開征房產稅對地方政府債務的影響研究
——以武漢市為例

朱立宇

(福建師范大學 經濟學院，福建 福州 350000)

開征房產稅對地方政府債務的影響研究
——以武漢市為例

朱立宇

(福建師范大學 經濟學院，福建 福州 350000)

進入后土地財政時期，土地出讓收入的隨機性加大，導致地方政府財政收入的不穩定性加劇。與此同時，隨著城鎮化的繼續推進，公共設施建設的資金需求也會持續存在，地方政府舉債需求也將與日俱增。在兩者的共同作用下，地方政府債務風險將會進一步擴大。通過引入房產稅并模擬在一定稅率下的房產稅稅收來分析房產稅對地方政府債務風險的化解作用。模擬結果表明，當稅率為1%時，土地出讓收入在短期會有所下降，但房產稅稅收的增加最終引起武漢市財政收入上升，進而使得其直接債務債務率和償債率明顯下降。

地方政府債務；城鎮化；房產稅；稅率

自1978年的改革開放以來，中國的城鎮化發展迅速。城鎮化自從在國家“十五”計劃中提出就被決策層普遍認為具有擴大內需的巨大潛能，是推動經濟發展的強大動力所在。城市化率從1990年的26.4%到2000年的36.2%，再到2010年的47.5%，幾乎每年增加了一個百分點，是同期世界水平的3倍。城市化率的提高表現為城市人口的增加，但增加的背后是以城市基礎設施建設和公共服務提供的增加為前提的。據粗略估計，我國每增加1個城市人口，基礎設施需要投資9萬元，這樣中國每年要增加的基礎設施資金投入就可以計算出，為10 800億元；城鎮化的高速推進需要地方政府大量財政資金的支持，然而1994年的分稅制改革讓這種情況雪上加霜。自實施分稅制改革以來，中央掌握了大量優質的稅種，留給地方政府的都是一些征收困難，數額較少的稅種，這樣中央與地方的稅收收入的大部分轉移到中央財政。而且，大量公共建設的任務留給了地方，這就造成了中央與地方權責的不匹配。在城鎮化與分稅制改革的雙重作用下，本已就“入不敷出”的地方政府財政在基礎設施建設和公共服務上的資金投入的缺口進一步擴大。為了扭轉這種局面，地方政府通過地方投融資平臺進行了大量融資。融資方式主要為發行城投債和向銀行貸款，其中前者是用地方政府的土地出讓收入作擔保的，后者則是以土地為擔保。

2008年之后，地方政府債務進一步擴大，部分省份和地市逐漸演變為債務危機。金融危機之后，全球經濟一片蕭條。為了避免國內經濟也出現嚴重的下滑，中央政府提出了4萬億的擴大內需的刺激計劃，其中中央政府提供其中的1.18萬億，剩下的部分需要地方政府來配套。為了獲得配套資金，地方政府成立了大量的地方政府融資平臺來進行融資。與此同時，中國銀行和銀監會發布指導意見，支持發展地方融資平臺，商業銀行也開始大力拓展為政府放貸的業務。至此，平臺數量快速增加，地方債務也飛速上漲。

據審計署發布的全國政府性債務審計結果顯示：截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206 988.65億元，負有擔保責任的債務29 256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66 504.56億元。其中地方政府負有償還責任的債務108 859.17億元，負有擔保責任的債務26 655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43 393.72億元。從全國來看，39.4%的負債率和105.66%的債務率這兩個指標是處于正常范圍內的，但從省級和地市級來看，部分省份和很多城市的負債率和債務率都處于警戒線之上。其中有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高者達188.95%，若加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高者達219.57%。

從地方政府債務支出方面來看，根據2013年6月的《全國政府性債務審計結果》顯示，全國地方政府負有償還責任的債務余額支出總額為101 188.77億元，其中投向公共設施建設的部分達到了16 034.42億元，占支出總額的65%以上。另一方面，隨著城鎮化進程的穩步推進，城市的擴張使得城鎮居民擁有個人住房的比例以及住房的面積不斷增加，而公共設施的不斷完善又使得房產價值的不斷上升。與此同時，房產的擁有者獲得了房屋價值上漲所帶來的絕大部分收益，居民財富持續增加。因此，在這樣的大背景下，房產稅的全面開征成為可能。

一、文獻綜述

在房產稅功效設計和地方政府債務解決方面，很多學者都對自己的觀點進行了闡述甚至進行了模擬。在房產稅功效設計方面，姚濤(2015)認為調控房價不宜作為房產稅改革的主要目標，而是應該將促進財富公平分配作為目前房產稅改革的主要目標。羅東秋(2010)認為物業稅收入主要用于提供城市公共產品，應成為城市發展資金的主要來源 。李文(2014)對房產稅收入數量進行了模擬，認為我國近期實行窄稅基、低稅率的房產稅較為可行，但增加的稅收有限，在近期乃至以后一段時期內很難充當地方稅的主體稅種 ；在解決地方政府債務方面，張平(2013)通過對地方政府財政缺口、土地出讓金收益等方面進行分析，認為必須提高地方政府財政收入，同時彌補相關制度缺失來防止地方政府債風險機向中央政府轉移 。王志浩(2011)對地方政府債務危機提出了三種解決方法：財政部預算救助、銀行接受估值折讓、新成立一家吸收不良貸款的資產管理公司 。戴雙興、吳其勉(2016)通過VAR模型分析土地出讓金、房產稅與地方政府債務規模，得出土地財政是導致地方政府債務規模擴大的重要因素，同時土地出讓金與債務規模呈現雙向推動的惡性循環，提出了改革土地財政模式、加強對地方政府債務監管的解決之道 。

從總體來看，目前國內學界關于房產稅功效的設計主要集中在增加地方財政收入，促進財富公平分配，縮小貧富差距上；對于地方政府債務的解決主要體現在債務的管理上。而我國目前地方政府面臨城鎮化建設所需資金短缺和地方債務還本付息的雙重壓力，在經濟下行和城鎮化還將持續的大環境下，這兩個問題急需解決。此時若將房產稅的功效設計為解決地方政府債務，可以大大緩解地方政府的償債壓力。

二、理論分析

(一)征收房產稅的可行性分析

Tiebout認為房產稅是一種使用費，是購買公共服務的成本。人們根據自己的需要和偏好購買公共服務和選擇居住地，通過“用腳投票”的方式迫使地方政府收取少量的稅費并提供有競爭力的公共服務水平。這是因為提供地方公共項目的受益和不動產稅中所體現的成本將“資本化”在當地的財產價值中。當地方學校教學質量高、犯罪率低等公共服務的質量較高時，會導致當地房價的上升，于是納稅人所要繳納的房產稅也會相應的上升。這樣，地產稅收與房屋的價值是成正比的，享受好的公共服務的同時也需要承受相應較高的房產稅。從我國目前情況來看，地方政府提供公共服務所需要的財政資金很大一部分都是通過借債形式來取得的。而因公共服務改善所引起的房地產價值上升的收益，地方政府并沒有取得，而是全部被享受好的公共服務的房產所有人獲得。結合Tiebout的用腳投票的理論，將房產稅收入用于償還地方政府債務存在法理上的可行性。

全面開征房產稅，首先要明確征收的目的，接著才能根據目的選擇房產稅的稅基以及稅率。從我國目前的現狀來看，房產稅的功效被設計為解決地方政府債務危機是可行的，至少在短期內是可行的。由于房價在不同地區、同一地區不同城市的差別很大，不同城市之前的債務也有很大差別，而房產稅的收入與債務規模并不是線性關系，因此房產稅在解決地方政府債務問題上應該以城市為單位進行征收。于是本文將以中部城市武漢市作為債務規模估計對象，其中債務是指政府直接性債務即政府負有償還責任的債務，并對房產稅收入進行模擬來分析房產稅對地方政府債務的解決作用。

(二)稅基與稅率的選擇

國際上，房產稅稅基的選擇有多種：單獨的房產、單獨的土地以及房產和土地等。在我國，由于稅基的評估手段并不成熟，要將土地和房產單獨進行評估在技術上還存在一定的困難。并且，我國房產的價值幾乎是由土地價值所決定的。因此，在我國當前的大環境下，房產稅稅基應該選擇將土地和房產同時作為課稅對象的溫和型模式；在稅基的評估方法上，我國已經在價值法和面積法等方法上有了一定的技術基礎。但從國際經驗以及我國房地產市場的發展前景來看，市場價值法不可置否的是我國最佳的選擇。因為，相較與面積評估法，市場價值評估法在公平上有明顯優勢。另一方面，國外的市場價值評估法已經非常成熟，這將為我國在以后的房產價值評估上提供相當多的實際經驗。

對于稅率的選擇，國外有學者認為住宅房地產這類供給彈性系數小的不動產應該有更高的不動產稅率，這樣可以提高稅制的有效性。但也有學者通過研究發現，在一定范圍內，提高稅率可以提高一個國家或地區的稅收量。但稅率一旦超過某一臨界點，就會進入所謂的稅收禁區，繼續提高稅率，反而會使稅收數額下降。司言武，朱偉松，沈玉平(2014)根據浙江省Y縣的數據研究發現，在不考慮稅收減免的情況下，以2.5%—5%的家庭收入負擔為標準征收房產稅，則房產稅稅率范圍在0.51%—1.02%之間 。本文根據該研究結果并結合國外房產稅稅率選擇情況，選取中間數1%為武漢市房產稅稅率；關于稅率的制定權限：稅率是由國家、省統一確定還是由各地市自己確定？在我國由于各城市的債務、房價和征稅面積完全不同，在房產稅被設定為解決地方政府債務的功效下，全國和全省統一制定稅率將使得各城市的債務與應交稅費不匹配，造成不公平。對此，可以借鑒美國的房產稅征收體制，由省一級政府來確定一個房產稅稅率的范圍，然后各地市根據自己的具體情況來確定準確的稅率。

(三)基本假設

在房產稅模擬方面，房產包含有商業物業、居民物業和其他類型物業，受數據所限以及根據我國房產稅改革的趨勢，本文只考慮居民物業。除此之外，在稅基方面，稅收一般都會有稅基的減免和稅收的優惠，本文為了模擬房產稅對地方政府債務的最大解決能力，并沒有考慮到征稅面積的減免以及相應的優惠政策；土地出讓金方面，由于地方政府可以控制每年土地出讓的面積，因此本文假定土地出讓金按照之前的趨勢變動。

在地方政務債務方面，根據成濤林(2016)對我國地方政府債務與城鎮化率進行計量分析的結果 ：城鎮化率每增加 1 個百分點，債務率增加 0.57 個百分點(此處的債務率為政府債務與GDP的比值)。本文假設武漢市城鎮化率與債務率符合該分析結果。此外，本文以審計署2016年6月對武漢市政府債務的審計公告為基礎，假設從2013年開始，之后每年的新增債務期限都為八年，采用等額還本的方式還款。

(四)計算方法

1.年度債務余額的計算

武漢市政府性債務年度余額的計算根據公式為：

(1)

其中U1為2013年的城鎮化率，dt為地t年末的負債率，GDPt為第t年的國民生產總值。

2.新增債務額的計算

在計算償債率時，對于新增債務采用以年為單位的等額本金還款方式。根據等額本金還款公式，第t年的新增債務在第j年需要償還的當年債務本息和為：

(2)

其中：Wt——第t年新增債務；i——當年貸款利率；m——當年債務的還款周期，其中t0表示2012年。

第t+1年的新增債務可以表示為：

(3)

式中Dt表示第t年末的債務余額，ODt表示2012年已有債務在第t年應償還的本息和。

3.房產稅開征后房價的計算

一處房產的市場價值V一般可以表示為：

(4)

其中Y和r分別為年收益和折現率，j為該房產的使用年限。

征收房產稅之后，由于房產稅的資本化，房產的價值將隨之降低。現在假定房產稅的稅率為t，這樣得到征稅后該房產的市場價值Vt就為：

(5)

由于我國現行的住宅土地使用權年限為70年，為了使計算簡便，這里認為(4)式中的n將趨近于無窮，因此可以得到房產稅征收前后該房產市場價值之比可以表示為：

(6)

在確定折現率的過程中，考慮到折現率大致與經濟中平均的市場投資回報率相等，因此該折現率應處于當前銀行五年期定期存款利率2.75%和五年期以上個人住房公積金貸款利率3.25%之間，于是這里取兩者的平均數作3.0%為折現率的數值；對于房產稅稅率的確定，對比房產稅稅制比較成熟的美國，其伊利諾伊州房產稅稅率的中位數在美國所有州中是最高的，達到2.67%，而最低的夏威夷州的房產稅稅率的中位數為0.31%，結合司言武等人的研究結果以及我國實際情況，遂將稅率設定為1.0%。將折現率和稅率代入(6)式，得到征稅后的房價將分別下降25%。

4.房產稅開征后土地出讓金的計算

房產稅的開征勢必將導致房價的下降，而土地出讓金又會隨著房價的變化而波動。因此，本文將使用武漢市2011—2015年的房價以與土地出讓收入數據，使用Eviews來估計其2016—2020年的土地出讓金的數值，得到結果為：

l=0.31×h-1 905.3

(7)

其中l表示土地出讓收入，h表示二手房交易價格。

三、數據計算與模擬結果

(一)武漢市直接債務規模測算結果分析

根據武漢市“十二五”和十三五”規劃綱要對城鎮化率分別從70.5—79.41和79.41—84的要求，并假設在這兩個五年計劃期間的城鎮化率的年增長速度是相同的；根據2020年武漢市GDP達到19 000億元的規劃，同樣假設“十三五”期間，GDP的年增長率也是相同的。

根據以上數據以及假設得到的測算結果如表1所示。在GDP和城鎮化率穩步增長的情況下，總債務和直接債務余額也逐漸增加。其中，直接債務在“十三五”期間增長的速率與GDP增速成正比，為14%，并且在2020年達到5 391.5億元。

表1 武漢市負有償還責任債務規模

資料來源：《武漢市統計年鑒》 2011-2015

(二)武漢市綜合財力的測算結果分析

根據武漢市“十三五”綱要對一般公共預算收入的預期：地方一般公共預算收入到2020年達到2 000億元，年均增長10%。因此假設武漢市一般公共預算收入在“十三五期間”的年均增長率為10%；根據對“十二五”期間武漢市接受上級政府的稅收返還以及轉移支付等其他公共預算收入的增長率進行分析，假設“十三五”期間其他公共預算收入的增長率為15%；由于房地產市場又一次進入了調整期，并根據上一個調整期內武漢市土地出讓金的增長情況，這里假設武漢市土地出讓收入在“十三五”期間保持一個溫和的增長率，設為5%；根據之前年度土地出讓收入占政府基金預算收入的比重，這里假設“十三五”期間，土地出讓收入的占比維持在85%；基于以上數據以及假設對武漢市2016—2020年的可用財力進行測算。

對武漢市綜合財力測算的結果如表2所示。基于以上數據和假設，武漢市“十三五”期間綜合財政收入的年均增長率在11%左右，低于直接債務14%的增長率。債務風險有加強的趨勢。

表2 武漢市綜合財力

資料來源：《武漢市全市和市本級預算執行情況公開報表》 2001-2015

(三)武漢市政府債務風險判斷

反映地方政府債務風險的指標一般有負債率、債務率、償債率和逾期債務率，由于武漢市逾期債務的數據無法收集，本文選取負債率、債務率和償債率三個指標來判斷武漢市債務風險情況。

1.武漢市政府債務的負債率與債務率分析

負債率的數值為年末債務余額與當年GDP 的比值，是衡量經濟總規模對政府債務的承載能力或經濟增長對政府舉債依賴程度的指標。國際上通常以《馬斯特里赫特條約》規定的負債率60%作為政府債務風險控制標準參考值；債務率的數值為年末債務余額與當年政府綜合財力的比值，是衡量債務規模大小的指標。國際貨幣基金組織確定的債務率控制標準參考值為90%～150%。我國對于債務率的規定是根據人大常委會在2015年年底召開的中央經濟工作會議劃定的我國政府債務的紅線：赤字率不得超過3%，債務率不得超過100%。

測算結果如表3所示。從表中可以發現，武漢市政府直接債務的負債率在整個“十三五”期間都處于30%以下，遠低于60%的控制參考指標。但是，直接債務的債務率卻在2016年和2117年都非常接近100%的警示線，在2018、2019和2020年三年都超過了警示線，并且有擴大的趨勢。

表3 武漢市政府直接債務的負債率和債務率

2.武漢市政府債務的償債率分析

償債率可以表示為當年還本付息總額與當年政府綜合財力的比值。對于償債率，國際公認的警戒線上限標準是達到20%。根據財政部湖北專員辦的《對湖北省武漢市本級地方政府性債務管理的調查與思考》顯示，截至2012年6月30日，對已形成直接債務，未來各年應償還情況：2013年310.59億元，占22.06%，2014年311.76億元，占22.14%，2015年143.35億元，占10.18%，2016-2020年405.34億元，占28.79%，2021-2025年90.38億元，占6.42%，2026年以后24.13億元，占1.71%；對于利率，根據中國人民銀行近幾年五年期以上貸款基準利率變化情況，將貸款利率設定為6%。

測算結果如表4所示。結果顯示：2016年以前的武漢市政府直接債務的償債率都位于20%的警戒線一下，除了2014年21.1%的償債率高于20%，之后在2015年有所下降并在之后年份逐年增加，2014年的償債率過高是由于四萬億刺激計劃期間的大量債務在當年到期需要償還所致；從2016年開始，整個“十三五”期間償債率都高于20%，并有明顯上漲趨勢，在2020年達到35%。

表4 武漢市政府償債率

(四)房產稅收入與土地出讓收入模擬結果

在美國，房產稅收入是用下一年度的地方政府預算收入減去地方除了房產稅收入以外的財政收入得到的，稅率是根據房產稅除以房屋價值計算獲得。與美國房產稅收入的確認方法類似，本文的房產稅收入是根據使政府的債務率以及償債率分別回到100%和20%的警戒線水平的目標得到；確定稅率時，由于我國目前沒有完善的對房產估值的體系，因此選擇用房地產市場的二手房年均成交價來代替。在1%的稅率水平下，假設房價是一次性下跌，根據公式(6)的計算結果，房價會在2016年下跌25%。在根據中國房地產指數系統公布的數據,通過對比武漢市2009—2015年的房價，在沒有征收房產稅的情況下，結合現行的房地產調控形勢，可以假設房價年均上漲率為7.5%。同時，為了方便測算，在計算收入時并沒有考慮面積減免的情況；在房價下降的情況下，根據2016—2020年房價的預測值以及公式(7)估計得到2016—2020年的土地出讓收入。

房產稅收入與土地出讓收入模擬結果如表5所示。從表中可以看到，房價在2016年征收房產稅之后會從2015年的8619.5元跌到2016年的7773.75元。隨著房價的下跌，土地出讓收入在2016年有所減少，但隨著房價一次性下跌的結束，房價和土地出讓收入在之后的年度開始逐年增加，土地出讓收入并在2020年達到1232.7億元。房產稅從2016年開始征收起，收入逐年增加，從2016年的319.5億元增加到2020年的452.64億元。

表5 房產稅和土地出讓收入

資料來源：《武漢市統計年鑒》 2011-2015

(五)開征房產稅后政府直接債務債務率和償債率分析

通過表6可以發現，在以1%的稅率征收房產稅后，2016年武漢市直接債務的債務率相較之前下降了14個百分點，并且在之后年度下降幅度越來越大，在2020年相對征收之前下降了33個百分點。與此同時，在整個“十三五”期間，征收房產稅之后的債務率都在100%的警戒線以下；再看償債率，相較之前其下降幅度也越趨于明顯，從2016年的3個百分點到2020年的11個百分點。除此之外，開征房產稅之后，償債率在2016年和2017年降到了20%的警戒線之下，不過在之后的三個年度償債率又超過了20%的紅線。

表6 征收房產稅后的債務率與償債率

四、結論及建議

本文通過測算武漢市“十三五”期間武漢市政府性債務余額對房產稅收入和稅率進行了模擬。得出以下幾點結論和建議：

(一)為達到降低債務率的目標，可以采用1%這樣一個較低的房產稅稅率上來完成。這樣的稅率水平并不會給居民帶來明顯的稅收負擔，卻可以有效的降低債務率，使其處于100%紅線之下的安全水平。

(二)稅率為1%的房產稅所帶來的收入對降低武漢市政府的償債率雖有一定效果，但并沒有改變償債負擔逐年增加的趨勢。要使得償債率在整個“十三五”期間甚至以后年度都位于警戒線以下，就必須采用一個較高的稅率水平，而在較高的稅率水平下的人均房產稅占人均可支配收入的比重勢必會超過10%，并且在償債率負擔逐年增加的大趨勢下，以后年度的人均房產稅也會逐年增加。這就意味著在不考慮稅收減免的情況下，城鎮居民要的越來越多的可支配收入都用于繳納房產稅，這對居民來說將是沉重的負擔。因此，在不明顯增加居民稅收負擔的情況下僅僅依靠房產稅收入來使得償債率低于警戒線之下是不可行的，還需要通過其它措施來對每年新增債務規模進行限制。

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責任編輯：胡 莉

F293

：A

2095-4654(2017)04-0001-07

2017-03-30