政府結構因素對公務員工作績效的影響
——基于城市區級政府的實證研究

□葉嵐

政府結構因素對公務員工作績效的影響
——基于城市區級政府的實證研究

□葉嵐

學術界在考察政府結構對工作績效影響方面缺乏量化實證研究。提出從分工、協作和制衡三個維度審視政府結構，結合文獻調查、觀察訪談、問卷調查和驗證性因子分析(CFA)設計量表。面向城市區級政府及其派出機構公務員發放問卷475份，回收有效問卷415份，有效問卷回收率87．4%。比較公務員群體對政府結構因素的感知差異，得出部門負責人對部門受到的制衡狀況的感知好于部門成員，學歷越高的公務員對政府結構因素的感知越好，對區政府機關和街道公務員的比較研究證實了條塊矛盾的突出性，其最大短板是條塊協作不足。層次回歸結果顯示，政府部門有效的分工、協作與制衡狀態對提升公務員在為民服務、盡職盡責、依法行政、廉潔自律和履職效能等方面的工作績效具有顯著促進作用，政府結構因素對公務員的整體工作績效具有較強的解釋力，貢獻最大的自變量是部門間協作聯動與部門間監督制衡。

政府結構;工作績效;公務員;層次回歸分析

一、問題的提出

政府結構是政府履行職能的載體，也是行政體制的重要組成內容。改革開放以來，從中央到地方政府，結構調整都是行政體制改革的普遍做法;但相比于推陳出新的改革實踐，學術界在政府結構對工作績效影響方面的量化實證研究相對缺乏，限制了對改革成效與問題的規律性思考。

從定性上看，政府結構調整的成效突出表現在三個方面:一是政府職能轉變效果明顯。從1988年首次提出“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這個基本命題;到2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》將“職能轉變”寫入標題;再到十八屆三中全會提出宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理和保護環境五項職能，政府主要職能已經比較明確。二是機構數量精簡漸成趨勢。新一輪機構改革后，國務院組成部門減少到25個。①參見:《新一輪國務院機構改革將啟動國務院組成部門減至25個》，新華網http://news．xinhuanet．com/2013lh/2013－03/10/c_ 114965262．htm。又如，浦東新區2014年至2016年對區級機關行政編制精簡15%，內設機構核減16%。①數據來源:中共上海市浦東新區委員會組織部(編辦)，2016年12月。Parkinson，C．Northcote，Parkinson＇s law．NY:Buccaneer Books，1996，pp．2－13．三是部門職責進一步理順。如組建食品藥品監督管理總局，機構級別由副部級提升到正部級，增強了總局對各省級政府主要負責人的協調能力;②毛壽龍:《2013年政府機構改革研究》//魏禮群、汪玉凱:《中國行政體制改革報告(2013):簡政放權與轉變職能》，社會科學文獻出版社2014年版，第113－126頁。Stillman II，Richard J．，The American Bureaucracy:The Core of Modern Government．2nd edition．Chicago:Nelson Hall Publishers，1996，p．6．食藥、質監和工商相關職責進行整合，消除了以往食品生產、流通和消費環節分段監管的弊端。

但不可否認，政府結構缺陷仍然突出。一是政府機構類型眾多，功能定位側重點不突出，影響行政運行效率。如行使行政權力的省級政府機構就有辦公廳、組成部門、直屬特設機構、直屬機構、部門管理機構、議事協調機構的常設辦事機構、派出機構和政府直屬事業單位等諸多類型。③任進:《地方政府及部門權力清單制度研究》//魏禮群、汪玉凱:《中國行政體制改革報告(2014－2015):行政審批制度改革與地方治理創新》，社會科學文獻出版社2015年版，第48頁。王谷:《美國行政體制改革對中國的借鑒和啟示》，湖北省行政管理學會2007年年會論文集，第51－56頁。二是基層政府機構數目多，規模小，關系不順，領導職數過多，具體工作人員偏少。市縣機構逾四成少于10人;越到鄉鎮編制管理的剛性約束越弱，機構膨脹和領導職數冗余設置問題越突出。④于寧:《2014年中國地方行政體制改革進程分析》//魏禮群、汪玉凱:《中國行政體制改革報告(2014－2015):行政審批制度改革與地方治理創新》，社會科學文獻出版社2015年版，第22頁。［美］斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯:《網絡化治理:公共部門的新形態》，孫迎春譯，北京大學出版社2008年版，第25頁。三是機構改革不徹底，協調難度和創新阻力較大。2013年機構改革被學界視為微調策略，理由是經濟社會形勢使得政府不適宜進行大幅度的機構變革，代價是遺留了政府缺位和越位的痼疾。⑤毛壽龍:《2013年政府機構改革研究》//魏禮群、汪玉凱:《中國行政體制改革報告(2013):簡政放權與轉變職能》，社會科學文獻出版社2014年版，第113－126頁。監管碎片化在一些領域仍然突出，如海洋污染管理涉及海洋、漁業、海事和港航等部門職責，即便成立中國海警局，也難以實現實質性融合。⑥全永波:《海洋環境跨區域治理的邏輯基礎與制度供給》，《中國行政管理》，2017年第1期。此外，我國行政管理體制具有明顯的“職責同構”特征，強調上下對口、左右對齊，這極大地束縛了地方政府的組織形態創新，稀釋了改革效果。⑦⑧朱光磊、張志紅:《“職責同構”批判》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》，2005年第1期。

綜觀上述分析不難發現，政府結構改革的成效與問題在實踐中呈現出差異化的形態，淺層次的分析容易使改革方案浮于表面，若能挖掘深層次的共性結構因素，有助于深化對結構性因素影響規律的認識，提高未來政府結構調整的針對性。研究以政府結構對公務員工作績效的影響為切入，基于城市區級政府公務員采集樣本進行定量研究，通過探索性研究，為揭示政府結構因素的深層作用機理提供一種可能的解釋路徑。

二、文獻述評

政府結構對績效影響的客觀存在性已在學術界達成基本共識。質性層面，不同的結構形態遵循各自的邏輯以不同方式來影響績效。不可否認，官僚制組織至今仍是各國行政體系的基礎性結構，它強調通過理性計算、精確分工與嚴格控制來追求組織效率最大化。⑨湯普金斯:《公共管理學說史:組織理論與公共管理》，上海譯文出版社2010年版，第69、100頁。但官僚制結構也存在僵化、膨脹、刻板、浪費、低效和腐敗等問題。⑩①Cigler，Beverly A．，Heidi L．Neiswender，“‘Bureaucracy’In The Introductory American Government Textbook”．Public Administration Review，Vol．51，No．5(1991)，pp．442－450．為克服官僚制弊病，20世紀90年代美國聯邦政府掀起“重塑政府”運動，改革聯邦機構并裁減25萬名聯邦雇員以扭轉財政赤字。②③毛壽龍:《2013年政府機構改革研究》//魏禮群、汪玉凱:《中國行政體制改革報告(2013):簡政放權與轉變職能》，社會科學文獻出版社2014年版，第113－126頁。Stillman II，Richard J．，The American Bureaucracy:The Core of Modern Government．2nd edition．Chicago:Nelson Hall Publishers，1996，p．6．如果說層級制是官僚制結構的內核，網絡化治理則是去層級化，注重跨邊界活動的另一種結構形態。網絡化治理結構具有專注、創新、迅速、靈活的特點和更廣泛的影響力，④于寧:《2014年中國地方行政體制改革進程分析》//魏禮群、汪玉凱:《中國行政體制改革報告(2014－2015):行政審批制度改革與地方治理創新》，社會科學文獻出版社2015年版，第22頁。［美］斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯:《網絡化治理:公共部門的新形態》，孫迎春譯，北京大學出版社2008年版，第25頁。但也面臨目標錯位、監督變形、溝通災難、協調分割、關系破裂和能力缺陷等挑戰。①［美］斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯:《網絡化治理:公共部門的新形態》，孫迎春譯，北京大學出版社2008年版，第36－47頁。楊冠瓊、呂麗、蔡蕓:《政府部門結構的影響因素與最優決定條件》，《中國行政管理》，2008年第7期。除此之外的結構形態還有直線職能制、事業部制、股份制和矩陣制等。直線職能制強調根據職能劃分部門，決策和協調功能集中于高層領導;事業部制由核心決策層和事業部門組成，前者負責戰略決策，后者相對獨立地制定執行方案;股份制的中心機構的地位弱于事業部制;矩陣制則會兼顧兩個以上的職能。②BercovitzJ．，FeldmanM．，FellerI．，BurtonR．，“OrganizationalStructureasaDeterminantofAcademicPatentandLicensingBehavior:anExploratoryStudyofDuck，JohnsHopkins，andPennsylvaniaStateUniversities”．JournalofTechnologyTransfer，Vol．26(2001)，pp．21－35．肖立輝:《縣委書記眼中的中央與地方關系》，《經濟社會體制比較(雙月刊)》，2008年第4期。不同結構形態決定了組織在管理成本、運行風險、資源調配、監督控制和信息傳遞等方面的差異。③④⑤TeeceD．J，“InternalOrganizationandEconomicPerformance:AnEmpiricalAnalysisofTheProfitabilityOfPrincipalFirms”．JournalOfIndustrialEconomics，Vol．30，No．2(1981)，pp．173－199．汪志強、袁方成:《試析我國鄉鎮政府行政權力的運作與績效——對我國中部X鄉的考察》，《中共珠海市委黨校珠海市行政學院學報》，2006年第4期。根據權變理論，政府會根據內外部環境變化做出策略性的結構調整。

政府結構對績效影響的實證研究頗為有限，尚未形成共識性的結論。現有研究主要考察了組織規模、控制幅度、專業化水平、正式化程度和集中度對績效的影響。組織規模與控制幅度對績效的影響存在兩面性，以政府規模對地方經濟績效的影響為例，在一些研究中呈現正相關，⑥胡德仁:《中國地方政府規模控制努力程度研究》，《上海行政學院學報》，2010年第6期。WatermanRW，MeierKJ，“Principal－AgentModes:AnExpansion”．JournalOfPublicAdministrationResearchandTheory，Vol．8，No．2 (1998)，pp．173－202．而在另一些研究中呈現負相關。⑦潘衛杰:《對省級地方政府規模影響因素的定量研究》，《公共管理學報》，2007年第1期。專業化、正式化和集中度對組織績效的影響尚不清晰。⑧DaltonDR，TodorWD．，SpendoloniMJ．，FieldingGJ．，PorterLW．，“OrganizationStructureandPerformance:ACriticalReview”．Academyof ManagementReview，Vol．5，No．1(1980)，pp．49－64．也有研究揭示了我國行政體制中阻礙良好績效的結構性因素:如縱向政府層級間事權劃分不夠清晰，現行制度框架難以解決職責交叉和條塊沖突問題;⑨朱光磊、張志紅:《“職責同構”批判》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》，2005年第1期。行政運行中存在政策統一性與執行靈活性悖論、激勵強度與目標替代悖論、科層制非人格化與行政關系人緣化悖論，誘發政府層級間的“共謀行為”;⑩周雪光:《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》，2008年第6期。基層公共服務的整體性與條塊分割的職能分工不相適應，①［美］斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯:《網絡化治理:公共部門的新形態》，孫迎春譯，北京大學出版社2008年版，第36－47頁。楊冠瓊、呂麗、蔡蕓:《政府部門結構的影響因素與最優決定條件》，《中國行政管理》，2008年第7期。權力部門“條條化”，責任義務“塊塊化”，迫使基層政府采取變通手段，一些地方甚至給群眾留下“中央很好，地方好狠”的印象。②③BercovitzJ．，FeldmanM．，FellerI．，BurtonR．，“OrganizationalStructureasaDeterminantofAcademicPatentandLicensingBehavior:anExploratoryStudyofDuck，JohnsHopkins，andPennsylvaniaStateUniversities”．JournalofTechnologyTransfer，Vol．26(2001)，pp．21－35．肖立輝:《縣委書記眼中的中央與地方關系》，《經濟社會體制比較(雙月刊)》，2008年第4期。

三、政府結構因素的構建與測量

在文獻分析的基礎上，提出反映政府結構的三個維度，設計測量指標并對量表進行信度與效度檢驗。

(一)政府結構的三個維度

研究提出政府結構是政府部門分工、協作與制衡等管理系統基本元素的排列、組合、布局和安排的方式總和。分工是部門設置的基礎，符合履職專業化的要求;協作是實現任務從分配到整合的方法，即對人為切分開的事務按照其內在邏輯進行重新組合;④Williamson，OliverE．，“TheNewInstitutionalEconomics:TakingStock，LookingAhead”．JournalofEconomicLiterature，Vol．38，No．3(2000)，pp．595－613．王子豪:《論基于分工協作理論的現代稅收專業化管理》，《稅務研究》，2012年第11期。制衡是對政府行使權力和履行職權的方式、方法及其后果的限制和約束，規避權力膨脹和職權濫用造成的無序和損害。⑤⑥Hoskisson，R．E．，“MultidivisionalStructureandPerformance:TheContingencyofDiversificationStrategy”．AcademyofManagementJournal，Vol．30，No．4(1987)，pp．623－644．托馬斯·霍布斯:《利維坦》，黎思復、廷弼譯，商務印書館1985年版。結合理論文獻、政策文本、專家意見以及基層公務員群體訪談和問卷預調研，研究對上述三個維度的反映型測量指標進行初篩，得到15個指標項目。

表1 政府結構因素的反映型測量指標

問卷選用五度李克特量表來測量結構性因素的不同問項，根據被調查者對問卷中逐項陳述的同意程度區分1分到5分:1分表示完全不同意，2分表示不太同意，3分表示基本同意，4分表示比較同意，5分表示完全同意。

研究選取浙江省杭州市上城區政府機關及其派出機構開展實地調查，問卷發放對象為區政府和街道在編在崗公務員。考慮到我國城市區級政府在結構形態上比較相近，而上城區政府及其派出機構組織結構完整，因此選擇上城區作為研究對象具有代表性;同時，作為東部發達地區的城市區級政府，上城區公務員在工作中率先面臨基層治理中出現的許多新挑戰，居民需求變化與政府自身建設等都對公務員工作績效提出更高要求，因此具有一定的典型性。

對領導班子成員、中層干部和普通公務員進行分層隨機抽樣，發放問卷475份，累計回收有效問卷415份，有效問卷回收率87．4%。描述性統計分析結果顯示，被調查者中男性占45%，女性占55%;來自條塊的比例分別為43%和57%;20－29歲占25%，30－39歲占34%，40－49歲占29%，50－59歲占12%;研究生學歷占12%，本科學歷占66%，其余為大專及大專以下學歷;在地方政府工作時間為0－5年的占39%，6－10年的占26%，11－20年的占24%，21－30年的占9%，30年以上的占2%。項目得分越高，表明公務員對該項目所描述的結構狀態的感知越好。如表2所示，全部項目的均值高于3．2分，大多數公務員對政府部門分工、協作與制衡狀況持基本認可到完全認可的態度;但絕大多數項目的均值低于4分，表明還存在從不同方面優化政府結構的空間。

表2 政府結構測量指標調查反饋的均值

(二)政府結構量表的信度與效度檢驗

信度是指測量的可靠性，即使用相同方法重復測量同一對象時，所得結果的一致性程度。運用α考察問卷的內部一致性，Cronbachα的計算公式為:

x

效度是指測量的準確性，即測量工具準確測出測量對象的程度。效度越好，信度越好，反之不然。運用SPSS16．0軟件對量表進行巴特利特球形檢驗(KMO and Bartlett’s Test)。在特定顯著性水平下，巴特利特球形檢驗統計量的數值越大，表明相同潛變量的可測變量之間的相關性程度越高，量表的構念效度越好。樣本的KMO值為0．937，巴特利特球形檢驗的卡方值為5083(自由度為105)，達到顯著水平(p＜0．001)，說明樣本數據適合進行因子分析。

圖1 驗證性因子分析標準化結果

運用AMOS21．0軟件進行驗證性因子分析(CFA)，標準化因子載荷在0．69至0．85之間且在0.01的顯著性水平下顯著不為0(見圖1)。模型參數:x2/df=2.68，RMSEA=0.064，GFI=0.935，NFI= 0.959，RFI=0.945，TLI=0.965，CFI=0.974，AGFI= 0.902，測量模型能夠被接受，問卷的結構效度良好。

四、政府結構因素對公務員影響的比較分析

運用SPSS16．0軟件進行MEANS過程分析，發現公務員對政府部門分工、協作與制衡狀況等結構性因素的感知在不同群體中存在差別。

(一)部門負責人對部門受到的制衡狀況的感知好于部門成員

以被調查公務員是否為部門負責人為控制變量，比較不同組別公務員對政府結構的感知差異，結果如表3所示，部門負責人與部門成員對部門分工與協作狀況的感知不存在顯著差異(Sig．＞0.05)，這兩組群體的感受之所以比較一致，與同個部門的業務相似度較高關聯性較強有關。在制衡維度上，部門負責人與部門成員對部門重大決策和人事安排的公開透明度，以及部門經費使用的被監督情況的感知顯著好于部門成員(Sig．＜0.05)。部門重大事項的決策、人事安排和經費使用管理是部門負責人的重要職責，部門負責人在這些方面負有主要責任，因此參與度更高也更加關注這些方面的工作是否做好，由此也會感受到更高的透明度和經費使用方面的約束。部門負責人與部門成員在公務執行過程中需要遵循相同的行政規則程序，并遵守公務員紀律約束，在這兩方面兩組群體的感知不存在顯著差異(Sig．＞0．05)，這也表明這些落實到個體層面的剛性約束對于不同職位的公務員而言效力相當。由此可見，對于政府部門而言，落實決策、人事和財務約束是實現部門制衡的重要途徑，這三者對部門負責人的影響更加直接;此外，深入參與是實現部門重大信息有效公開的重要途徑，而公開透明恰恰是實現制衡的基本前提。

表3 部門負責人與部門成員調查反饋的均值比較

(二)學歷越高的公務員對政府結構因素的感知越好

受教育程度會對公務員的職業敏感度、職業緊張度和角色模糊度等產生影響，①楊新偉、王治明、金泰廙:《西南地區不同性別、學歷、年齡、工齡人群職業緊張比較》，《衛生研究》，2006年第5期。同樣可能會影響公務員對部門分工、協作和制衡狀況的感知。以學歷為控制變量，將被調查公務員分為研究生學歷組、本科學歷組和本科以下學歷組。如表4所示，不同學歷組的公務員對分工合理性和明確性的感知存在顯著差異(Sig．＜0．05)，研究生學歷公務員對分工合理性和明確性的感知均值高于本科學歷公務員，本科以下學歷公務員對分工合理性和明確性的感知均值最低，可能的原因是學歷越高，對任務的理解能力越強。類似分析可知，在協作維度上，公務員學歷越高，對牽頭部門的協調責任和部門間合作關系的感知越好，可能的原因是高學歷公務員具備更強的處理復雜任務的能力，在部門間協作中表現出更強的協調能力。在制衡維度上，學歷越高的公務員對部門重大決策和人事安排的透明度以及公務員紀律約束的感知更好，可能的解釋是高學歷公務員在參與部門重大決策和人事安排上擁有更多機會，其對公務員紀律約束的理解也更加深刻。由此可見，招錄選拔接受過良好教育的公務員，對于提升干部隊伍整體素質，并使其在既定組織架構中更大限度地發揮履職能力，具有重要意義。

表4 不同學歷公務員調查反饋的均值比較

(三)區政府機關公務員對結構狀況的反饋好于街道公務員

對區政府機關和街道公務員的反饋數據進行均值比較，發現這兩個群體對政府結構狀態的感知存在較大差異。如表5所示，在分工維度上，區政府機關公務員對五個項目的感知均顯著好于街道公務員(Sig．＜0．05)，并且大多數區政府機關公務員對部門分工狀況持比較認可到完全認可的態度(有60%的項目高于4分)，而街道公務員對該維度的態度僅維持在基本認可到比較認可的水平(有60%的項目在3分到3．5分之間)。在協作維度上，區政府機關公務員對工作交叉時牽頭部門的組織協調作用、相關部門的配合程度和協調機制的完善程度的感知略好于街道公務員，但兩組群體對部門協作狀態的感知均僅維持在基本認可水平(各項均在3－4分之間)。在制衡維度上，區政府機關公務員在部門人事安排公開透明和公務員紀律約束有效性兩方面的感知略好于街道公務員(Sig．＜0．05)，不過兩組群體對部門制衡狀況的感知均處于比較認可的水平(各項均在3．9－4．2分之間)。上述分析從一個側面客觀反映出基層政府突出的條塊矛盾，街道開展工作時受到的約束較多，此外部門間協作尤其是條塊協作還存在較大提升空間。

表5 區政府機關和街道公務員調查反饋的均值比較

五、政府結構因素對工作績效影響的實證研究

構建公務員工作績效測量指標，量表的內在一致性和結構效度較好。運用層次回歸分析政府結構因素對工作績效的影響。

(一)工作績效的建構與測量

公務員工作績效的測量應反映公務員工作的目標和價值取向。行政行為具有目標多元性、價值多元性、產出和結果不確定性和公共價值的難以界定性，導致在政府部門中實施績效考評充滿挑戰。①②Abby G，Joh A，“Performance Measurement In Local Government－Conceptand Practice”．International Journal of Operations＆Production Management，Vol．14，No．5(1994)，pp．35－51．何增科:《廉潔政府與社會公正》，《吉林大學社會科學學報》，2006年第7期。結合中央文件精神關于服務型政府建設的內在要求和學術界關于服務型政府內涵的相關研究，本研究從為民服務、盡職盡責、依法行政、廉潔自律和履職效能五個維度反映公務員工作績效(見表6)。

表6 工作績效指標體系

由15個項目組成的工作績效量表的α為0.97，信度良好。驗證性因子分析結果表明，標準化因子載荷在0．78至0．94之間且顯著不為零(P＜0．001)，模型擬合優度值表明模型可以被接受(x2/df=3．31，RMSEA=0．075，GFI=0．928，NFI= 0.965，RFI=0.951，TLI=0．966，CFI=0．975，AGFI =0．886)，績效量表的效度較好。對被調查者反饋的政府結構和工作績效感知數據進行相關分析，結果顯示結構性要素與工作績效的各個維度兩兩呈現顯著的正相關關系，為政府結構因素與工作績效關系的研究提供了初步支持。

(二)政府結構因素促進公務員多個方面的績效表現

首先，分析政府結構因素與工作績效各維度之間的關系。第一步，將性別、職級、學歷和所在部門的條塊屬性作為控制變量放入回歸方程的第一層，四個控制變量均以虛擬變量形式設置;第二步，將政府結構維度變量分別放入回歸方程的第二層，構建不同的模型，分析兩層次之間R2的變化及其F檢驗值的顯著性。層次回歸分析結果如表7所示，在控制了人口統計學變量后，政府結構維度變量對公務員各方面的績效表現均做出了新的貢獻。以為民服務績效為例，控制人口學變量后，部門間有效的分工、協作與制衡狀態對公務員在為民服務方面的表現均具有正向預測作用(β= 0．371，p＜0．001;β=0．392，p＜0．001;β=0．558，p＜0.001)，三個結構性變量解釋的差異分別為24.7%、26%和40．5%;類似分析可知，有效的分工、協作與制衡狀態對公務員在盡職盡責、依法行政、廉潔自律和履職效能等多個方面的表現均具有顯著的促進作用。

表7 政府結構因素對公務員績效表現的層次回歸結果

(三)政府結構因素對整體工作績效具有較強解釋力

進一步地，分析政府結構因素對整體工作績效的影響。運用主成分分析法對原始變量進行降維，消除變量之前的多重共線性。對政府結構的15個原始變量做標準化處理后進行主成分分析，提出兩個主成分，解釋的總差異為68．57%。其中，主成分1的特征值為8．779，解釋的差異為58.53%;主成分2的特征值為1．507，解釋的差異為10．04%。表8和表9為主成分分析的成分矩陣和成分得分系數矩陣。

表8 成分矩陣

表9 成分得分系數矩陣

從表8中原始變量與主成分之間的相關性可知，第一主成分(S1)與部門協作高度相關，將其命名為部門間協作聯動水平;第二主成分(S2)與制衡的相關性較高，將其命名為部門間監督制衡水平。計算主成分特征向量并得到主成分表達式:

S1=0．253F1+0．245F2+0．231F3+0．242F4+ 0.26F5+0．27X1+0．277X2+0．278X3+0．279X4+ 0.277X5+0．262Z1+0．257Z2+0．234Z3+0．259Z4+ 0．24Z5

S2=－0．113F1－0．1F2－0．232F3－0．243F4－0.316F5－0．256X1－0．197X2－0．107X3－0．094X4－0．06X5+0．33Z1+0．348Z2+0．423Z3+0．335Z4+ 0．34Z5

類似地，對工作績效的15個原始變量進行主成分分析，第一主成分(JX)對差異的解釋為73．16%，特征值為10．974，將其命名為工作績效，計算特征向量并得主成分表達式:

JX=0．239FW1+0．258FW2+0．268FW3+ 0.272ZR1+0．258ZR2+0．272ZR3+0．268FZ1+ 0.258FZ2+0．248FZ3+0．262LJ1+0．265LJ2+ 0.255LJ3+0．255XN1+0．242XN2+0．255XN3

如表10層次回歸分析結果顯示，在控制人口統計學變量后，政府結構因素對工作績效具有顯著的正向促進作用，加入政府結構變量后，解釋的變異量增加了44．9%，新的貢獻主要來自部門間協作聯動(β=0．551，p＜0．001)與部門間監督制衡(β=0．544，p＜0．001)這兩個關鍵自變量。

表10 政府結構因素對工作績效的層次回歸結果

六、結論與討論

研究從政府結構的多樣化形態中抽象出三個較具普適性的維度，為剖析結構性因素在政府中的深層特質及其作用規律提供了一個可能的分析視角。研究發現，公務員對政府部門分工、協作與制衡狀況的感知存在群體性差異，尤其是對區政府機關和街道公務員的比較研究證實了條塊矛盾突出存在且條塊協作不足是最大“短板”。研究重點對政府結構因素與公務員工作績效之間的關系進行細致分析，驗證了政府部門有效的分工、協作與制衡狀態對提升公務員在為民服務、盡職盡責、依法行政、廉潔自律和履職效能等諸多工作績效方面的表現均具有促進作用;從整體上看，政府結構因素對公務員工作績效的正向促進作用極其顯著，部門間協作聯動和部門間監督制衡這兩個自變量在提升政府結構因素對工作績效解釋力中貢獻較大。

研究彌補了學術界關于政府結構因素與工作績效關系的定量實證研究不足的缺陷，為實務工作者理解和識別政府結構因素的影響進而做出科學決策提供了超出簡單感性認識的決策支持。定量實證結果較好地證實了結構性因素在提升公務員工作績效中的積極作用，從而支持了將政府結構調整作為行政體制改革主要方式的可取性。研究的相關啟示包括:

一是實務工作者不能僅滿足于政府結構調整后組織的外在結構形態變化，還因深入分析結構調整后，政府部門在分工、協作與制衡三個方面的切實改進與尚存缺陷，以便有針對性地進行強化或修正;實務工作者應關注到結構調整對公務員群體的差異化影響，并融入更多的人文關懷;在發揮部門負責人、高學歷公務員和職能部門公務員作用的同時，也要更大限度地關照部門成員、低學歷公務員和街道公務員的工作感受。

二是政府結構調整應重點著眼于提升部門間協作聯動水平并施以有效的部門間監督制衡;未來政府面臨的復雜性公共事務越來越多，良好的部門間協作聯動有助于彌補分工缺陷，并在工作交叉領域和處理缺乏過往經驗的公共事務時減少部門本位主義和推諉扯皮現象，尤其是條塊協作更加值得重視;部門重大決策、人事安排和經費使用都是部門的重大事項，必須夯實內外部監督;隨著政府自身建設要求的提高，對行政行為規范性和公務員紀律約束的要求也越來越高，而個體行為約束是實現部門整體紀律性的前提。

三是實務工作者必須認識到，盡管行政體系的科層制結構在短期內不會改變，但政府部門內部應盡可能淡化等級觀念，如擴大并深化部門成員對部門重大事項的參與度和建議權，能夠以更加公開透明的方式增進部門監督制衡的有效性。盡管政府部門招錄和提拔干部時不能唯學歷論，但應重視到受過良好教育的公務員通常具有更強的理解力和處理復雜事務的能力，尤其是在需要跨部門協作的領域，其勝任力往往更加突出;因此適度調整公務員隊伍的學歷結構，增加研究生學歷公務員的比例，能夠從既定的組織結構中得到額外的回報。

這是一項探索性實證研究，不可避免地存在局限。受研究條件限制，本研究僅面向政府公務員發放問卷，未來應兼顧采集政府內外部數據;研究使用的是截面數據，因而無法回答變量在時間維度上的表現;研究樣本可以在地域、層級和職能領域間進行拓展，這也有助于開展更為深入的比較研究。□

(責任編輯:楊仙麗)

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1007－9092(2017)05－0024－010

2017－06－20

葉嵐，中共上海市委黨校/上海行政學院公共管理教研部講師，地方治理創新協同研究中心研究員，主要研究方向為地方政府治理創新。

國家社會科學基金青年項目“城市社區網格化管理對社區治理績效的影響研究”(編號:16CGL072)