論發(fā)展型社會(huì)政策的基本特征

□胡文木

論發(fā)展型社會(huì)政策的基本特征

□胡文木

在我國，當(dāng)學(xué)界和政府正在大力倡導(dǎo)、推進(jìn)“補(bǔ)缺型”社會(huì)政策向“制度型”社會(huì)政策轉(zhuǎn)型時(shí)，以吉登斯“社會(huì)投資”理論與米奇利“社會(huì)發(fā)展”理論為代表的“發(fā)展型”社會(huì)政策正在逐漸被很多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家所接受。作為一種理論形態(tài)，發(fā)展型社會(huì)政策雖然仍處于社會(huì)政策學(xué)者的爭(zhēng)論之中，但實(shí)踐中其生產(chǎn)主義、多元主義及其注重參與與機(jī)會(huì)公平等幾個(gè)方面的特征都已被普遍認(rèn)同。

發(fā)展型社會(huì)政策;生產(chǎn)主義;多元主義;機(jī)會(huì)公平

在我國，福利政策基本上遵循的是從“補(bǔ)缺型社會(huì)政策”到“制度型社會(huì)政策”的發(fā)展邏輯。誠然，這一邏輯總體上符合近代社會(huì)政策的發(fā)展規(guī)律，但人類自進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代以來，不管是“補(bǔ)缺型”社會(huì)政策，還是“制度型”社會(huì)政策，都已經(jīng)開始無法滿足“社會(huì)權(quán)利”不斷拓展的“權(quán)益”要求和不斷增加的財(cái)政負(fù)荷。于是，以“社會(huì)投資”(吉登斯)理論與“社會(huì)發(fā)展”(米奇利)理論為代表的“發(fā)展型”社會(huì)政策應(yīng)運(yùn)而生。作為一種理論形態(tài)，發(fā)展型社會(huì)政策雖然仍處于社會(huì)政策學(xué)者的爭(zhēng)論之中，①注:其主要奠基人有米奇利、吉登斯、邁克爾·謝若登和阿馬蒂亞·森等。但其生產(chǎn)主義、多元主義及其注重參與與機(jī)會(huì)公平等特征卻已被普遍認(rèn)同，且被廣泛實(shí)踐。

一、發(fā)展型社會(huì)政策生產(chǎn)主義傾向②發(fā)展型社會(huì)政策的生產(chǎn)主義特征不同于“生產(chǎn)型社會(huì)政策”，后者特指東亞社會(huì)中運(yùn)行的政策模式。(參見林卡:《論生產(chǎn)型社會(huì)政策與發(fā)展型社會(huì)政策的差異與意蘊(yùn)》，載《社會(huì)保障研究》，2009年第1期。)

按照彼得·泰勒－顧柏(Taylor－Gooby，P．)說法，歐洲福利國家在戰(zhàn)后得以持續(xù)發(fā)展，主要取決于四個(gè)要素:一是大規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定的制造業(yè)發(fā)展為家庭收入提供了工資保障;二是穩(wěn)定的核心家庭結(jié)構(gòu)為家庭弱勢(shì)群體提供了有效的庇護(hù)條件;三是普遍流行的凱恩斯主義政策通過低失業(yè)率和穩(wěn)定的工資收入為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了保障;四是個(gè)人和中產(chǎn)階級(jí)群體合作的政治結(jié)構(gòu)也為國家稅收的合法化提供了可能。

作為理想類型，工業(yè)社會(huì)里福利國家的主要任務(wù)是滿足退休、失業(yè)、疾病、殘疾等市場(chǎng)不能充分滿足的收入中斷群體和對(duì)兒童資助等與需要不相適應(yīng)的階段，以及人們普遍認(rèn)為應(yīng)該由國家負(fù)擔(dān)的某些需要(如保健和教育方面的服務(wù))。這些服務(wù)或社會(huì)照顧原本由家庭承擔(dān)，進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后被凱恩斯－貝弗里奇式或凱恩斯－俾斯麥?zhǔn)降母＠〈罢芾碇?jīng)濟(jì)，促進(jìn)完全就業(yè)并組織社會(huì)滿足市場(chǎng)和家庭不能滿足的需要。”①彼得·泰勒－顧柏:《新風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)變遷》，張秀蘭編:《新風(fēng)險(xiǎn)新福利:歐洲福利國家的轉(zhuǎn)變》，馬繼森譯，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2010年版，第2頁。

問題是，進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)后，經(jīng)濟(jì)增長率減緩且不確定技術(shù)的變化，意味著制造業(yè)不再能夠保持大量穩(wěn)定的就業(yè)，從而影響到半熟練和非熟練工人職業(yè)的穩(wěn)定性，而經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)一步影響了傳統(tǒng)勞動(dòng)力的就業(yè)市場(chǎng)，支撐福利國家的凱恩斯主義在全球化過程中顯得捉襟見肘，單一國家企圖通過通貨再膨脹政策來實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)已經(jīng)沒有可能。②注:R·米什拉認(rèn)為，在凱恩斯時(shí)代，福利制度的擴(kuò)張也意味著公共部門工作機(jī)會(huì)的快速增長。一些社會(huì)民主機(jī)制，如斯堪的納維亞國家，故意運(yùn)用一些策略來創(chuàng)造工作，尤其是為婦女。現(xiàn)在隨著私有化的發(fā)展和國家福利制度的縮小，公共部門正在消失。這一創(chuàng)造工作機(jī)會(huì)的特定方法從實(shí)踐角度來看可以認(rèn)為已經(jīng)不復(fù)存在。正如皮爾森(Pierson，P．)所言，需求增加和資源壓力越來越大，福利國家面對(duì)的是一個(gè)“恒久緊縮”的未來。民族國家的政府失去了他們處理各自經(jīng)濟(jì)的一些杠桿，團(tuán)結(jié)又受到限制，這使得他們更難以完成籌集資金以及提供昂貴的國家服務(wù)。正是在這樣的背景下，發(fā)展型社會(huì)福利模式應(yīng)運(yùn)而生，它試圖超越傳統(tǒng)補(bǔ)缺型和制度性社會(huì)福利政策模式，以社會(huì)發(fā)展路徑融合經(jīng)濟(jì)與社會(huì)目標(biāo)。

首先，社會(huì)慈善與社會(huì)工作并不解決經(jīng)濟(jì)問題，即使有的社會(huì)工作也試圖創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，但是并沒有改變其主流的矯正性干預(yù)活動(dòng)。其次，社會(huì)行政管理與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也缺乏融洽的關(guān)系。雖然貝弗里奇(Beveridge，W．)也強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長和充分就業(yè)是社會(huì)繁榮的條件，社會(huì)行政管理似乎與經(jīng)濟(jì)很難分開，但大多時(shí)候社會(huì)服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不是和諧融洽的關(guān)系，相反，前者服務(wù)且服從于后者。一方面，從重要性而言，社會(huì)服務(wù)從屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展;另一方面，就資金而言，社會(huì)服務(wù)依賴于經(jīng)濟(jì)，福利資金依賴經(jīng)濟(jì)所生成的稅收，特別是通過就業(yè)所掙來的收入。在發(fā)展型社會(huì)福利者看來，社會(huì)服務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)的依賴往往容易斷裂。因?yàn)橐坏┙?jīng)濟(jì)出現(xiàn)危機(jī)，不但社會(huì)資金收入會(huì)隨之減少，依靠稅收的財(cái)政收入將受到影響，而且社會(huì)服務(wù)需求還會(huì)相應(yīng)增加，需要資助的群體反而加大。

總之，不管是補(bǔ)缺性福利模式，還是制度性社會(huì)福利模式，它們都不關(guān)注社會(huì)福利資源的生成方式，不關(guān)注經(jīng)濟(jì)蕭條下所出現(xiàn)的財(cái)政問題。正如米奇利(Midgley，J．)所言，福利國家論者“未能從現(xiàn)實(shí)角度應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)逆境，并且忽視了經(jīng)濟(jì)蕭條、結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題，以及其他變化中的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況”。③［美］詹姆斯·米奇利:《社會(huì)發(fā)展——社會(huì)福利視角下的發(fā)展觀》，苗正民譯，格致出版社2009年版，第2頁。換言之，傳統(tǒng)福利政策雖然都著眼于解決民生問題，但是它常常被視為經(jīng)濟(jì)政策的附屬品——用來收拾經(jīng)濟(jì)發(fā)展所導(dǎo)致的“殘局”。不僅如此，由于社會(huì)資源從生產(chǎn)性領(lǐng)域轉(zhuǎn)向非生產(chǎn)性領(lǐng)域，必然會(huì)影響生產(chǎn)性投資，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。正是抓住了這一點(diǎn)，很多學(xué)者都將社會(huì)服務(wù)作為經(jīng)濟(jì)衰敗的罪魁禍?zhǔn)住artin Feldstein指出，在美國，社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)服務(wù)過度消耗了資源，嚴(yán)重影響到工商業(yè)的發(fā)展，社會(huì)福利雖然具有道義的正義性，但是對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的損失也是巨大的。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Bacon and Walter Eltis持相同觀點(diǎn)，他們認(rèn)為英國經(jīng)濟(jì)的滯緩和高通脹主要原因就是政府在社會(huì)福利上的過度投入，給經(jīng)濟(jì)造成了沉重的負(fù)擔(dān)。查里斯·莫瑞(Murray，C．)也認(rèn)為，在美國，正是由于這些可以依靠的社會(huì)福利，造成了“食利”階層，他們依靠政府，不愿尋找工作，扼殺了經(jīng)濟(jì)活力。④Midgley，J．＆Tang，K．L．:Social Policy，Economic Growth and DevelopmentalWelfare，International Journal of SocialWelfare，2001，10(4)．

相反，發(fā)展型社會(huì)福利特別注重社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。“在發(fā)展過程中，社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成了一枚硬幣的兩面。沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展也就沒有社會(huì)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展如果沒有同時(shí)改善整體人口的社會(huì)福利，也就毫無意義。”⑤［美］詹姆斯·米奇利:《社會(huì)發(fā)展——社會(huì)福利視角下的發(fā)展觀》，苗正民譯，格致出版社2009年版，第27頁。發(fā)展型社會(huì)福利不僅認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于提高生活標(biāo)準(zhǔn)的重要性，同時(shí)他們堅(jiān)持認(rèn)為，社會(huì)服務(wù)反過來也會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因?yàn)椋鐣?huì)福利政策既有再分配的功能，也有社會(huì)投資的功能。如同教育、衛(wèi)生事業(yè)一樣，社會(huì)政策具有幫助人們實(shí)現(xiàn)潛能的作用，是對(duì)社會(huì)資本和人力資本的投資，因而社會(huì)政策也是生產(chǎn)力要素之一(對(duì)勞動(dòng)力的投資)。社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策不再被認(rèn)為是相互對(duì)立的，而是可以相互融合的。例如，社會(huì)政策與勞動(dòng)力市場(chǎng)密切配合，可以共同提高社會(huì)生產(chǎn)力水平和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而相應(yīng)地，經(jīng)濟(jì)的增長也應(yīng)該考慮到其對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)凝聚力的影響。①黃晨熹:《社會(huì)政策概念辨析》，《社會(huì)學(xué)研究》，2008年第4期。“發(fā)展型社會(huì)福利與其他制度模式最大的不同在于，它并不將重點(diǎn)放在通過提供社會(huì)服務(wù)、社會(huì)慈善和專業(yè)社會(huì)工作來解決社會(huì)問題、滿足社會(huì)需求，而是努力追求在動(dòng)態(tài)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)過程中實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利。”②Midgley，J．＆Tang，K．L，Social Policy，Economic Growth and DevelopmentalWelfare，International Journal of SocialWelfare，2001，10(4)．

二、發(fā)展型社會(huì)政策注重參與與機(jī)會(huì)公平

社會(huì)公平是社會(huì)福利政策的邏輯起點(diǎn)，沒有對(duì)社會(huì)公平的關(guān)注，社會(huì)政策就失去內(nèi)在的價(jià)值。但是，社會(huì)福利政策一開始更多關(guān)注的主要是社會(huì)問題。作為是社會(huì)政策經(jīng)典之作的《貝弗里奇報(bào)告》也指出社會(huì)政策旨在解決社會(huì)生活中的“五大惡”，目的是要消除社會(huì)中的“五大病害”，即匱乏、疾病、無知、骯臟和懶惰。蒂特馬斯(Titmuss，R．M．)也認(rèn)為，社會(huì)政策是以社會(huì)問題為取向，以問題解決為導(dǎo)向，目的在于改善公民福利、引導(dǎo)社會(huì)變遷的積極的制度設(shè)置。可見，傳統(tǒng)社會(huì)政策關(guān)注的是社會(huì)問題本身，主張通過國家福利、提供收入保障、解決貧困等社會(huì)問題，從而實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平。

然而，社會(huì)福利政策對(duì)社會(huì)問題的解決并沒有預(yù)想的那樣令人滿意，尤其是貧困問題，貧困非但沒有被克服，反而有愈加泛濫之勢(shì)。有數(shù)字表明，到20世紀(jì)90年代中期，美國政府救助的貧困人群高達(dá)16%，在英國也有10%。③唐鈞:《社會(huì)政策的基本目標(biāo):從克服貧困到消除社會(huì)排斥》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2002年第3期。顯然，僅僅將眼光放在問題的事后補(bǔ)救上是無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策對(duì)公平的價(jià)值追求。于是，發(fā)展型社會(huì)政策開始將矛頭指向社會(huì)問題背后的原因，試圖消除產(chǎn)生社會(huì)問題的根源。在他們看來，傳統(tǒng)社會(huì)政策模式只能滿足分配結(jié)果范疇下公民對(duì)基本福利的需求，但對(duì)公民在社會(huì)及工作環(huán)境中面對(duì)的社會(huì)排斥問題卻束手無策。因此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平必須從“克服貧困”轉(zhuǎn)向消除“社會(huì)排斥”。

所謂的社會(huì)排斥，主要是參與不足。吉登斯(Giddens，A．)認(rèn)為，“社會(huì)排斥”一般發(fā)生在社群生活和社會(huì)生活中，表現(xiàn)為公共事務(wù)參與程度低、家庭內(nèi)外閑暇活動(dòng)機(jī)會(huì)少、不能經(jīng)常利用社區(qū)公用設(shè)施以及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)致的孤獨(dú)。布查德特(Buchatde，T．)認(rèn)為，所謂的社會(huì)排斥是指一個(gè)人不能以公民身份參與正常的社會(huì)活動(dòng)的一種狀態(tài)，凡是生產(chǎn)、消費(fèi)、交往中存在參與不足或不參與的現(xiàn)象都可以視為社會(huì)排斥。在Robbins看來，社會(huì)排斥實(shí)際上意味著社會(huì)連接的斷裂。沃克(Walker，A．)也認(rèn)為，社會(huì)排斥是一種社會(huì)成員從政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和文化的等各個(gè)系統(tǒng)中被排斥出來的現(xiàn)象。格安德(Le Grand，J．)和理查圣(Richardson，L．)在界定社會(huì)排斥時(shí)也將“參與”作為其重要指標(biāo)，例如一個(gè)人愿意參加活動(dòng)，但是卻被外在因素阻止了;一個(gè)人沒有參加作為這個(gè)社會(huì)的一個(gè)公民可以參加的正常活動(dòng)。

社會(huì)排斥既是社會(huì)鏈接的斷裂，也是社會(huì)參與的不足。消除社會(huì)排斥就要著眼于修復(fù)斷裂的社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)整合。卡斯特爾(Castel，R．)認(rèn)為社會(huì)成員在非社會(huì)整合狀態(tài)下往往是孤立的、脆弱的，孤立狀態(tài)容易導(dǎo)致個(gè)人既沒有工作又沒有社會(huì)關(guān)系資源，從而被社會(huì)孤立。脆弱狀況則容易導(dǎo)致人缺乏工作保障，不容易得到社會(huì)資源，社會(huì)關(guān)系也非常弱小。因此，他給消除社會(huì)排斥開出的藥方是工作以及社會(huì)和家庭關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

發(fā)展型社會(huì)政策論者大多注重機(jī)會(huì)公平在社會(huì)福利中的重要地位。在米奇利那里，一方面，機(jī)會(huì)公平本身就是社會(huì)福利的一個(gè)重要組成部分。他認(rèn)為，社會(huì)福利應(yīng)該包括三個(gè)方面:一是解決和控制社會(huì)問題;二是滿足不同社會(huì)群體的社會(huì)需要;三是增進(jìn)改善境遇和實(shí)現(xiàn)自身能力的社會(huì)機(jī)會(huì)。④［美］詹姆斯·米奇利:《社會(huì)發(fā)展——社會(huì)福利視角下的發(fā)展觀》，苗正民譯，格致出版社2009年版，第16－17頁。另一方面，他認(rèn)為，社會(huì)投資和生產(chǎn)主義是發(fā)展型福利政策的核心，強(qiáng)調(diào)提高人力資本和促進(jìn)社會(huì)資本形成的重要性，增加低收入人群和特殊群體的生產(chǎn)性就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，通過補(bǔ)貼性儲(chǔ)蓄促進(jìn)資產(chǎn)積累，保證社會(huì)服務(wù)的有效性。①M(fèi)idgley，J．＆Tang，K．L．:Social Policy，Economic Growth and DevelopmentalWelfare．International Journal of SocialWelfare，2001，10(4)．在他看來，消除社會(huì)排斥，需要投資人力資本，但是人力資本絕不僅限于就業(yè)安排。他在批評(píng)美國福利改革時(shí)指出，“許多項(xiàng)目除了給用戶安排低報(bào)酬的工作之外，并沒有提高他們的資質(zhì)和技能，使他們能夠保住賴以脫貧的工作。因此，人力資本的關(guān)鍵在于就業(yè)要與教育和培訓(xùn)投資相結(jié)合。”②［美］詹姆斯·米奇利:《發(fā)展型社會(huì)政策:理論與實(shí)踐》，張秀蘭、徐月賓、梅志里編:《中國發(fā)展型社會(huì)政策論綱》，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2007年版，第170頁。在謝若登(Sherraden，M．)那里，資產(chǎn)積累構(gòu)成了福利資本主義社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件下的福利。因?yàn)榧彝ベY產(chǎn)具有福利效益，而且資產(chǎn)促進(jìn)了人力資本。“對(duì)大多數(shù)人而言，擁有資產(chǎn)是一個(gè)受教育的過程。人們關(guān)心投資、管理資產(chǎn)、作出一些成功決策、出現(xiàn)某些失誤、尋求信息等，通過這些過程獲得大量金融知識(shí)和技能。有了這些經(jīng)驗(yàn)，人們更容易在其他金融活動(dòng)中呈現(xiàn)更大的興趣、更大的努力和更大的成功。”③邁克爾·謝若登:《資產(chǎn)和窮人——一項(xiàng)新的美國福利政策》，商務(wù)印書館2007年版，第189頁。阿馬提亞·森(Sen，A．K．)以自由為切入點(diǎn)，將自由視為發(fā)展的首要價(jià)值。在他看來，收入、財(cái)富及技術(shù)進(jìn)步固然是人類追求的理想目標(biāo)，但它們屬于工具理性范疇，最終是要服務(wù)、服從于以自由為核心的人類發(fā)展。與此同時(shí)，自由也是促進(jìn)發(fā)展不可或缺的手段。在政治自由、經(jīng)濟(jì)自由、社會(huì)機(jī)會(huì)、透明性保證和防護(hù)性保護(hù)的五種自由中，社會(huì)機(jī)會(huì)是指，“在社會(huì)教育、醫(yī)療保健以及其他方面所實(shí)行的安排，它們影響個(gè)人賴以享受更好地生活的實(shí)質(zhì)自由。這些條件，不僅對(duì)個(gè)人生活(例如，享受更健康的生活、避免可防治的疾病和過早死亡)，而且對(duì)更有效地參與經(jīng)濟(jì)和政治活動(dòng)，都是重要的。例如，不識(shí)字對(duì)一個(gè)人參與那些要求按規(guī)格生產(chǎn)或?qū)|(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格管理的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)(如全球化貿(mào)易所日益要求的那樣)來說，是一個(gè)絕大的障礙。類似的，不會(huì)讀報(bào)、或者不能參與其他參加政府活動(dòng)的人書面聯(lián)系，對(duì)于政治參與也是一種限制。”④阿馬提亞·森:《以自由看待發(fā)展》，中國人民出版社2012年版，第32頁。在阿馬提亞·森那里，自由具有實(shí)質(zhì)意義，是一種“可行能力”，它是衡量福利的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)節(jié)食的富人和一個(gè)貧困無食的窮人之所有具有不同的福利，是因?yàn)榍罢呔哂羞x擇能力，而后者沒有。

三、發(fā)展型社會(huì)政策的多元主義傾向

就廣義而言，社會(huì)福利自古有之。但是，在前現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)成員的福利往往需要通過家庭、鄰里、小區(qū)和宗教慈善組織的資助和互助來滿足。⑤Pink，R．，The Idea ofWelfare．London:Heinemann Educational，1979，p．66．到了工業(yè)革命的時(shí)代，受自由主義思想的影響，市場(chǎng)成為滿足社會(huì)成員需要的主要方式，國家在社會(huì)福利供給中總體處于被動(dòng)地位，社會(huì)政策的角色主要是為經(jīng)濟(jì)“拾殘補(bǔ)缺”，但隨著“市場(chǎng)的失靈”及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的增加，國家開始轉(zhuǎn)變“守夜人”角色，著手介入社會(huì)問題的解決。于是，“凱恩斯－貝弗里奇”主義開始盛行，資本主義一度進(jìn)入“黃金時(shí)期”——在個(gè)體自由與社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)穩(wěn)定關(guān)系中似乎找到了平衡點(diǎn)。然而，20世紀(jì)70年代中后期的經(jīng)濟(jì)滯脹讓很多福利國家發(fā)現(xiàn)，高水平的福利開支終究不能長久維持，福利制度的設(shè)計(jì)只是一個(gè)美好的理想，僅僅由國家主導(dǎo)的福利體制越來越無法滿足社會(huì)需求，現(xiàn)代社會(huì)福利供給主體究竟由誰來承擔(dān)?

針對(duì)“凱恩斯－貝弗里奇”主義日漸式微，有的學(xué)者開始提出福利多元主義理論，主張福利供給的多元分擔(dān)。羅斯(Rose，R．)是福利多元主義理論的代表者，他在《相同的目標(biāo)、不同的角色——國家對(duì)福利多元組合的貢獻(xiàn)》一文中對(duì)福利多元主義進(jìn)行了詳細(xì)論述。首先，他批評(píng)了政府壟斷福利供給的觀點(diǎn)，認(rèn)為這是對(duì)福利國家的誤解;其次，他提出社會(huì)總福利概念。現(xiàn)代社會(huì)，福利是全社會(huì)的產(chǎn)物，家庭、市場(chǎng)和國家都是福利的供給方，供給的總和等于社會(huì)福利總量;最后，他主張福利多元組合。在羅斯看來，家庭、市場(chǎng)和國家雖然都是福利的供給方，但他們只有相互配合才能相互補(bǔ)充，才能彌補(bǔ)各自的不足。政府提供福利能夠糾正“市場(chǎng)失靈”，市場(chǎng)作為福利供給主體又可以糾正“國家失靈”，而兩者又共同彌補(bǔ)了“家庭失靈”。反過來，家庭提供福利則可以彌補(bǔ)市場(chǎng)和國家的失靈。簡而言之，國家、市場(chǎng)和家庭在福利供給上可以互相取長補(bǔ)短，一方的增長對(duì)其他方的貢獻(xiàn)具有替代性。

福利多元主義理論的另一個(gè)代表者是伊瓦斯(Evers，A．)，他同樣強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)、家庭和國家在福利供給中的地位和作用。不同的是，他主張將“福利三角”放在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化背景中去分析，并將其與組織、價(jià)值和關(guān)系相對(duì)應(yīng)。“國家通過正規(guī)的社會(huì)福利制度承擔(dān)著社會(huì)資源再分配的功能，(市場(chǎng))經(jīng)濟(jì)提供就業(yè)福利，個(gè)人努力、家庭保障和社區(qū)的互動(dòng)是非正規(guī)福利的核心”。①彭華民等著:《西方社會(huì)福利前沿——論國家、社會(huì)、體制與政策》，中國社會(huì)出版社2009年版，第3頁。它們之間相互配合，有效地分擔(dān)社會(huì)成員在遭遇市場(chǎng)失敗時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。《沃爾芬德的志愿組織的未來報(bào)告》(1978)最早論及志愿者在福利供給中的作用，該報(bào)告指出，社會(huì)福利的供給者行列中不應(yīng)該僅僅包括國家、市場(chǎng)和家庭，還應(yīng)該增加志愿組織。隨后，在1984年歐洲中心舉辦的“社會(huì)工作培訓(xùn)與研究”會(huì)議上，很多學(xué)者建議，自助組織、互助組織、自愿組織和社區(qū)中有社會(huì)工作者介入的正式或非正式助人組織作為新生力量都應(yīng)該參與到社會(huì)福利的供給中。

對(duì)福利多元主義理論作出貢獻(xiàn)的代表人物還有約翰遜(Johnson，N．)和吉爾伯特(Gilbert，N．)。約翰遜認(rèn)為，福利多元主義實(shí)際上體現(xiàn)了福利供給的非壟斷性，除了發(fā)揮國家、市場(chǎng)和家庭的作用外，志愿者機(jī)構(gòu)作為非正式組織也應(yīng)該發(fā)揮積極作用。根據(jù)不同的供給主體，社會(huì)福利就有4種類型，它們分別是“國家部門提供的直接和間接福利，商業(yè)部門提供的職工福利和向市場(chǎng)提供有營利性質(zhì)的福利，志愿部門如自助、互助組織、非營利機(jī)構(gòu)、壓力團(tuán)體、社區(qū)組織等提供的福利，非正規(guī)部門如親屬、朋友、鄰里提供的福利。”②彭華民等著:《西方社會(huì)福利前沿——論國家、社會(huì)、體制與政策》，中國社會(huì)出版社2009年版，第1頁。吉爾伯特以美國為例，具體論述了政府、公民社會(huì)、市場(chǎng)、工作單位、宗教組織和親屬系統(tǒng)等六個(gè)基本的社會(huì)組織所發(fā)揮的社會(huì)福利功能。家庭在福利供給中扮演的角色是照顧年長和殘疾的親屬、照顧子孫、提供經(jīng)濟(jì)支持以及在自然災(zāi)害等緊急情況時(shí)提供支援;宗教的福利功能主要表現(xiàn)為非正式的援助、心理咨詢以及價(jià)值不菲的健康、教育和社會(huì)服務(wù)方案;工廠、農(nóng)場(chǎng)、大學(xué)、企業(yè)和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等工作組織，常常通過為員工提供與工作相關(guān)的物資、服務(wù)和固定薪水來提高員工福利;市場(chǎng)通過生產(chǎn)、流通、分配機(jī)制滿足生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的相互需求;在美國，公民社會(huì)所構(gòu)成的非正式支持系統(tǒng)一直發(fā)揮著重要福利作用，具體包括自助、非正式支持以及志愿者服務(wù)。③［美］吉爾伯特(Gilbert，N．)、(美)特雷爾(Terrell，P．):《社會(huì)福利政策引論》，沈黎譯，華東理工大學(xué)出版社2013年版，第4－12頁。(見下表)

基本社會(huì)組織及功能

既然“資本主義不能沒有福利國家”，④克勞斯·奧菲:《福利國家的矛盾》，吉林人民出版社，2006年版，第7頁。福利國家又矛盾重重時(shí)，福利多元理論為福利供給提供了一個(gè)更為宏觀的分析視角。很多學(xué)者在談到發(fā)展型社會(huì)政策時(shí)很少有人將其與福利多元理論聯(lián)系起來。筆者認(rèn)為，發(fā)展型社會(huì)政策的根本旨趣在于強(qiáng)調(diào)福利的生產(chǎn)功能以及對(duì)“扭曲發(fā)展”的糾偏，但發(fā)展型社會(huì)政策論者在談到福利供給主體時(shí)從來沒有否定多種供給路徑。

首先，發(fā)展型福利政策一直強(qiáng)調(diào)政府的干預(yù)作用。發(fā)展型福利論者既不同意市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由放任思想，也不贊同社會(huì)達(dá)爾文進(jìn)化論思想。他們認(rèn)為，社會(huì)問題是不可能通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展而自發(fā)得到解決，也不可能通過社會(huì)的自然選擇自發(fā)解決。社會(huì)問題只有通過人們有目的、有計(jì)劃的努力才能解決。通過集體行動(dòng)，人們才能發(fā)現(xiàn)急迫的社會(huì)問題，而且只有通過政府機(jī)構(gòu)才能發(fā)揮社會(huì)福利的最大效用。“對(duì)于社會(huì)進(jìn)步是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的必然結(jié)果或歷史必然結(jié)果的看法，發(fā)展型福利觀的支持者抱批判態(tài)度。他們認(rèn)為，要想實(shí)現(xiàn)社會(huì)的進(jìn)步，必須采取有組織的干預(yù)”。①M(fèi)idgley，J．，Social Development:The Developmental Perspective in SocialWelfare．London:SAGE Publication，1995，pp．26－27．一方面，社會(huì)福利需要公共開支的保障;另一方面，社會(huì)福利離不開政府的立法推動(dòng)和保障。很顯然，發(fā)展型福利政策對(duì)政府的強(qiáng)調(diào)，繼承了費(fèi)邊主義和社會(huì)行政學(xué)派的觀點(diǎn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，發(fā)展型福利政策中政府干預(yù)不僅僅包括大規(guī)模的社會(huì)服務(wù)，而且還包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)際上，發(fā)展型福利論者還主張?jiān)O(shè)置全國性的組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，致力于以人為本、可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)。②Midgley，J．＆Tang，K．L．:Social Policy，Economic Growth and DevelopmentalWelfare．International Journal of SocialWelfare，2001，10(4)．

其次，發(fā)展型社會(huì)政策主張實(shí)施包括政府、社區(qū)和個(gè)人在內(nèi)的多元參與制度主義模式。按照米奇利看法，傳統(tǒng)社會(huì)社會(huì)福利途徑主要有三種:一是社會(huì)慈善活動(dòng)，其主體主要是私人志愿者和非營利性機(jī)構(gòu);二是社會(huì)工作，活動(dòng)主體主要包括專業(yè)人士與個(gè)人、群體和社區(qū);三是社會(huì)服務(wù)(有時(shí)也叫社會(huì)行政管理或社會(huì)政策)，其主體主要是政府。發(fā)展型社會(huì)福利繼承了社會(huì)服務(wù)的國家干預(yù)思想，但從未將社會(huì)干預(yù)僅僅理解為政府干預(yù)，相反，它一直重視個(gè)人與社區(qū)在福利供給中的重要地位和作用。□

(責(zé)任編輯:楊仙麗)

D632．1

A

1007－9092(2017)05－0108－006

2017－04－16

胡文木，中共浙江省委黨校/浙江行政學(xué)院馬克思主義研究院副教授，浙江省“科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心”研究人員，主要研究方向?yàn)檎紊鐣?huì)學(xué)、社會(huì)轉(zhuǎn)型研究等。

國家社科資助項(xiàng)目“民政事業(yè)城鄉(xiāng)一體化理論與政策研究”(編號(hào):12BSH073);浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃“馬克思主義研究工程”專項(xiàng)研究課題(編號(hào):16MYZX06YB)