共生式發(fā)展:一種新的國家和社會關(guān)系
——以N區(qū)社會服務(wù)項目化運作為例

□王清

共生式發(fā)展:一種新的國家和社會關(guān)系
——以N區(qū)社會服務(wù)項目化運作為例

□王清

國家和社會關(guān)系的理論認為，社會組織依附于國家獲得發(fā)展。改革開放之后，雖然國家不斷釋放社會發(fā)展的空間，但是，國家對社會組織仍然采取分類管理的策略，使得社會組織難以獲得真正的發(fā)展空間。盡管國家大力鼓勵公益性社會組織的發(fā)展，但是，社會組織管理體制使得這類社會組織只能依附于政府才能獲得發(fā)展。依附式發(fā)展的理論注意到了國家對待社會組織的整體戰(zhàn)略，但是忽視了科層制的層級性。本文通過考察作為國家代理人的基層政府，發(fā)現(xiàn)在項目制和科層制的夾縫之中，基層政府為了推進項目制，同時完成科層制的任務(wù)，依賴社會組織的數(shù)量增長，依靠一般性社會組織銜接國家與社區(qū)來化解社會矛盾，同時依靠平臺型社會組織銜接國家與社會。基層政府與社會組織形成共生式發(fā)展，展現(xiàn)了一種新的國家和社會關(guān)系的形式。

社會組織;政府購買服務(wù);依附式發(fā)展;共生式發(fā)展

一、研究問題的提出

中國的國家和社會關(guān)系的理論至少經(jīng)過了三個發(fā)展階段。第一階段，市民社會。市民社會形成于西方及東歐國家，20世紀80年代，學(xué)者們將它翻譯進入中國，①鄧正來:《國家與社會》，北京大學(xué)出版社2008年版，第21頁。并用它來解釋改革開放之后，全能主義向后全能主義演進過程中，國家的退縮和社會的成長。

第二階段，法團主義和多元主義。法團主義考慮的是社會組織的結(jié)構(gòu)化存在，多元主義考慮的是社會的異質(zhì)性的存在。其中，由于法團主義更加切合中國的特點，基于這個視角的研究成果更多。但是，無論是市民社會、多元主義，還是法團主義，這些基本理論都是西方社會的舶來品，西方的國家與社會關(guān)系的理論范式暗含了自由主義的價值追求①強世功:《我們究竟貢獻了什么?——法律社會學(xué)研究的初步反思(自序)》，參見強世功:《法制與治理——國家轉(zhuǎn)型中的法律》，中國政法大學(xué)出版社2003年版。，并不適應(yīng)于中國。一是政治實踐上的差異。市民社會和法團主義來自于歐洲和美國，他們的國家政權(quán)建設(shè)使得國家之外有一個強大的社會，社會能夠發(fā)揮對國家的監(jiān)督作用，甚至出現(xiàn)弱國家，從而不得不依托法團來進行國家和社會的銜接，整合過度競爭而帶來的社會分裂，擴大國家對社會的影響力。但是，中國的政治實踐與之剛好相反，中國的國家政權(quán)建設(shè)使得國家強大，社會弱小。二是政治價值上的差異。市民社會顯然具有明顯的自由主義的價值色彩和抱負，法團主義是對多元主義存在問題的一種糾正、發(fā)展和調(diào)適，它源于多元主義，仍然展現(xiàn)了自由主義的價值色彩。這種政治價值與中國的價值訴求背道而馳。正因為以上兩個方面，使得越來越多的中國學(xué)者開始放棄西方關(guān)于國家和社會關(guān)系的已有框架，轉(zhuǎn)而從中觀層面，貼近中國社會組織的實踐發(fā)展，提出中國的學(xué)術(shù)概念。

第三階段:國家和社會互動。在上述背景下，越來越多的研究者試圖超越法團主義和多元主義，在微觀或者中觀的層面上來反思政府和社會的關(guān)系。學(xué)者們認為“傳統(tǒng)的國家—社會二分法已經(jīng)讓位于對國家與社會之間關(guān)系更細致、更復(fù)雜的概念化。”②杰弗里·塞勒斯:《超越韋伯式國家的國家—社會關(guān)系》，《國際社會科學(xué)雜志》，2014年第3期。國家和社會關(guān)系的理論要從兩分法走向互動關(guān)系的研究，通過更多的經(jīng)驗研究，來展現(xiàn)國家和社會之間的關(guān)系到底是什么。③郁建興、關(guān)爽:《從社會管控到社會治理——當代中國國家與社會關(guān)系的新進展》，《探索與爭鳴》，2014年第2期。已有從國家和社會互動的角度對社會組織進行研究的文獻，大體包括兩種類型。一類學(xué)者認為中國形成并一直維持著“強國家、弱社會”的格局，中國的社會組織發(fā)展緩慢，呈現(xiàn)對國家的依附式發(fā)展、④康曉光:《依附式發(fā)展的第三部門》，社會科學(xué)文獻出版社2011年版。嵌入式發(fā)展、⑤朱健剛、陳安娜:《嵌入中的專業(yè)社會工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系:對一個政府購買服務(wù)項目的個案分析》，《社會學(xué)研究》，2013年第1期。形成社會組織發(fā)展的內(nèi)卷化⑥吳月:《吸納與控制:政府購買社會服務(wù)背后的邏輯》，《學(xué)術(shù)界》，2015年第6期。。社會組織通過嵌入國家之中——包括社會組織承擔(dān)國家交辦的行政任務(wù)、社會組織的創(chuàng)辦人在國家體制內(nèi)部尋找支持者等方式——從而獲得國家的支持，尋求一定的發(fā)展空間。⑦張緊跟、莊文嘉:《非正式政治:一個草根NGO的行動策——以廣州業(yè)主委員會聯(lián)誼會籌備委員會為例》，《社會學(xué)研究》，2008年第2期。這些研究將社會組織看成能動的行動者，研究社會組織生存和發(fā)展的過程，形成了豐富的理論成果。但是，這類研究把國家看成一個整體，沒有注意國家的層級差異性，較少關(guān)注作為制度背景的國家的歷時性變遷及其對社會組織的影響。

另外一類文獻從國家的角度，分析國家對社會組織的雙重管理體制、分類控制的策略造成社會組織的弱小。一些學(xué)者在分析中國的國家和社會組織的關(guān)系時，認為在雙重管理和分類控制的體制之下，國家對于社會組織的管理處于矛盾的態(tài)度，一方面，國家大力促進社會組織的社會服務(wù)職能，另一方面，國家限制社會組織的政策倡導(dǎo)和政治參與的功能，由此導(dǎo)致國家對社會組織的分類控制。⑧劉鵬:《從分類控制走向嵌入型監(jiān)管:地方政府社會組織管理政策創(chuàng)新》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2011年第5期。這類研究主要是從制度的角度，分析國家對社會組織的管理制度及其變化，由此分析其給社會組織帶來的影響。但是，國家不僅是制度背景，而且也是一個能動的行動者。國家的形象不僅具有橫向上的覆蓋性，還具有縱向上的差異性。作為行動者的國家的行為將深刻影響國家和社會的關(guān)系。

本項研究試圖從國家代理人，即基層政府的角度，以社會服務(wù)項目化運作(項目制)為切入點，分析國家作為一個能動的行動者，它在項目制和科層制的雙重約束下，作為國家代理人的基層政府依賴社會組織的變通行為，并分析這種行為對重構(gòu)國家和社會關(guān)系的影響。

已有關(guān)于項目制的研究集中于分析項目制的過程及其意料之外的結(jié)果。在對項目制運行過程的研究中，已有研究更多地關(guān)注項目承接方的行為，而缺少對項目發(fā)包方的研究。造成這種現(xiàn)象的最主要原因是，在中央財政轉(zhuǎn)移支付的項目中，項目發(fā)包方是中央政府，研究者較難獲得中央政府的數(shù)據(jù)材料，更容易進入中間政府和基層政府進行訪談，獲取后兩者的一手數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)收集渠道限制了目前項目制對項目發(fā)包方的研究。

政府購買社工服務(wù)的項目化運作能夠在一定程度上彌補以上的研究缺陷。這是因為，不同于一般的項目制，在政府購買社工服務(wù)中，項目的發(fā)包方是地方政府，承接方是社會組織。由于政府購買社工服務(wù)發(fā)生在各個層級的地方或基層政府，研究者比較容易獲得地方政府的數(shù)據(jù)，這為觀察和研究項目發(fā)包方提供了便利。另一方面，政府購買社工服務(wù)的項目制運作，發(fā)包方是國家的代理人(各級政府)，項目的承接方是社會組織，因此，政府購買社工服務(wù)的項目化運作能夠有效反映國家與社會之間的關(guān)系。

本文將以沿海發(fā)達地區(qū)的N區(qū)政府購買社會服務(wù)作為個案，呈現(xiàn)政府購買社會服務(wù)的項目化運作過程中，項目發(fā)包方的基本特點，并從中總結(jié)出國家和社會關(guān)系的基本形態(tài)。本文所使用的案例材料來自于筆者對N區(qū)社工委、民政局、N區(qū)下轄鎮(zhèn)街社工局負責(zé)人、A、B、C三個社工組織的訪談，其中一部分經(jīng)驗材料來自與N區(qū)政府購買社會服務(wù)有密切互動的研究者J。

二、N區(qū)社會服務(wù)項目化運作的基本情況

N區(qū)是沿海經(jīng)濟發(fā)達省份經(jīng)濟發(fā)達地級市的一個區(qū)，面積1073．82平方公里。近年來，隨著城市開發(fā)和更新，N區(qū)財政實現(xiàn)節(jié)節(jié)攀升，甚至超過了內(nèi)地一個省的GDP增長水平。2016年N區(qū)稅收收入達279．42億元，占全市國稅收入的34．3%。①陳永杰、盧施羽、劉維:《廣東南海社會工作發(fā)展報告(2017)》，社會科學(xué)文獻出版社2017年版，第8頁。

十八屆三中全會之后，N區(qū)開始大規(guī)模購買社會服務(wù)，社會服務(wù)項目化運作的資金逐年攀升。2015年，區(qū)、鎮(zhèn)街政府購買了200多個項目，項目總金額6000多萬元。2016年，區(qū)、鎮(zhèn)街購買社會服務(wù)項目的總金額增長了30．39%，購買項目288個。2017年N區(qū)購買社會服務(wù)項目增至441個，年度預(yù)算投入金額1．6億元，實現(xiàn)了逐年翻升。②根據(jù)以下兩份文件綜合整理。N區(qū)政府:“‘益動全城，品質(zhì)家·N區(qū)’社會服務(wù)洽談會開幕”，內(nèi)部文件，2016年;陳永杰、盧施羽、劉維:《廣東南海社會工作發(fā)展報告(2017)》，社會科學(xué)文獻出版社2017年版。

第一，從購買主體來看，區(qū)職能部門、鎮(zhèn)、街政府參加了項目購買。一方面，橫向上，多個職能部門參加項目購買。以2017年為例，按照項目總金額，③這項數(shù)據(jù)展現(xiàn)的是項目的總金額，如一個項目運行周期為3年，項目總金額是指3年的總金額，而不只是某一年的年度項目金額。各職能部門排序依次為:區(qū)民政局，購買43個項目，項目總金額5253．4萬元;區(qū)禁毒辦，購買1個項目，項目總金額1733．4萬元;區(qū)社工委購買2個項目，項目總金額800萬元。除此之外，區(qū)文體局、區(qū)衛(wèi)計局、區(qū)慈善會、區(qū)總工會、團區(qū)委、區(qū)婦聯(lián)、區(qū)司法局都參與了項目購買。④N區(qū)政府:“‘益動全城，品質(zhì)家·N區(qū)’社會服務(wù)洽談會開幕”，內(nèi)部文件，2016年，第12頁。另一方面，縱向上，區(qū)、鎮(zhèn)街參加了項目購買，且鎮(zhèn)街級政府購買力度較大。以2016年為例，N區(qū)一共購買了242個項目，項目總金額6322．98萬元，其中區(qū)一級政府購買社會服務(wù)項目46個，項目總金額1782．91萬元，區(qū)下轄的6鎮(zhèn)1街道，共購買社會服務(wù)項目242個，項目總金額6322．98萬元。

第二，從購買內(nèi)容來看，圍繞政府和職能部門中心工作的項目最多，其次是圍繞社會服務(wù)的專項項目。以2017年為例，從項目總金額來看，最多的是圍繞政府職能部門中心工作，購買110項，項目總金額9888．5萬元;其次是圍繞社會服務(wù)專業(yè)領(lǐng)域的項目，購買175項，共計8268．7萬元;再次是圍繞社會熱點難點問題，購買53項，共計3919．4萬元;接下來是圍繞行業(yè)發(fā)展的項目52項，共計2117．4萬元;然后是圍繞常規(guī)性的項目36項，共計1563．1萬元;最后是圍繞部門工作難題15項，項目總金額991．3萬元。⑤N區(qū)政府:“‘益動全城，品質(zhì)家·N區(qū)’社會服務(wù)洽談會開幕”，內(nèi)部文件，2016年，第12頁。

第三，社工委:N區(qū)社會服務(wù)項目化運作的推動者。N區(qū)重視購買社會服務(wù)項目與其所在的廣東省重視社會建設(shè)，并籌建社工委分不開。2011年，廣東省開始推行社會建設(shè)，頒布了《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于加強社會建設(shè)的決定》1 +7的文件。在這樣的背景下，廣東省開始在全省推廣建立社工委。社會建設(shè)涉及到多個職能部門，橫向平級的職能部門之間無法互相牽制，政府碎片化導(dǎo)致互相推諉的現(xiàn)象。在這樣的背景下，社工委的設(shè)立初衷是為了糾正社會建設(shè)中的政府碎片化，因此，社工委比一般的職能部門高半個級別，以保證它具有協(xié)調(diào)其他職能部門的權(quán)力。省委常委、省政法委書記兼任社工委主任，社工委的日常事務(wù)由社工委專職副主任擔(dān)任。按照職責(zé)同構(gòu)的原則，市、區(qū)、鎮(zhèn)街三級也建立了相應(yīng)的社工委。幾年之后，由于省以上并無對應(yīng)的部門，加之省社工委主任出事了，省社工委的部門出現(xiàn)了撤并，重新合并到政法委。省社工委的機構(gòu)變動帶來了省內(nèi)各市、區(qū)、鎮(zhèn)街社工委的一輪撤銷潮。但是，有趣的是，N區(qū)的社工委非但沒有撤銷，反倒不斷舉行各類大型活動彰顯自己的影響力。這與該區(qū)社工委常務(wù)副主任的策略離不開，他的策略之一就是不斷擴大該區(qū)社會服務(wù)項目化運作，以此凸顯區(qū)社工委的重要性。這一策略客觀上造成了該區(qū)社會服務(wù)項目化的發(fā)展。

三、共生式發(fā)展:國家與社會組織的相互依賴

共生式發(fā)展是相對于依附式發(fā)展而言的一個學(xué)術(shù)概念。依附式發(fā)展是指在強國家、弱社會的背景下，中國的社會組織在人、財、物三個方面高度依附于行政組織。①康曉光:《依附式發(fā)展的第三部門》，社會科學(xué)文獻出版社2011年版。社會組織通過嵌入國家，獲得國家的資源支持得以發(fā)展，這個過程導(dǎo)致社會組織出現(xiàn)發(fā)展的內(nèi)卷化②吳月:《吸納與控制:政府購買社會服務(wù)背后的邏輯》，《學(xué)術(shù)界》，2015年第6期。和行政化③朱健剛、陳安娜:《嵌入中的專業(yè)社會工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系:對一個政府購買服務(wù)項目的個案分析》，《社會學(xué)研究》，2013年第1期。，社會組織難以形成自主性，更難以形成獨立的公共空間。依附式發(fā)展更為強調(diào)在強國家和弱社會的背景下，社會組織對國家的依附，但是，它忽略了國家的層級性和國家—社會關(guān)系的變動性，沒有關(guān)注不同科層組織對待社會組織的策略的變遷。

共生式發(fā)展是對這一理論缺陷的修正，它是指在國家代理人和社會組織的互動過程中，不僅社會組織依賴國家代理人，而且國家代理人也依賴社會組織，從而形成相互合作、相互依賴的發(fā)展模式。共生式發(fā)展與依附式發(fā)展的區(qū)別至少包括如下幾個方面。第一，從國家的形態(tài)來看，在依附式發(fā)展的理論框架中，國家是作為整體的國家，但是，在共生式發(fā)展中，國家不是作為整體的國家，它著眼于國家的層級性，關(guān)注作為國家代理人的基層政府的行為。第二，從相互關(guān)系來看，依附式發(fā)展是一種單向度依賴，即社會組織依賴于國家，國家具有自主性，其對社會組織的管理體制并不受制于社會組織的影響;但是，共生式發(fā)展則是一種雙向度依賴，即不僅社會組織依賴于國家，要從國家獲取發(fā)展所需的人、財、物，而且國家也高度依賴社會組織。這里的國家是指其在基層的代理人，即基層政府。基層政府高度依賴于社會組織來承接社會服務(wù)項目，依托社會組織銜接國家和社區(qū)，依托平臺型社會組織銜接國家與社會組織。第三，從結(jié)果上來看，依附式發(fā)展導(dǎo)致了社會組織的內(nèi)卷化、行政化和自主性的缺乏，帶來了意想不到的異化結(jié)果;但是，共生式發(fā)展可能帶來國家和社會組織的良性互動。

表:共生式發(fā)展和依附式發(fā)展的概念比較

由上可見，共生式發(fā)展不僅包括社會組織對國家的依賴，而且包括國家對社會組織的依賴，因此，共生式發(fā)展的理論分析理應(yīng)包括這兩個方面。但是，由于依附式發(fā)展已經(jīng)詳細闡述了社會組織在人、財和物三個方面對國家的依賴和依附，這一點在N區(qū)也得到了充分的體現(xiàn)。自2015年，N區(qū)開展社會服務(wù)項目化運作之后，N區(qū)至少新產(chǎn)生了數(shù)百家公益性社會組織，這些社會組織的立命之基和主要業(yè)務(wù)都是承接政府的項目，他們的生存直接與政府購買服務(wù)掛鉤。社會組織從形式合法性和實質(zhì)合法性上依賴政府的項目支持，充分體現(xiàn)了社會組織對國家的依附。從社會組織對國家的依附這個角度來說，經(jīng)驗觀察與已有的依附式發(fā)展理論高度吻合，因此，本文不打算對這一部分進行論述，而是將重點轉(zhuǎn)向已有理論沒有闡述的部分，即國家對社會組織的依賴。

在N區(qū)，國家對社會組織的依賴是指，作為國家代理人的基層政府對社會組織的依賴，它發(fā)生于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這里的基層政府有財力，主管部門有意愿積極推動社會服務(wù)項目式運作，但是，本區(qū)社會組織的數(shù)量缺乏，社會組織服務(wù)生產(chǎn)能力匱乏，不足以滿足政府的需求，由此帶來基層政府的焦慮。基層政府通過一系列的方式推動其與社會組織的合作。

第一，基層政府依賴區(qū)內(nèi)區(qū)外社會組織的大量進駐。N區(qū)通過項目制購買大量社會服務(wù)，需要大量社會組織。從2015年到2017年，區(qū)、鎮(zhèn)街政府購買項目從200多個到288個，再到441個;年度項目金額從6000多萬元增至1．6億元，實現(xiàn)了逐年翻升。但是，分級管理與限制競爭的原則使得N區(qū)內(nèi)的社會組織數(shù)量較少，而且服務(wù)能力有限。

“我們購買服務(wù)也要考慮有人來承接啊。我們就想了一些辦法來吸引這些社會組織。那第一步就是要讓他們知道我們要購買項目。”①N區(qū)民政局負責(zé)人W的訪談，訪談時間2017年6月14日。

在此背景下，N區(qū)、鎮(zhèn)政府必須吸引區(qū)外的社會組織進駐該區(qū)，由此推動了該地一項政策，即社會服務(wù)洽談會。社會服務(wù)洽談會是區(qū)、鎮(zhèn)政府集中發(fā)包項目，并在固定的時間舉行洽談會，讓項目發(fā)包的各個職能部門和承接方見面、洽談并達成合作意向的機制。每年的社會服務(wù)洽談會在當年的3－6月舉行，先在區(qū)里召開，然后在下轄的6個鎮(zhèn)和1個街道各自舉行。

區(qū)、鎮(zhèn)兩級社會服務(wù)洽談會具有超大規(guī)模。基層政府想方設(shè)法邀請更多的社會組織、社會人士來參加洽談會，形成超大的會議規(guī)模和廣泛的社會影響。例如，2016年，N區(qū)區(qū)級社會服務(wù)洽談會以“益動全城、品質(zhì)家·N區(qū)”為主題展開，在當年度區(qū)政府的內(nèi)部報告中，有一個亮點被多次提到，那就是參加的社會組織眾多，“來自珠三角超過300家社會組織參加，18個政府部門、11個基金會設(shè)攤與社會組織洽談，收到社會組織意向書366份”。②N區(qū)政府:“‘益動全城，品質(zhì)家·N區(qū)’社會服務(wù)洽談會開幕”，內(nèi)部文件，2016年。同樣，各個鎮(zhèn)街也很重視社會服務(wù)洽談會的規(guī)模，筆者曾參加過大瀝鎮(zhèn)2017年的社會服務(wù)洽談會，當時參加的社會組織大約有20多家，很多是N區(qū)以外的社會組織，與此同時，大瀝鎮(zhèn)政府還邀請了香港、廣州等地的學(xué)者、廣東省內(nèi)的多家媒體參加，并在當日佛山新聞網(wǎng)、信息時報、網(wǎng)易等處媒體進行報道和造勢。基層政府依賴該區(qū)社會組織數(shù)量的擴大，以此能夠承接政府發(fā)包的多項項目。

第二，基層政府依賴社會組織為老、弱、病、殘和流動人口提供專業(yè)化服務(wù)，依賴社會組織鏈接國家與社區(qū)。任何一個政府都需要為老、弱、病、殘?zhí)峁┒档仔缘纳鐣?wù)。但是，我國現(xiàn)有財稅體系使得基層政府需要為社會弱勢群體提供更大的支出責(zé)任。對于N區(qū)來說，財政不構(gòu)成壓力，但是，他們嚴重缺少政府工作人員。與此同時，作為一個經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，N區(qū)有大量的外來務(wù)工人員，政府給他們提供的服務(wù)呈現(xiàn)碎片化，服務(wù)質(zhì)量不夠，政府也缺乏人手提供全覆蓋的服務(wù)。但是，外來務(wù)工人員群體容易產(chǎn)生社會風(fēng)險。與國家不同，社會組織天然具有滲入特殊社區(qū)的優(yōu)勢，一個一個的社會組織能夠以項目的形式，靈活地為社區(qū)弱勢群體提供專業(yè)服務(wù)，滲入到弱勢群體聚居的社區(qū)和廠企，通過個案、小組、社區(qū)活動的方式，提供個性化和多元化的服務(wù)。從這個意義上來說，類似于針對外來務(wù)工人員疏解、老年人養(yǎng)老、兒童看護這類服務(wù)，基層政府非常依賴社會組織，尤其是社工組織，與社會組織建立大量長期的合作。政府依靠社會組織為弱勢群體提供專業(yè)化服務(wù)，讓社會組織發(fā)揮著銜接社區(qū)與國家關(guān)系的功能，減少社會沖突與社會風(fēng)險。

基層政府與社會組織的合作不只是指基層政府購買社會組織的服務(wù)，為社會組織的專業(yè)服務(wù)注入資金，更為重要的是，基層政府賦予社會組織的符號、表彰和宣傳。N區(qū)社會服務(wù)洽談會的主要功能是宣傳而不是洽談。

“我們說它是洽談會，但是，辦到現(xiàn)在，我們也發(fā)現(xiàn)，談的很少，主要是宣傳。”③佛山市民政局負責(zé)人W的訪談，2017年6月14日上午。

這里所說的宣傳，是指政府通過社會服務(wù)洽談會，對社會組織進行認定和獎勵。例如，2015年，在區(qū)級社會服務(wù)洽談會上，區(qū)政府表彰獎勵了7家獲評3A及以上的社會組織，評選出15個示范性社區(qū)社會組織和優(yōu)秀服務(wù)項目，表彰了38個社會組織優(yōu)秀服務(wù)項目，評選了16位區(qū)優(yōu)秀社工和社工之星，N區(qū)副書記為5A社會組織授牌、區(qū)民政局局長、書記、民政局副局長分別為獲獎的社會組織和社工個人頒獎。受到表彰的社會組織不全是在本區(qū)注冊的組織，而是有來自省和市的社會組織。①“‘益動全城，品質(zhì)家·N區(qū)’社會服務(wù)洽談會開幕”，N區(qū)政府內(nèi)部資料，2016年。從這里可以看到政府對優(yōu)秀的社會組織進行肯定，這給社會組織的發(fā)展釋放了一種積極的信號，讓更多的社會組織看到了基層政府對社會組織的支持。

“社會組織拿到了政府頒發(fā)的獎，這也可以提高它們在社會上的可信度，更有利于它們在社區(qū)開展活動，拉支持。”②佛山市大瀝鎮(zhèn)社工局負責(zé)人L的訪談，2017年6月14日上午。

基層政府依賴社會組織向特殊的弱勢群體提供服務(wù)，向社會組織授權(quán)，讓社會組織進入社區(qū)，服務(wù)特殊的群體。與此同時，基層政府表彰社會組織，政府的肯定是一種符號，它展現(xiàn)著政府向社會組織的肯定與授權(quán)，它有利于社會組織不僅承接政府的服務(wù)，而且可以發(fā)展更多的業(yè)務(wù)，這為社會組織的自主發(fā)展提供了廣闊的空間。

第三，基層政府依賴平臺型社會組織擴大社工隊伍，凝聚社會組織，鏈接國家與社會組織的關(guān)系。N區(qū)有三個平臺型社會組織，分別是N區(qū)社會工作協(xié)會(簡稱社協(xié))、N區(qū)社會服務(wù)聯(lián)會(簡稱社聯(lián))、N區(qū)社會工作學(xué)者與學(xué)生聯(lián)會(簡稱社工學(xué)會)。2014年5月21日，N區(qū)社會服務(wù)聯(lián)會由區(qū)社工委推動成立，按照職責(zé)同構(gòu)和上下對口原則，N區(qū)下轄的一個街道和6個鎮(zhèn)都設(shè)有社聯(lián)。2014年7月9日，市社會工作協(xié)會由市民政局推動成立，按照政府上下對口原則，區(qū)、鎮(zhèn)街成立相應(yīng)的組織。N區(qū)社會工作協(xié)會由區(qū)民政局社工人才管理科推動成立。在鎮(zhèn)、街的層面，社工委下屬的社會工作委員會和民政局的下設(shè)機構(gòu)社會工作局合署辦公，例如訪談對象Y兼任D鎮(zhèn)社會工作委員會辦公室副主任和D鎮(zhèn)社會工作局副局長。2015年11月23日，N區(qū)社會工作學(xué)者與學(xué)生聯(lián)會由區(qū)民政局民間組織管理科推動成立，簡稱N區(qū)社工學(xué)會。

由上可見，區(qū)民政局社工科和民間組織管理科各推動成立了社工協(xié)會和社工學(xué)會，區(qū)社工委推動建立社聯(lián)。三者分工略有不同，社工協(xié)會主要協(xié)助區(qū)民政局社工科組織社工考試的報名工作，發(fā)放社工證;社工學(xué)會主要銜接學(xué)生社工實習(xí)、聯(lián)系高校，發(fā)揮銜接社工學(xué)者和學(xué)生的功能。社聯(lián)則有更大的抱負，這種抱負來自于它的發(fā)起部門社工委。社聯(lián)成立的新聞報道稱“社工委是‘政府機構(gòu)聯(lián)盟’，社聯(lián)是‘社會服務(wù)機構(gòu)聯(lián)盟’”，區(qū)社工委副主任說，“N區(qū)社聯(lián)的成立，將散狀的社會組織聚集起來，開啟……N區(qū)社會服務(wù)2．0時代”。③《N區(qū)社會服務(wù)聯(lián)會昨成立，5月21日為公益日》，《珠江時報》，2014年5月22日。一個區(qū)兩類政府部門成立了三個平臺型社會組織，這反映了橫向政府部門間博弈。基層政府依托三個平臺型社會組織，推進N區(qū)社會服務(wù)項目化運作。

一方面，基層政府依靠平臺型社會組織擴充社工隊伍，組織社工專業(yè)的學(xué)生實習(xí)，統(tǒng)籌社工培訓(xùn)和發(fā)證。社工協(xié)會一個重要的工作職責(zé)就是為培訓(xùn)社工人才提供服務(wù)，即組織培訓(xùn)社工，發(fā)放社工證。除此之外，2016年6月，為了擴大社工隊伍，社工協(xié)會、社聯(lián)和社工學(xué)會三家機構(gòu)聯(lián)合制定《N區(qū)社會工作專業(yè)實習(xí)樞紐平臺管理委員會》，為周邊地區(qū)高校社工專業(yè)學(xué)生來N區(qū)實習(xí)提供規(guī)章制度。N區(qū)政府也鼓勵社會工作專業(yè)學(xué)生來N區(qū)社工機構(gòu)實習(xí)，政府給這些學(xué)生每人每月600元的實習(xí)補助。

另一方面，基層政府依托平臺型社會組織，將其它社會組織凝聚起來。政府部門賦權(quán)給三家平臺型社會組織，冀望平臺型社會組織能夠凝聚其它社會組織。但是，由于機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人專業(yè)能力和執(zhí)行能力的差異，政府部門給予的資源差異等因素，三個機構(gòu)發(fā)揮的社會組織凝聚功能不一。比較而言，在三家機構(gòu)之中，社聯(lián)較好地發(fā)揮著社會組織的整合功能。在成立之前，N區(qū)社工委就向下轄的鎮(zhèn)、街社工委發(fā)文，要求配合吸納社聯(lián)會員，并經(jīng)區(qū)社工委批準，100家公益慈善和社會服務(wù)類社會組織成為N區(qū)社聯(lián)會員。成立大會上，社聯(lián)清晰地定位自己要發(fā)揮凝聚、引導(dǎo)、規(guī)范、整合社會組織的功能。區(qū)社工委委托社聯(lián)承接每年的公益創(chuàng)投，社聯(lián)依托公益創(chuàng)投，逐步凝聚新成立的社會組織。與此同時，區(qū)社工委每年都向社聯(lián)投放常規(guī)經(jīng)費，由社聯(lián)協(xié)助其完成各類項目。例如，2017年，D鎮(zhèn)的社會服務(wù)洽談會，就是社聯(lián)和鎮(zhèn)社工委、社工局一起合辦，在社會服務(wù)洽談會的宣傳條幅、背景板和畫冊上的承辦者一欄，社聯(lián)列于鎮(zhèn)社工委、社工局之后。

由上可見，作為國家代理人的基層政府，在不斷推進社會服務(wù)項目化運作的過程中，高度依賴社會組織數(shù)量的增長，依靠社會組織提供專業(yè)服務(wù)，依靠平臺型社會組織凝聚國家和社會組織之間的關(guān)系，展現(xiàn)出國家代理人對社會組織的高度依賴。

四、共生式發(fā)展:一種新的國家和社會關(guān)系

已有的國家與社會的互動的研究至少包括兩個方面的內(nèi)容。一是國家和企業(yè)之間的互動，主要是作為國家代理人的地方政府和企業(yè)之間的互動。例如地方法團主義，地方發(fā)展型政府，認為國家干部和企業(yè)之間從依附性庇護主義變?yōu)楣采员幼o主義。①Oi．Jean．The Role of the Local State in China’s Transitional Economy．China Quarterly，1995．p144．這類研究更多強調(diào)作為國家代理人的地方政府對企業(yè)的嵌入，從而形成共生性庇護關(guān)系。但是，已有對國家和社會互動的研究，沒有這么樂觀。雖然，他們也認為20世紀90年代之后，國家和社會形成了多樣的互動，甚至出現(xiàn)“社會中間層理論”②王穎、折曉葉、孫炳耀:《社會中間層——改革與中國的社團組織》，中國發(fā)展出版社1993年版。，不僅國家會嵌入社會，社會組織也通過嵌入國家，獲得資源和生存發(fā)展的空間。但是，有學(xué)者認為國家和企業(yè)互動帶來的變化，與國家和社會互動帶來的變化，兩者是不一樣的，這是因為兩者面臨的管理體制有區(qū)別。在國家和企業(yè)關(guān)系之中，隨著經(jīng)濟性分權(quán)，國家逐步放松對企業(yè)的管制，使得國家代理人和企業(yè)之間有更多的互動和相互依賴，但是，國家對社會組織仍然實行較為嚴格的管制，因此，國家與社會組織之間不可能出現(xiàn)Wank所分析的“制度性共生”③Wank，David L．1995．Private Business，Bureaucracy，and Political Alliance in a Chinese City．The Australian Journal of Chinese Affairs．No．33:55－71．，也不會如國家與企業(yè)關(guān)系一樣，從依附性庇護主義變?yōu)楣采员幼o主義，相反，社會組織與國家的關(guān)系，更多地停留在依附性庇護主義之下，社會組織之間還沒有出現(xiàn)公共空間。④王清:《依附式協(xié)作供給:城市公共物品供給機制創(chuàng)新》，《湖南師范大學(xué)哲學(xué)社會科學(xué)版》，2014年第1期。

但是，本文的經(jīng)驗研究則指出，十八大以后，隨著社會組織管理體制的松動和國家大力倡導(dǎo)政府購買公共服務(wù)，公益類社會組織與基層政府從依賴關(guān)系逐步顯現(xiàn)出共生式發(fā)展的特點，即不僅社會組織依賴國家代理人，作為國家代理人的基層政府也依賴社會組織。

第一，本案例中所觀察的是國家的代理人，即基層政府的行為。國家以科層體制存在，科層體制不僅包括橫向上的統(tǒng)領(lǐng)性，而且包括縱向上的差異性，這會影響國家自主性。科層制被細分為一個一個微觀的、具體的單元，例如官僚機構(gòu)、政府部門、地方政府、基層政府等(liberate，1991)。作為國家在基層的觸角，一方面，基層政府需要在壓力型體制下完成國家的任務(wù)，行使代理人的角色;另一方面，基層政府需要直接與社會打交道，需要整合社會資源，也需要獲得社會對其政策執(zhí)行的服從和信任，通過與社會打交道完成上級任務(wù)，創(chuàng)造政績，實現(xiàn)晉升。因此，國家在基層的角色，并非如韋伯式國家觀所言具有一元性，相反，國家在基層承擔(dān)著多維角色，不僅是掠奪者、還是退縮者和合作者。⑤周慶智:《從地方政府創(chuàng)新看國家與社會關(guān)系的變化》，《政治學(xué)研究》，2014年第2期。后兩種角色有助于我們理解為何當國家對待社會組織處于需要但不信任的矛盾態(tài)度之時，基層政府卻越過制度的藩籬，與社會組織合作，建立信任與依賴關(guān)系，大力推進社會組織的發(fā)展。

第二，基層政府與社會組織“共生”的形態(tài)。一方面，國家依賴社會組織。作為國家代理人的基層政府依賴社會組織數(shù)量的擴充，依靠社會組織的專業(yè)服務(wù)，依賴平臺型社會組織，促進與社會組織的合作，這既是壓力型體制下基層政府的政績需要，也是政府依托社會組織，親近社區(qū)和社會，從而獲得社會成員認同的需要。一是，在壓力型體制下，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的基層政府面臨公共服務(wù)供給需求不斷擴大和公共服務(wù)供給能力緊張之間的矛盾，政府通過項目撮合，引入?yún)^(qū)內(nèi)和區(qū)外大量社會組織，發(fā)現(xiàn)合適的社會組織，為本地提供補缺式的社會服務(wù)，這不僅有利于提升本地社會服務(wù)的覆蓋面，而且有利于打造本地社會創(chuàng)新的亮點和政績。二是，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的基層政府，面臨較為嚴峻的維穩(wěn)壓力，例如流動人口的社會風(fēng)險等，但是，傳統(tǒng)的政府管理與這些不穩(wěn)定因素之間天然存在一種對抗的關(guān)系，作為管理者的國家代理人，難以走入基層社會，獲得社會的認同。因此，作為國家代理人的基層政府以社會組織為中介和橋梁，這些社會組織更容易獲得社區(qū)身份，從而獲得社會的認同。這與埃文斯提出來的國家和社會的共治的嵌入形式，有相似之處。埃文斯認為國家的代理人通過參與社區(qū)的日常生活，獲得社區(qū)身份，從而獲得社會成員的認同。①Peter B．Evansed．State－Society Synergy:Government and Social Capital in Development，Berkeley:University of California，1997．N區(qū)的區(qū)別在于基層組織通過項目購買，對社會組織進行授權(quán)，獲得了授權(quán)的社會組織，替代政府進入社區(qū)，獲得社區(qū)身份，從而獲得社會成員的認同。因此，在N區(qū)的個案中，社會組織發(fā)揮著國家聯(lián)系社會的紐帶作用。三是，基層政府推動建立平臺型社會組織，將大量日常事務(wù)委托給這些平臺型社會組織，向平臺型社會組織注入常規(guī)經(jīng)費和項目經(jīng)費，依靠其發(fā)揮聯(lián)系、凝結(jié)、規(guī)范社會組織的功能，促進社會組織更為有序地增長和發(fā)展。

另一方面，社會組織依托和政府合作獲得形式合法性和實質(zhì)合法性。②高丙中:《社會團體的合法性問題》，《中國社會科學(xué)》，2000年第2期。形式合法性是社會組織通過和政府一起合作，例如活動時打上政府的符號、有政府領(lǐng)導(dǎo)參加，更容易給人一種獲得政府信任的感覺，從而獲得在該轄區(qū)開展活動的授權(quán)。實質(zhì)合法性是指社會組織通過與政府合作，更容易獲得同轄區(qū)內(nèi)其它政府部門的信任。③趙秀梅:《基層治理中的國家—社會關(guān)系——對一個參與社區(qū)公共服務(wù)的NGO的考察》，《開放時代》，2008年第4期。例如，某社會組織通過不斷與社工委合作，獲得了政府的信任，當從來沒有與社會組織打過交道的政法委需要尋找社會組織時，政法委也會找到并信任這個社會組織。

第三，共生式發(fā)展對社會組織管理體制的影響。國家代理人的策略性行為導(dǎo)致基層政府對社會組織的依賴，這可能給社會組織管理體制帶來哪些影響呢?共生式發(fā)展可能改變傳統(tǒng)的社會組織管理體系中分級管理原則和非競爭性原則。分級管理和非競爭性是我國社會組織的管理原則，它是指社會組織可以在不同層級的民政部門進行注冊，在實行雙重管理體制時，同一層級只允許一種類型的社會組織注冊，以此保障同一層級只有一個社會組織，避免社會組織之間的競爭。但是，N區(qū)政府依賴社會組織的策略，使得省、市、區(qū)不同的社會組織都進駐N區(qū)，并在該區(qū)提供服務(wù)，N區(qū)對評選的優(yōu)秀社會組織也不限于該區(qū)的組織。這就在一定意義上打破了分級管理原則。正因為有多個社會組織的存在，這些社會組織要獲得政府的項目，社會組織與社會組織之間就存在一定的競爭。從這個意義上來說，共生式發(fā)展為社會組織的成長和競爭提供了一定的空間。

共生式發(fā)展不僅包括社會組織對國家的依賴，更為重要的是包括國家代理人對社會組織的依賴。但是，在這種雙向依賴關(guān)系中，到底是社會組織更為依賴國家，還是國家代理人更為依賴社會組織呢?沿著這一問題，研究者可以繼續(xù)追問，國家代理人對社會組織的依賴，尤其是對平臺型社會組織的依賴，能否促成社會組織之間的聯(lián)合?平臺型社會組織到底是承接了更多行政事務(wù)，呈現(xiàn)行政化，還是承接了更多社會服務(wù)事務(wù)，促進社會組織之間的凝聚，呈現(xiàn)社會化?這是研究者需要進一步研究和回應(yīng)的問題，期待更多學(xué)者加入對這一問題的討論，引起更多的研討與爭鳴。□

(責(zé)任編輯:徐東濤)

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1007－9092(2017)05－0016－008

2017－07－03

王清，中山大學(xué)中國公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授，主要研究方向為地方治理、政府行為、國家和社會關(guān)系。

國家社會科學(xué)基金專項項目“黨中央治國理政的政治思想研究”(16ZZD022);2016年度廣州市哲學(xué)社會科學(xué)發(fā)展“十三五”規(guī)劃課題“廣州市來穗人員和外國人服務(wù)供給中的部門協(xié)同研究”(2016GZYB30)