，從而集結成如浪的調查呼聲。如此一來，公眾的力量反過來給政府施加壓力，讓政府重視起來，提高了偵辦的效率。即形成了一條網絡反腐敗的鏈條：網絡曝光→網民議論→媒體報道→形成輿論→啟動調查→懲處貪官。另一方面，也讓腐敗分子沒那么容易對參與人實施報復，或者動用人脈掩蓋罪行。如下面的圖表2，人民論壇問卷調查中心最新的匿名調查顯示，官員最怕的事情除了工作上出事兒之外就是怕被媒體、網絡關注，而另外三項：腐敗問題露餡、被其他官員牽連以及被釣魚執法也都是和腐敗有關，而腐敗問題的爆發點又將集中到前面提到的被媒體、網絡關注上來。所以，可以從這個調查了解到網絡對腐敗治理的效果和作用。

圖表2 官員最怕什么

二、參與式治理當中存在的問題分析

（一）相關法律法規缺位

我國至今為止尚未出臺反腐敗法，更不用說針對在網絡上參與治理的相關法律。1994年，第八屆全國人大常委會將《財產申報法》正式列入了立法規劃，但是20年過去了，這部法律一直未能出臺，有關保護參與人的立法也還未提上日程。2015年是反腐進行得如火如荼的一年，也取得了很多反腐成果。但是作為對腐敗治理的有效支撐和長遠穩定因素，法律法規的制定方面則缺乏力度。從圖表3對2015年中央頒布的有關于反腐倡廉的法律法規的整理來看，最近一年出臺的都是黨紀，而無相關法律。當然，共產黨作為我國的執政黨，其本身的廉政建設影響著全國腐敗治理的順利進行，所以各種黨紀規定的制定也是必不可少的。但是如若沒有全國性正式的腐敗治理的法律法規的制定，僅僅依靠黨紀，依然支撐不起反腐倡廉的半邊天。只有制定具有普遍約束力的國家法律，才能避免反腐落入運動式的窠臼。

（二）參與主體合作力度不足

開篇提到，本文探討的網絡時代對腐敗的參與式治理的主體有兩個：政府和公眾（網民）。《周易·系辭上》中說到：二人同心，其利斷金。但是在這場網絡對腐敗的治理的戰斗中，雙方卻沒有達到理想的合作程度。

一方面，政府作為網絡反腐的一個重要的主體，缺乏積極與公眾合作的意愿和表現，具體體現在以下兩個方面：

第一，政府的信息透明化不夠。要想公眾真正參與到網絡反腐當中去，必須要讓公眾有渠道查閱了解到相關的信息，即要信息對稱。現在政府雖然開通了相關的專門舉報網站，比如：中央紀委監察部舉報網站、中央紀委黨風政風監督舉報等舉報平臺，這些舉報網站和平臺的建立使得網絡反腐正規化、快速化。然而，各個網站卻依舊沒有公布各種與公眾利益切實相關的信息，財產公示制度遲遲不能出臺。這樣公眾就無從查閱和咨詢他們想要了解的相關信息，從而大大地增加了了解的成本，削弱了公眾網絡參與反腐的積極性，間接性的導致了公眾因不能有效查明實情而盲信網絡上披露的一些不實信息，損害了相關人的利益，也傷了熱心參與的民眾的心，更是助長了腐敗的氣焰。

圖表3 2015年我國反腐倡廉法規制度匯總

縱觀以往網絡反腐取得的成績：2008的“天價煙事件”，網友因為南京市江寧區房產局的原局長周久耕發表“將查處低于成本價賣房的開發商”的言論，發起人肉搜索，從而發現其開會時抽天價煙；2012年的“表哥”，網友把楊達才在延安交通事故現場，面含微笑的情形拍照上網，引發爭議。隨后，更被爆料其擁有多塊名表，被諷刺為“表哥”等等。根據這些案件可以觀察到，官員的腐敗行為大多是通過熱心網友揭發出來掛到網上，得到了大家的關注，才得以進而引起相關部門（政府）的注意，查處了腐敗官員，也就是說政府還是處于被動的地位。

第二，政府沒有或者缺乏對參與者的保護意識。實名舉報對于舉報者因為沒有制度法律上的保障，多數的舉報者在事后或遭到不同程度的報復性行為，或被牽連受累。河南商報梳理新世紀以來官員舉報官員情況，發現舉報者的結果各異，他們有的達到舉報目的，有的因舉報吃了官司，有的為此丟了性命。官員舉報都有這樣令人痛心的結果，毋寧說普通的人民大眾了。這一系列的事實使得越來越多的公民將舉報的渠道投向了網絡。這也從另外一面說明了政府在網絡對腐敗治理中的缺乏合作的力度和姿態。

新華網近期一項“你最愿意用什么渠道參與反腐”的調查中，高達75%的受訪者選擇用網絡曝光，而選擇通過信訪、審計等官方渠道的不足10%。在網友看來，網絡反腐相對便捷，通過微博、帖子等就能舉報貪官，“有圖有真相”的網絡舉報還能迅速引發網絡熱議，進而吸引媒體和官方的關注，將貪官拉下馬，同時，網絡環境還可以保護舉報人的安全。人民網和人民日報政治文化部關于公眾關注的熱點問題的調查中，許多網民鼓勵、支持網絡反腐。從以上各大媒體的調查結果中不難看出，群眾的眼睛是雪亮的，政府在沒有真正建立各種有效的、切實可行的制度（比如財產公示制度以及對參與人的保護制度等）之前，僅僅建立官方的網上舉報窗口，公眾樂于選擇的還是通過網絡曝光的方式來參與對腐敗的治理。

另一方面，公眾作為參與的一個重要主體和利益相關人，有著參與網絡對腐敗治理的權利和義務。但是在參與網絡反腐的眾多案例中，不乏一些失實的舉報，比如重慶的一名因“兩違”建筑而被強制拆遷的住戶本著泄恨的動機虛假舉報建委的副處級干部楊文祥為規劃局領導，并擁有多處房產。另外還有對四川達縣縣委書記李春擁有多處房產、大筆存款以及生活作風的不實舉報。雖然這些虛假舉報案件經紀委介入調查已經證明舉報不實，但是由此引起的“個人信息搜索”以及人身攻擊等給當事人造成了嚴重的影響。正如美國網絡社會學研究專家埃瑟·戴森所說：“數字化世界是一片嶄新的疆土，可以釋放出難以形容的生產能量，但它也可能成為恐怖主義者和江湖巨騙的工具，或是彌天大謊和惡意中傷的大本營。”[2]

應該注意到的是，政府和參與人相互之間合作的缺乏將嚴重影響網絡參與式治理的順利進行，政府應該對此問題提高應有的關注度并積極采取相關的有效措施。對于政府自身方面，要依靠制度建設，加快相關網絡參與對腐敗治理的立法和制度設計，跟上民眾以及社會發展的需要；對于公眾，開展對公眾的法制教育，樹立法制意識和正確理性的權利和責任意識。正如憲法第三十八條規定的那樣：中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。官員也是公民的一員，也應受到應有的尊重。而權利和責任是對等的，參與式治理意味著參與者在行使權力的同時，要承擔相應的責任和義務。參與式治理成功的關鍵因素之一就是要有一個強大的組織良好的公民社會。所以公眾既要積極運用參與網絡對腐敗治理的公民權利，也要明確自己的責任。倡導理性參與，培養理性公民，這是時代發展的要求，也是社會和諧的基礎。

三、對策分析

（一）加快相關立法進程

十八屆四中全會以來，我國強調“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的法制建設方針。而中國輿情指數報告中的調查顯示：民眾認為最需要加強的是“有法必依”（39.3%），其次是“違法必究”（24.6%）和“執法必嚴”（24%）。同樣，在腐敗治理的領域，首先應該做的也是“有法可依”。

另外，法律制定的過程也應該注意公民參與的問題，比如針對網絡上腐敗的參與式治理的立法過程就應該充分利用網絡平臺，注重以下兩個問題：一是立法之前積極通過在網絡上征求廣大網民對于這一立法的意見和建議、制作調查問卷等形式培養公眾的利益相關人的意識，從而使網絡治理法律更加具有現實可行性。二是在立法草案形成后，讓其在各大官方網站以及其他網絡平臺上進行公示，請網絡代表們參加立法聽證會，并在網絡上將全部過程進行直播。其指導原則是：凡生活受到某項決策影響的人，就應該參與那些決策的制訂過程。總之，我國要加快腐敗治理相關的立法工作，進而完善網絡參與反腐的相關法律。

（二）注重對參與主體的素質培訓

對于我國來說，網絡平臺基礎上的對腐敗的參與式治理各個方面還不夠成熟，因此，要充分發揮人的主觀能動性，逐漸彌補不足，完善網絡時代腐敗的參與式治理。應該把對參與的兩方面主體——公眾和政府的這方面的素質培訓提上日程，內容主要包括思想素質和科學文化素質。對于公眾來說，政府應該更好地為公眾提供良好的網絡參與平臺，消除數字鴻溝，并做好參與事務的宣傳，保證信息對稱；在此基礎上，開展各類活動引導公眾的理性參與，不斷加強其理性參與的意識和能力。對于政府來說，專門成立網上對腐敗治理的工作團隊，加強技術培訓，以便能高效準確地處理腐敗事件。另外，上到主要領導，下至普通科員都要明白互聯網的重要性，對于網絡上出現的以及公眾關注的腐敗信息要引起足夠的重視，并在調查之后做出正面的回應，以達到懲治腐敗分子和提高公眾的參與信心的目的。

四、結論

總之，我們應該看到堅決將網絡時代腐敗的參與式治理進行到底是毋庸置疑的選擇。同時，也要明白，要想網絡治理取得切實成效，則離不開清廉文化底蘊的積淀、政治法律制度的支撐以及社會公民權利意識的覺醒。而后者正是政府和公眾應該共同攜手努力的方向。如此，線上和線下齊頭并進，互相合作，就能真正做好網絡時代的腐敗治理工作，從而真正實現社會主義核心價值觀的追求目標。

[1]哈貝馬斯.公共領域［M］//汪暉，陳燕谷.文化與公共性.汪暉，譯.北京：生活·讀書·新知三聯書店，2005：125.

[2]埃瑟·戴森.2.0版數字化時代的生活設計［M］.胡泳，范海燕，譯.海口：海南出版社，1998：17.

責任編輯：周育平

D9

A

1009-3605（2017）05-0072-05

2017-05-20

1.周作武，男，湖南耒陽人，南華大學馬克思主義學院副教授，主要研究方向：政治學；2.張鑫，女，湖北恩施人，湖南大學法學院公共管理學系研究生，主要研究方向：公共管理。