美國聯邦政府“全方位能源戰略”評述

□蘇苗罕

美國聯邦政府“全方位能源戰略”評述

□蘇苗罕

奧巴馬政府上臺以來，為了推進“能源獨立”和“低碳發展”兩大目標，推行了“全方位能源戰略”，并取得了明顯的進展。這項能源戰略的主要內容包括利用各項政策工具支持開發本國油氣資源，降低能源對外依存度，同時通過發展碳捕集和封存技術，開發清潔能源政策和提高能源效率，修訂火電廠的碳排放標準和機動車燃油經濟性標準等措施，減少碳排放。聯邦政府在實施該項能源戰略的過程中所采取的各項法律和行政措施，對于我國能源和應對氣候變化領域的法律和政策制定也具有一定的借鑒意義。

全方位能源戰略;能源獨立;氣候變化;清潔能源;能源效率

一、引言

2014年5月29日，美國聯邦政府發布了《作為經濟可持續發展的全方位能源戰略》(The All－Of－The－Above Energy Strategy as A Path to Sustainable Economic Growth)。①全文見http://www．whitehouse．gov/sites/default/files/docs/aota_energy_strategy_as_a_path_to_sustainable_economic_growth．pdf，2016年5月1日。這份報告以“全方位”(All－of－the－Above)一詞全面概括奧巴馬政府近年來所推行的能源政策。但是這一表述并不新穎。奧巴馬早在2012年3月15日發表的演講中就指出:“我們需要一項面向未來的能源戰略——一項開發所有美國產的能源資源的途徑，符合21世紀需要的全方位戰略?！雹凇癛emarks by the President on Energy”，Mar．15，2012，http://www．whitehouse．gov/the－press－office/2012/03/15/remarks－president－energy，2016年5月1日。事實上，這次所發布的能源戰略報告本身，更多的是對奧巴馬政府過去幾年里所推行的能源措施進行了一次全面的回顧和總結。本文以此文本為基礎，對美國聯邦政府近年的能源政策和法律的新發展進行一次概要式的梳理，以期提出對我國能源政策和法制發展有所借鑒的見解。

二、何為“全方位”

眾所周知，能源安全和氣候變化是當今世界面臨的兩大重要問題，而美國政府為了應對這兩項問題而提出的“能源獨立”和“低碳發展”兩大政策目標本身又存在著內在的緊張關系。要實現能源獨立，就需要更多地使用本國生產的煤炭、石油天然氣等能源資源，但是它們在碳排放的角度來說又不是清潔的。因此，對于何為理想的能源戰略，環境保護者與能源生產商的理解向來是不同的，甚至是相互對立的。

一方面，美國的環境保護團體對于奧巴馬政府近年來支持開發國內石油天然氣資源極為不滿。2014年1月初，18家環保團體致信奧巴馬，批評他所推行的“全方位能源戰略”過于偏向石油天然氣產業(pro－petroleum)。在信中，環保團體認為，“美國的能源政策必須減少對化石能源的依賴，而不只是簡單地減少對外國石油的依賴。……我們認為在做出所有新的化石能源開發決定時都必須衡量其氣候影響，并且敦促‘低碳清潔能源’戰略而非‘全方位’戰略作為政府能源決策的范式?！币谎砸员沃褪求a臟的，即使它是美國產的，因為燃燒石油就會產生二氧化碳排放。基于這樣的立場，這些環保團體接著對計劃中的Keystone XL石油管道項目表達了反對意見。這一石油管道修建的目的是將加拿大的油砂資源輸送至美國德克薩斯州的煉油廠。環保團體認為，這一計劃一旦獲得聯邦政府的批準，勢必會明顯增加美國的二氧化碳排放。

另一方面，美國化石能源生產商，特別是煤炭生產商則批評聯邦政府近年所推行的應對氣候變化政策過于嚴厲。聯邦環境保護局(EPA)在2013年9月20日發布的規則草案，首次對新建火電廠的碳排放提出了統一的全國性標準，①“Standards of Performance for Greenhouse Gas Emissions from New Stationary Sources:Electric Utility Generating Units”，79 FR 1429．在目前CCS等技術尚未成熟的情況下，該規則被認為勢必會大幅增加新建火電廠的建設成本。緊隨其后，EPA在2014年6月2日公布的《清潔電力計劃》(Clean Power Plan)規則草案中對已有火電廠制定更為嚴格的二氧化碳排放標準。②該規則草案要求各州采取措施使現有火電廠的二氧化碳排放量到2030年實現在2005年的基礎上減少30%。規則草案全文，詳見Carbon Pollution Emission Guidelines for Existing Stationary Sources:Electric Utility Generating Units，79 FR 34829．美國當前電力結構中燃煤發電仍然占據40%的比例，超過任何其他能源資源。這些政策措施也導致不少產煤企業和火電企業的反對，認為這些政策將減少煤炭生產的就業，而增加能源消費成本，進而損害經濟競爭力。他們批評，奧巴馬政府的能源政策是在“對煤炭宣戰(war on coal)”，其“目標不是阻止氣候變暖，而只是向國際社會證明美國已經做好準備為應對氣候變化支付更多的成本?！雹跠anny Vinik，“Republicans Had Months to Prepare for War Over Obama＇s Climate Plan，and This Is the Best They Could Do?”，The New Republic(June 3，2014)．

不過，持平而論，“全方位”能源戰略一詞又是準確的。美國目前的能源體系毫無疑問要比過去更為多元化。奧巴馬政府之所以為其能源戰略打上“全方位”的標簽，正是為了強調各種能源共存、共進，既包括化石能源，又追求清潔、低碳的替代，把天然氣視為是實現清潔、低碳長遠愿景的過渡能源，逐步擴大開發零碳的可再生能源和核能，確保能源安全并且到2035年左右實現美國的能源獨立。盡管“全方位”一詞含義寬泛，以至于僅從字面無法了解這一能源戰略的任何實質內容，在這份能源戰略報告發布之后，上述利益團體依然不買賬，④例如，地球之友組織(Friends of the Earth)針對該能源戰略發表的聲明中就認為，奧巴馬總統對于諸如煤炭和頁巖氣開發等骯臟的技術所提供的支持是短視的，而且與其發表的說辭——氣候變化是“嚴峻的國家安全危機”——是背道而馳的。White House Doubles Down on“All－of－the－Above”Energy Strategy，http://www．commondreams．org/newswire/2014/05/29/white－house－doubles－down－allabove－energy－strategy，2016年5月1日。而眾議院的議長John Boehner則作了這樣的批評，“總統凍結了Keystone管道計劃，拖延批準新的能源勘探項目，提出破壞美國煤炭產業、扼殺就業的規章，他就沒有資格在這同時自我標榜全方位能源戰略?！盌avid Jackson，“Obama touts energy plans，W．House trumpets solar panels”，USA Today(May 9，2014)．但是對于奧巴馬政府來說，權衡利弊，采用“全方位”這一相對中性的詞匯，或許仍然是最有可能盡量彌合雙方分歧的選項。

三、全方位能源戰略的內容要點

從這份全方位能源戰略的具體內容來看，確實體現了“全方位”的要求，既包括開發美國的石油天然氣資源，也包括開發風力和太陽能發電，還包括了生物燃料和機動車燃油經濟性標準。擇其要點，可以歸納如下:

(一)開發本國油氣資源

美國在2008年爆發了一次嚴重的金融危機。在此背景下，奧巴馬政府上臺伊始即高度強調“能源獨立”。提升本國油氣產量，減少對外國油氣資源的依賴，以提高抵御國際石油供應危機的能力，增強能源安全，便成了能源戰略的重中之重。

2012年4月13日，奧巴馬總統簽發了一項行政命令，命令設立“支持非常規國內天然氣資源安全和負責任開發的部門間工作小組”，該小組由國內政策委員會(the Domestic Policy Council)領導，負責協調各部門政策制定、信息共享，協調研究、資源評估和基礎設施開發等活動。①Executive Order 13605:Supporting Safe and Responsible Development of Unconventional Domestic Natural Gas Resources，77 F．R．23107．

圖1 美國原油生產與凈進口量

2013年10月，美國的原油生產量在過去的將近20年里首次超過進口量。②“Two Very Important Lines Crossed LastMonth，and ItMeans Big Things for Our Energy Security”，http://www．whitehouse．gov/share/two－very－important－lines－crossed－last－month－and－it－means－big－things－our－energy－security，2016年5月1日。而“頁巖氣革命”更是推動美國的天然氣產量自2010年至2014年增加了25%。③See Edward L．Morse，“Welcome to the Revolution:Why Shale is the Next Shale”，93 Foreign Affairs，vol．93，no．3(2014)．受聯邦能源政策的影響，美國國內石油天然氣生產增長勢頭強勁，為美國經濟恢復提供了有力支持。

2010年，為了應對美國墨西哥灣發生的深水地平線海上原油泄漏事故，奧巴馬政府對海上石油天然氣生產的監管進行積極全面的改革，并增加了新的環境保護措施。這些措施有助于美國能夠以安全和負責任的方式開采海上能源資源。

但是，頁巖氣的開采過程也存在破壞地下水的環境風險，而《安全飲用水法》(the Safe Drinking Water Act)在這方面存在一項無意留下的漏洞或是有意做出的豁免。該法規制廢棄物的地下灌注行為，但是，根據《2005年能源政策法》對該法所作的修訂，地下灌注行為并不包括水力壓裂流程中注入(除柴油外的)液體或者支撐劑(propping agents)。④§1421(d)(1)，Safe Drinking Water Act．因此，聯邦環境保護局無權要求披露上述信息。頁巖氣開采過程中的采出水和鉆井液排放，則是根據《清潔水法》(the Clean Water Act)，需要接受國家污染物排放清除系統(the National Pollutant Discharge Elimination System)的規制。⑤有關對美國調整頁巖氣開采的環保法規的梳理，參見張利賓:《美國環保法律如何規范頁巖氣開采》，《能源》，2014年第2期。在現由各州環保部門或者油氣管理部門監管頁巖氣開采的同時，為了回應對環境風險的憂慮，聯邦內政部也正在制定新規則，要求在公有土地(public lands，由聯邦政府所有)上開采頁巖氣的企業披露其使用的化學物質信息。該規則將適用于在內政部管轄的土地(包括7億英畝的聯邦公有土地和5600萬英畝聯邦承認的印第安部落保留地)上進行的頁巖氣開采活動。⑥Oil and Gas;Hydraulic Fracturing on Federal and Indian Lands，78 FR 34611．

(二)發展碳捕集和封存技術

美國的二氧化碳排放量中大約有40%來自火力發電。據研究，碳捕捉和埋存(Carbon Capture and Sequestration，以下簡稱CCS)技術對于新建燃煤火電廠來說是技術上可行的，并且其關鍵要素——二氧化碳捕集、壓縮、運輸和儲存——已經在商業上成功實施。如果運用CCS技術，可以大幅減少火力發電廠的二氧化碳排放(80－90%)。⑦Stephen Ansolabehere et．al．，“The Future of Coal:Options for A Carbon－Constrained World”，Cambridge，Mass．:Massachusetts Institute of Technology，2007．為了促進CCS技術的研發和示范，能源部已經投入數十億美元建設了4座商業規模和24座工業規模的CCS項目，這些每年可以儲存超過1500萬公噸的二氧化碳，通過注入油田，可以增加原油產量超過3750萬噸。①“The All－Of－The－Above Energy Strategy as A Path to Sustainable Economic Growth”，p．37．近年來，國會通過的多部立法對促進CCS技術的研發和示范，規定了研究補助、貸款擔保、稅收抵免等多種方式提供資金支持。②這些立法主要包括:《美國恢復與再投資法》對能源部化石能源辦公室撥款34億美元用于支持CCS項目;《2009年綜合撥款法》(The Omnibus Appropriations Actof2009)對燃煤發電和碳捕集項目無限期延長提供80億美元的貸款擔保。而《2008年緊急經濟穩定化法》(the Emergency Economic Stabilization Act of 2008)將CCS相關項目的稅收抵免從16．5億美元增加到31．5億美元。Peter Folger，“Carbon Capture and Sequestration:Research，Development，and Demonstration at the U．S．Department of Energy”，2009，pp．4－6．

(三)開發清潔能源

為了推進清潔能源的應用，奧巴馬政府已經對清潔能源進行了美國歷史上最大規模的投資。在奧巴馬上臺之后，美國的太陽能發電增加超過10倍，風力發電增加了兩倍。

2011年2月，聯邦政府啟動了太陽計劃(Sunshot Initiative)，目標是到2020年，太陽能光伏發電在成本上與傳統能源相比具有競爭力。到2014年，這一目標已經實現了60%。③有關太陽計劃，詳見http://energy．gov/eere/sunshot/about，2016年5月1日。地熱和生物質燃料的成本也有所下降，制造光伏電池的成本自2008年以來已經下降了65%。

在取得的上述成就基礎上，奧巴馬政府繼續采取新的舉措推動清潔能源的開發。通過公私合作機制和在聯邦政府擁有的公有土地上建設可再生能源項目，美國正在努力實現到2020年聯邦補貼的住房上安裝100兆瓦(MW)可再生發電裝機容量、到2025年在軍事設施上安裝3吉瓦(GW)可再生能源發電裝機容量，以及到2025年美國風力和太陽能發電裝機容量翻番的目標。

2009年，作為應對金融危機的經濟刺激計劃的一部分，國會通過的《美國復蘇和再投資法》中對于可再生能源生產規定了生產稅抵免政策，有力刺激了美國清潔能源產業的迅速發展。④See Sec．1101．Extension of Credit for Electricity Produced from Certain Renewable Resources，American Recovery and ReinvestmentActof2009．

生物質燃料(Biofuel)也是奧巴馬提出的全方位能源戰略的重要組成部分，為美國減少對外國石油的依賴發揮了重要作用。奧巴馬政府已經對生物質燃料技術的研究提供了支持。

太陽能發電增長呈現“井噴”之勢，從2010－2014年，太陽能發電裝機容量占美國總發電裝機容量的比例增長了418%。其中，2013年新增裝機容量僅次于新增天然氣發電裝機容量，也就是說，相當于當年燃煤發電裝機容量的兩倍。⑤“Solar－electric Generating Capacity Increases Drastically in the Last Four Years”，Electricity Monthly Update，Apr．22，2014．為了繼續推動清潔能源的開發，奧巴馬也呼吁國會通過立法，繼續對可再生能源實施生產稅抵免(Production Tax Credit)和退稅制度，以保障可再生能源投資的穩定預期。

圖2 美國太陽能發電裝機容量

(四)提高能源效率

減少能源浪費是創造就業、節省家庭開支，減少碳排放的最為便捷和廉價的方式。奧巴馬政府已經采取了多項措施推進機動車和家庭的能源效率。

奧巴馬政府上臺之后，首先對機動車燃油經濟性標準進行了修訂，以減少燃油消費，促進溫室氣體減排。2011年7月和2011年9月，聯邦政府分別完成了私人轎車和輕型卡車(2017－2025車型年)和重型卡車、公交汽車和箱型車(2014－2018車型年)的燃油經濟性標準修訂。僅以私人轎車和輕型卡車的燃油經濟性標準修訂為例，新標準提出了到2025年前實現平均績效相當于每加侖54．5英里的要求，平均下來，在機動車的生命周期內，這將為每位駕車者省下8000美元，減少60億公噸碳污染，超過了美國全年的排放量。2014年2月，奧巴馬政府提出了2018車型年之后的重型機動車的燃料經濟性標準草案，繼續努力提高美國境內貨物運輸的效率。

聯邦政府在2011年12月啟動了“更佳建筑挑戰計劃”(Better Buildings Challenge)項目，致力于通過私有部門與公共部門的合作，到2020年將美國商業和工業建筑能源效率提高20%。根據2014年發布的項目進展報告，該計劃現已吸引了超過190多家不同機構參與挑戰賽，對其建筑能效進行評估，實施節能改造并分享成功經驗，所涉及的建筑面積超過30億平方英尺。①“Better Buildings Challenge:Progress Update－Spring 2014”，http://www4．eere．energy．gov/challenge/sites/default/files/uploaded－files/ progress－update－may2014．pdf，2016年5月1日。作為“更佳建筑挑戰”計劃的一部分，2011年12月，奧巴馬政府簽署了總統備忘錄——“實施節能項目和基于績效的合同能源管理”，督促聯邦行政機關在2年內投入20億美元通過合同能源管理方式提升建筑能效。②“Presidential Memorandum——Implementation of Energy Savings Projects and Performance－Based Contracting for Energy Savings”，http:// www．whitehouse．gov/the－press－office/2011/12/02/presidential－memorandum－implementation－energy－savings－projects－and－perfo，2016年5月1日。

(五)減少火電廠的二氧化碳排放

美國在哥本哈根和坎昆舉行的聯合國氣候變化會議上作出承諾到2020年前將二氧化碳和其他溫室氣體排放在2005年的水平上降低17%。美國人為因素產生的溫室氣體(主要是二氧化碳和甲烷)中大約有87%是與能源相關的，而化石燃料燃燒產生的二氧化碳占美國二氧化碳總排放量的大約94%，其中火力發電是最大的二氧化碳排放來源，占全國總排放量的三分之一。

在2013年發表的國情咨文演講中，奧巴馬政府敦促國會通過立法，引入碳交易等市場化機制促進溫室氣體減排。但是，由于國會近年因為政黨斗爭陷入僵局，奧巴馬的呼吁并未被付諸實施。面對這一情形，奧巴馬政府只好另辟蹊徑，采用了其他工具促進溫室氣體減排。其中，聯邦環境保護局援引《清潔空氣法》，對燃燒化石燃料的火電廠的二氧化碳排放起草了相應的監管規則。③根據《清潔空氣法》第111節的規定，環境保護局有義務對危害公共健康的污染物實施監管。2009年，環境保護局對二氧化碳作出了危害性認定(endangerment finding)。這一危害性認定的作出，意味著環境保護局需要采取措施減少二氧化碳排放。在2013年9月聯邦環保局分別對新建火電廠的碳排放制定標準。這是聯邦政府首次制定全國適用的火電廠排放標準——要求新建的小型天然氣發電廠每兆瓦時排放二氧化碳不得超過1100磅，而新建的大型天然氣發電廠每兆瓦時不得超過1000磅;而新建的燃煤發電廠每兆瓦時不得超過1100磅。④“Standards of Performance for Greenhouse Gas Emissions from New Stationary Sources:Electric Utility Generating Units”，79 FR 1429．2014年6月，聯邦環保局又發布了名為“清潔電力計劃”(Clean Power Plan)的規則草案，對現有火電廠的碳排放標準作出規定。這一標準規定的內容相對較為靈活。為實現電廠減排目標，各州可以靈活選擇多種方式實現減排目標，除了“煤改氣(fuel switching)”以外，還可提高電廠發電熱效率，加大使用太陽能、核能等零排放能源及提高需求側能效等。⑤“Carbon Pollution Emission Guidelines for Existing Stationary Sources:Electric Utility Generating Units”，79 FR 34829．對該規則草案的具體評論，參見Richard J．Campbel，l“EPA’s Proposed Greenhouse Gas Regulations:Implications for the Electric Power Sector”，2014．

四、對全方位能源戰略的評價

在過去幾年里，美國的能源結構更加趨于優化，天然氣產量躍居世界首位，對外國石油的依存度已經處于最近20年的低位，而可再生能源生產也出現了迅猛增長。在經濟繼續增長的同時，美國的二氧化碳減排量也超過世界上任何其他國家。這些成績的取得，應該說與聯邦政府推行的“全方位”能源戰略存在著密切聯系。奧巴馬總統在2014年1月28日在國會發表國情咨文時也曾不無自豪地指出，現在美國“出產的石油要多于我們從世界各地所進口的石油”，這是20年來所第一次出現的，“我在過去幾年所宣布的全方位能源戰略正在起作用，今天，美國正比過去幾十年更為接近實現能源獨立?！雹佟癙resident Barack Obama＇s State of the Union Address，2014”，http://www．whitehouse．gov/the－press－office/2014/01/28/president－barackobamas－state－union－address，2016年5月1日．

考察美國能源政策的制定和實施經驗，有以下幾點是值得我們參考借鑒:

一是考慮經濟、能源與環境(3E)的相互協調。正如《作為經濟可持續增長路徑的全方位能源戰略》所開宗明義地指出的，奧巴馬政府堅持的全方位能源戰略具有三項關鍵性的組成要素:支持經濟增長和創造就業、增強能源安全、以及應用低碳技術為清潔能源未來奠定基礎。②Executive Office of the President of the United States，“The All－of－the－Above Energy Strategy as A Path to Sustainable Economic Growth”，2014，p．5．從能源戰略的實施效果來看，根據測算，在2012年和2013年，石油天然氣生產為GDP增長貢獻值達到0．22%，而在2010－2013年間石油天然氣開采部門創造了13．3萬個就業崗位。③Executive Office of the President of the United States，“The All－Of－The－Above Energy Strategy as A Path to Sustainable Economic Growth”，2014，pp．15－17．與此同時，石油天然氣對外依存度降低，價格平穩甚至有所下降，風電、太陽能發電裝機容量增長迅猛。由此可見，作為全方位能源戰略三大支柱的上述目標都有所推進。

二是能源戰略的實施機制注重管理工具的綜合運用。奧巴馬政府的能源戰略在其目標和內容上是全方位的，為了貫徹實施這一能源戰略而采取的管理手段也是全方位的。這些管理手段大致可以分為兩類:一類是采取了經濟激勵的管理工具，例如為了可再生能源發展而提供的生產稅抵免、貸款擔保、采購、研發補助等。在這方面，國會2009年通過的《美國復興和再投資法》中就有不少這樣的條文，例如Sec．406規定的可再生能源和電力輸送項目的貸款擔保，Title V規定節能汽車的政府采購等。還有一類則是對企業采取標準制定、許可審批、信息披露等微觀規制的管理手段。例如，聯邦環保局制定的針對新建燃煤火電廠適用的二氧化碳排放標準。④“Standards of Performance for Greenhouse Gas Emissions From New Stationary Sources:Electric Utility Generating Units”，79 FR 1429。內政部也在制定規則，強制要求頁巖氣開發企業披露在灌注過程中所使用的化學藥劑信息。⑤“Oil and Gas;Well Stimulation，Including Hydraulic Fracturing，on Federal and Indian Lands”，77 FR 27691．

三是能源戰略的落實注重法律體系的保障?！叭轿荒茉磻鹇浴迸c奧巴馬政府發布的《總統氣候行為計劃》⑥The Executive Office of the President of the U．S．，“The President’s Climate Action Plan”，2013．中文譯本參見蘇苗罕譯:《美國奧巴馬總統氣候行動計劃》，載中國法學會能源法研究會編:《能源法研究資料2013》。等同屬政策的范疇，是政治決策的產物。而在法治國家，公權力需要遵循“法無規定不可為”的原則，因此，能源戰略的實現必須得到法律體系的保障。分析全方位能源戰略的具體內容，我們不難發現，這些政策的實現途徑是多種多樣的。其中，最經典的方式便是通過國會立法。國會過去曾經多次通過綜合性的能源立法，系統性地吸收總統提出的能源戰略的內容。《1992年能源政策法》和《2005年能源政策法》就是比較典型的例子。⑦有關《2005年能源政策法》內容的評述，參見葉榮泗:《美國新的能源政策法及對制定我國能源法的啟示》，《中國經濟時報》，2005年9月1日。近年來，國會由于政黨斗爭的原因陷入僵局，這種系統性立法、修法的模式難度有所增加。奧巴馬政府近年來更多地采用了規則制定(rulemaking)的方式將其能源戰略付諸實施。例如，環境保護局為了限制火電廠碳排放而制定的兩項規則就是這種模式的典型。規則制定屬于行政立法的范疇，在現代規制型國家(regulatory state)得到廣泛的應用。但是，根據《聯邦行政程序法》的規定，規則制定通常需要遵守“通告和評議”程序，全文在聯邦公報上刊登規則草案并征求公眾意見，通過規則最后文本時需要對公眾意見采納與否做出說明。而在我國，能源立法缺失或者陳舊的問題嚴重，能源管理活動主要依據行政機關制定的“紅頭文件”，與立法民主性的要求尚存在相當的差距。

當然，有的時候，為了指揮和協調聯邦行政機關的工作，總統還會以簽發總統行政命令、總統備忘錄等只具有“內部法律效力”文件的形式對聯邦行政機關提出要求。例如，與此同時，奧巴馬在2009年也發布了第13514號行政命令，要求聯邦行政機關率先垂范，減少石油天然氣產品的使用和二氧化碳排放，增加可再生能源的使用，提高建筑能效。①有關該行政命令的中文譯本，參見李海敏譯，蘇苗罕校:《第13514號行政命令:聯邦政府環境、能源與經濟績效領導行動》，載中國法學會能源法研究會編:《能源法研究資料2010》。而在2012年簽發的第13604號行政命令則是規定設立跨部門工作小組促進非常規能源資源的開發。

最后，需要指出的是，美國全方位能源戰略的成功，也不能完全歸功于聯邦政府。美國是實行聯邦制的國家。在能源開發利用的各個環節中，州和地方政府也同樣發揮著重要的作用。以油氣資源開發為例，根據能源信息署(EIA)的統計，32個州存在天然氣開發活動，31個州存在石油開發活動。②U．S．Energy Information Administration，Rankings:Natural Gas Marketed Production，2011，2012，http://www．eia．gov/state/rankings/．在這些州中，多數都存在致密油、頁巖氣等非常規資源;主要存在于非聯邦所有的土地上。除了聯邦政府內政部通過土地管理局對公有土地上進行的油氣開發擁有監管權外，州政府是在州和私人土地上進行石油天然氣資源開發的主要監管者。不僅如此，有的州也要求在該州境內的公有土地上進行開發的企業遵守該州的石油天然氣相關立法。③各州政府常常會與內政部土地管理局訂立諒解備忘錄，對該州境內的公有土地的監管要求的實施和執行進行協調。以頁巖氣開采為例，在內政部制定規則要求企業披露灌注過程中使用的化學藥品信息之前，各州就已經修訂了各自的規則，并聯合設立了FrackFocus．org這個網站，要求企業將相關信息在該網站上進行披露。而內政部正在制定的規則也充分考慮到這一基礎，并試圖將聯邦與各州的規則進行協調。由此可見，合理協調聯邦與州乃至地方政府的互動關系，也是確保能源戰略成功實施的重要環節。□

(責任編輯:胡曉慧)

D922．601

A

1007－9092(2017)05－0122－007

2017－03－08

蘇苗罕，法學博士，中央財經大學法學院法治與發展研究中心研究員，上海金融與法律研究院研究員，主要研究方向為政府管制、能源法和信息法。

教育部人文社會科學研究項目“應對氣候變化監管的行政法研究”(編號:10YJC820093);國家社會科學基金項目“能源產業監管的行政法研究”(編號:12CFX028)