基于PPP融資模式的宜昌城市軌道交通建設(shè)應(yīng)用難點(diǎn)與對(duì)策研究

李揚(yáng)

【摘 要】 PPP（政府與社會(huì)資本合作）融資模式作為現(xiàn)今穩(wěn)定、高效、成熟的項(xiàng)目投融資與建設(shè)手段，在國(guó)內(nèi)外得到了普遍認(rèn)可，并在城市基礎(chǔ)設(shè)施或具有明顯公共服務(wù)屬性的項(xiàng)目建設(shè)中得到了迅速推廣與成功運(yùn)用。論文將以宜昌城市軌道交通為例，重點(diǎn)分析該項(xiàng)目在運(yùn)用PPP融資模式進(jìn)行運(yùn)作的過(guò)程中可能遇到難點(diǎn)，并對(duì)其進(jìn)行剖析并形成可行性解決方案及對(duì)策，為宜昌城市軌道交通中運(yùn)用PPP模式進(jìn)行投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)提供合理的、可操作性的決策參考。

【Abstract】 As a stable， efficient and mature project investment and financing and construction means， PPP （Public—Private—Partnership） financing model， has been generally recognized at home and abroad， and it has been quickly promoted and successfully used in the urban infrastructure or in the project construction with obvious public service attributes.Taking Yichang urban rail transit as an example， this paper mainly analyzes the difficulties in the process of using PPP mode in this project， and presents the feasibility scheme and countermeasures， so as to provide a reasonable， operational decision-making reference for the financing， construction and operation of using PPP mode in Yichang urban rail transit.

【關(guān)鍵詞】PPP融資模式；城市軌道交通；應(yīng)用難點(diǎn)與對(duì)策

【Keywords】PPP financing mode； urban rail transit； application difficulty and countermeasure

【中圖分類號(hào)】U213.2 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1673-1069（2017）09-0062-02

1 引言

宜昌市政府自2015年大規(guī)模采用PPP融資模式進(jìn)行城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)以來(lái)，采用PPP模式的建設(shè)項(xiàng)目已落地兩批超75個(gè)，總投資超770億元，涵蓋市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療等16個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域。截至2017年4月，正在建設(shè)或已完成的有：宜昌市兒童醫(yī)院、公交候車亭、危險(xiǎn)廢物處置中心等代表性PPP項(xiàng)目，為宜昌城市發(fā)展及公共服務(wù)需求提供了強(qiáng)有力的支持，也為具有公共屬性的項(xiàng)目積累了一系列運(yùn)用PPP模式開(kāi)展建設(shè)的豐富經(jīng)驗(yàn)。不過(guò)，在宜昌城市軌道交通中運(yùn)用PPP模式進(jìn)行投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)尚屬首次。筆者將以宜昌城市軌道交通為例，重點(diǎn)分析該項(xiàng)目在運(yùn)用PPP融資模式進(jìn)行運(yùn)作的過(guò)程中可能遇到難點(diǎn)，并對(duì)其進(jìn)行剖析進(jìn)形成可行性解決方案及對(duì)策，為宜昌城市軌道交通中運(yùn)用PPP模式進(jìn)行投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)提供合理的、可操作性理論參考，旨在推動(dòng)PPP模式在宜昌城市軌道交通領(lǐng)域更好更快的發(fā)展。

2 基于PPP融資模式的宜昌城市軌道交通建設(shè)應(yīng)用難點(diǎn)

宜昌城市軌道交通PPP融資模式的成功應(yīng)用離不開(kāi)良好的宏觀層面與微觀層面的運(yùn)行條件支持，筆者認(rèn)為，這兩個(gè)層面的運(yùn)行條件應(yīng)從國(guó)內(nèi)法律及政策制定層面、市場(chǎng)環(huán)境及監(jiān)管層面、項(xiàng)目屬性及運(yùn)營(yíng)機(jī)制層面入手，全面分析研究該模式在宜昌軌道交通項(xiàng)目建設(shè)中可能遇到的應(yīng)用難點(diǎn)。

第一，國(guó)內(nèi)法律及政策制定層面。首先是國(guó)內(nèi)對(duì)于采用PPP模式建設(shè)的項(xiàng)目無(wú)明確、專門(mén)的法律來(lái)界定該事務(wù)的應(yīng)允范圍，法律支撐相對(duì)滯后。國(guó)內(nèi)在2013年全面部署推廣PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施或具有明顯公共服務(wù)屬性的項(xiàng)目投資建設(shè)以來(lái)，其法律監(jiān)管依據(jù)依然按照2003年施行的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》執(zhí)行，由于PPP項(xiàng)目在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，需要遵照?qǐng)?zhí)行的法律法規(guī)體系過(guò)于滯后，不能適應(yīng)政府與社會(huì)資本合作進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新形勢(shì)、新要求。而且財(cái)政部在2017年制訂了專門(mén)針對(duì)PPP項(xiàng)目監(jiān)管的《PPP條例》尚處在面向社會(huì)征求意見(jiàn)的過(guò)程中，是否能盡快通過(guò)并執(zhí)行尚不得而知。可以預(yù)見(jiàn)宜昌城市軌道交通運(yùn)用PPP融資模式進(jìn)行建設(shè)缺乏可具體執(zhí)行的法律規(guī)范。如果地方政府主動(dòng)監(jiān)管、主動(dòng)執(zhí)行力不強(qiáng)會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目監(jiān)管推諉或混亂，甚至出現(xiàn)有機(jī)可乘的“灰色空間”出現(xiàn)；其次，法律法規(guī)監(jiān)管出現(xiàn)“真空”，必然使相關(guān)引導(dǎo)性政策難以成型，這樣直接導(dǎo)致有意向參與宜昌城市軌道交通PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本興趣降低，甚至造成尋找不到優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本進(jìn)行合作，更可能致使該項(xiàng)目“胎死腹中”，給社會(huì)帶來(lái)不良影響。

第二，市場(chǎng)環(huán)境及監(jiān)管層面。宜昌城市軌道交通PPP融資模式的運(yùn)用核心就是需要通過(guò)市場(chǎng)環(huán)境，尋找到一個(gè)能和政府共同合作完成PPP項(xiàng)目的優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本實(shí)體。參與PPP項(xiàng)目的優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本的產(chǎn)生需要靠市場(chǎng)環(huán)境來(lái)進(jìn)行篩選。市場(chǎng)環(huán)境的本質(zhì)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境能最大概率地挑選到優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本進(jìn)行PPP項(xiàng)目合作，政府挑選優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本進(jìn)行合作的有效手段就是通過(guò)各種媒介，進(jìn)行廣泛、公平、公開(kāi)、公開(kāi)的招標(biāo)[1]。否則，直接影響政府與社會(huì)資本合作開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量，甚至滋生暗箱操作的違法違紀(jì)行為，嚴(yán)重?fù)p害政府公信力，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)難以為繼；即便是有了與政府合作的優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本在進(jìn)行項(xiàng)目推進(jìn)，政府部門(mén)不能只合作，不監(jiān)管。合作并不意味著政府方面可以撒手不管，政府必須對(duì)該項(xiàng)目外部環(huán)境與實(shí)施框架進(jìn)行組織與制定。在該項(xiàng)目全過(guò)程的管理中，社會(huì)資本實(shí)體必須接受政府、社會(huì)公眾和第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的綜合監(jiān)督與評(píng)價(jià)，通過(guò)客觀評(píng)價(jià)來(lái)督促與保障該項(xiàng)目的正常實(shí)施。宜昌城市軌道交通PPP融資模式的運(yùn)用，如果脫離市場(chǎng)環(huán)境及監(jiān)管層面的約束，可能大概率出現(xiàn)政府被迫“接盤(pán)”的現(xiàn)象，反而加重了政府財(cái)政支出，形成新的政府債務(wù)。endprint

第三，項(xiàng)目屬性及運(yùn)營(yíng)機(jī)制層面。市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律表明，市場(chǎng)回報(bào)率越高，社會(huì)資本參與市場(chǎng)活動(dòng)的積極性越高。不過(guò)，城市軌道交通作為緩解城市居民出行壓力的重要交通工具，具有明顯的基礎(chǔ)公共服務(wù)屬性，此類項(xiàng)目普遍存在，投資巨大、建設(shè)周期長(zhǎng)、項(xiàng)目公益性強(qiáng)、固定資產(chǎn)占比巨大、運(yùn)營(yíng)收益低的特點(diǎn)，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本望而卻步；即便是完成項(xiàng)目建設(shè)，在持續(xù)經(jīng)營(yíng)階段，由于城市軌道交通明顯的基礎(chǔ)公共服務(wù)屬性、尚不成熟的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目收益分?jǐn)倷C(jī)制等原因，都有可能造成運(yùn)用PPP融資模式的宜昌城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)投資不足、建設(shè)周期拉長(zhǎng)，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)失敗[2]。

3 基于PPP融資模式的宜昌城市軌道交通建設(shè)應(yīng)用對(duì)策

第一，建立健全專門(mén)的PPP項(xiàng)目法律體系，制定完善穩(wěn)定的引導(dǎo)性政策。從國(guó)內(nèi)近幾年發(fā)展PPP項(xiàng)目的向好形勢(shì)來(lái)看，筆者建議應(yīng)從國(guó)家層面出發(fā)，采取國(guó)家統(tǒng)一對(duì)PPP模式進(jìn)行專門(mén)立法。從宏觀方面建立PPP項(xiàng)目從發(fā)起、投融資、落地建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及收益分?jǐn)偂㈨?xiàng)目移交與清算方面的法律規(guī)范、法律監(jiān)督、糾紛處理規(guī)則體系，是PPP項(xiàng)目走向規(guī)范化、制度化的唯一途徑；從地方政府層面出發(fā)，因地制宜建立完善穩(wěn)定的PPP項(xiàng)目引導(dǎo)性政策，是加快宜昌城市軌道交通建設(shè)、保障優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本投融資積極性的有效方式。最終通過(guò)法律與政策的“雙管齊下”為項(xiàng)目建設(shè)提供可靠的必備保障條件。

第二，營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境氛圍與有效的監(jiān)管機(jī)制。參與PPP項(xiàng)目的優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本的產(chǎn)生需要靠市場(chǎng)環(huán)境來(lái)進(jìn)行篩選。市場(chǎng)環(huán)境的本質(zhì)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境能最大概率的挑選到優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本進(jìn)行PPP項(xiàng)目合作，堅(jiān)持宜昌城市軌道交通PPP項(xiàng)目信息廣泛公開(kāi)[3]，堅(jiān)決按法律規(guī)范執(zhí)行進(jìn)行公平、公開(kāi)、公開(kāi)的招投標(biāo)行為，是地方政府從源頭上凈化市場(chǎng)環(huán)境的核心，是預(yù)防暗箱操作和違法違紀(jì)行為發(fā)生的最有效手段；完善監(jiān)管機(jī)制和正確行使監(jiān)管職能，是保障宜昌城市軌道交通PPP項(xiàng)目平穩(wěn)落地、建設(shè)與持續(xù)運(yùn)用的重要手段。要建立科學(xué)、合理、客觀的第三方監(jiān)督評(píng)價(jià)體系與機(jī)構(gòu)，讓項(xiàng)目全過(guò)程運(yùn)行在陽(yáng)光下，主動(dòng)接受政府、社會(huì)公眾和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的綜合監(jiān)督與評(píng)價(jià)，通過(guò)主動(dòng)行使監(jiān)督權(quán)來(lái)督促與保障該項(xiàng)目的正常實(shí)施，防止宜昌軌道交通建設(shè)脫離市場(chǎng)環(huán)境及監(jiān)管層面的約束，預(yù)防政府被迫“接盤(pán)”的現(xiàn)象。

第三，拓展PPP項(xiàng)目收益渠道，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)與收益分?jǐn)倷C(jī)制。在保障公共服務(wù)屬性不弱化和線路收益不下降的前提下，積極探索和開(kāi)發(fā)宜昌軌道交通運(yùn)營(yíng)收益的新渠道，如項(xiàng)目沿線土地、區(qū)域優(yōu)先開(kāi)發(fā)及收益權(quán)的取得，沿線其他公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)與相關(guān)物業(yè)管理權(quán)的取得，項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的延長(zhǎng)，都是促進(jìn)收益增加，降低項(xiàng)目運(yùn)行成本的重要手段。通過(guò)明確政府與社會(huì)資本的權(quán)利及義務(wù)，避免宜昌城市軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，進(jìn)一步促進(jìn)雙方合作積極性。

綜上所述，筆者認(rèn)為基于PPP融資模式的宜昌城市軌道交通建設(shè)應(yīng)用難點(diǎn)與對(duì)策，核心在于從項(xiàng)目本質(zhì)發(fā)現(xiàn)主要問(wèn)題。只有正確把握了宜昌城市軌道交通PPP模式可能出現(xiàn)的問(wèn)題，圍繞公共服務(wù)需求這一關(guān)鍵點(diǎn)，采取因地制宜的正確處理問(wèn)題的方式方法，最終能為宜昌城市軌道交通中運(yùn)用PPP模式進(jìn)行投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)提供合理的、可操作性的決策參考。

【參考文獻(xiàn)】

【1】王海兵，湯啟如，彭啟發(fā). 城市軌道交通PPP融資模式的系統(tǒng)化方案設(shè)計(jì)研究[J].會(huì)計(jì)之友，2016（14）：63-70.

【2】高曉磊.杭州城市軌道交通項(xiàng)目PPP融資模式應(yīng)用研究[D].杭州：浙江理工大學(xué)，2015.

【3】湯啟如.城市軌道交通PPP融資模式應(yīng)用研究[D].重慶：重慶理工大學(xué)，2015.endprint