稅收政策法規對企業安全生產投入的影響及存在的問題

姚衛華

【摘 要】為了進一步促進企業在安全生產投入方面的積極性，需要政府通過稅收優惠政策法規的規定減輕企業的經營成本壓力，現行稅法的相關規定在安全生產專用設備購置費、社會保險及特殊工種保險費用、勞動防護用品支出等方面給予了企業一定的稅收優惠政策，但通過對現行稅收優惠政策法規及安全生產法律規范的分析發現，與安全生產相關的稅收優惠政策法規存在著專業術語定義不清、配套規定滯后等問題，需要政府從規范立法技術、相關法律法規的互動，以及管理部門協作等方面進一步完善與企業安全生產相關的稅收政策法規。

【Abstract】In order to promote the enthusiasm of enterprises in the aspect of production safety input， it is necessary for the government to reduce the operating costs of enterprises through preferential tax policies and regulations. The relevant provisions of the current tax law have given certain preferential tax policies to enterprises in the areas of production safety， special equipment purchase fees， social insurance and special type of work insurance expenses， labor protection articles and so on. But through the analysis of the current tax preferential policies and regulations， we find that the tax preferential policies and regulations related to production safety have some problems， such as the unclear definition of the technical terms and the lag of the supporting regulations. It is necessary for the government to further improve the tax policies and regulations related to enterprise safety production from the aspects of standard legislation， technology， relevant laws and regulations， and management cooperation.

【關鍵詞】稅收政策法規；安全生產法律規范；稅收優惠；安全生產投入；立法技術

【Keywords】 tax policies and regulations；safety production law； tax preference；safety production investment；legislation technology

【中圖分類號】F275.3 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）09-0073-04

1 引言

科學合理的提取、使用安全生產專項經費，繳納安全生產相關保險費是企業提升安全生產管理水平，化解安全生產領域風險的重要途徑。然而面對愈演愈烈的市場競爭環境和生產經營成本的不斷攀升，企業管理者往往在安全生產投入上捉襟見肘。在市場經濟條件下，財政政策的實質是政府用來促進經濟發展而對經濟進行宏觀管理和調控的間接手段[1]。通過政策和法律法規在安全生產領域推行合理的稅收優惠政策，有利于減輕企業的成本壓力，激發企業改善工作環境、更新和購買安全設備設施的積極性。在實踐中，我國的企業所得稅法、所得稅法實施條例、財稅部門以及安全生產監督管理部門或獨立或聯合發布的規章和規范性文件有力地推動了稅收政策法規在企業安全生產投入方面的激勵作用，但同時也有部分規定存在著具體實施細則滯后、缺乏可操作性等問題，需要加以解決。

2 稅法政策法規對企業提升安全生產管理水平的積極影響

我國有關于生產經營單位的安全生產費用提取及使用的管理辦法中明確提出了提取該種費用的適用范圍為在我國境內直接從事煤炭生產、非煤礦山開采、建設工程施工、危險品生產與儲存、交通運輸、煙花爆竹生產、冶金、機械制造、武器裝備研制生產與試驗（含民用航空及核燃料）的企業以及其他經濟組織。這些企業或經濟組織的安全生產費用是指“生產經營單位依據國家有關規定的標準，提取在成本中列支，且專用于完善和改進本單位或者項目的安全生產條件的資金?！?而國家稅務總局？2011年第26號公告則專門解答了部分具有高度危險的企業安全生產費用企業所得稅稅前扣除問題[2]，進而明確了此類費用的稅前扣除規定。實踐中在企業安全生產類費用支出中占比重最大的是對現有安全類設備設施的維護、保養和對新型設備設施的采購費用，對此，我國的企業所得稅法，第三十四條規定“企業購置用于環境保護、節能節水、安全生產等專用設備的投資額，可以按一定比例實行稅額抵免?！?2010年，國家稅務總局下發的《關于環境保護節能節水安全生產等專用設備投資抵免企業所得稅有關問題的通知》則對全國實施增值稅轉型改革后，就安全生產等專用設備設施投資抵免企業所得稅中增值稅專用發票和普通發票的抵扣問題做了進一步明確[3]。企業所得稅方面關于安全生產類的稅收優惠政策是對企業實施安全資金投入，加強生產安全配套設備設施這一行為本身的肯定，對稅收優惠舉措的有效貫徹和執行，有利于緩解企業的運營成本壓力，強化企業的自主安全投入意識，進一步提升安全生產相關投入在企業管理中的地位。endprint

從保障一線職工職業健康安全的角度考慮，保險費支出同樣是企業運營成本的重要組成部分。這里所說的保險支出主要是與職工職業健康安全有關的社會保險和法定需要繳納的商業保險。對此，我國的企業所得稅法實施條例中第三十五條指出“企業依據國務院相關主管部門或省級人民政府規定的范圍及標準為職工繳納的基本養老保險費用、基本醫療保險費用、失業保險費用、工傷保險費用、生育保險費用等基本社會保險費用和住房公積金，準予扣除。”；第三十六條規定：“企業依照國家有關規定為特殊工種職工支付的人身安全保險費，可以扣除。”社會保險制度是與我國企業一線的勞動者的基本勞動權益緊密結合在一起的，尤其是對于特殊工種而言，從事特殊的崗位風險系數增大，如高空作業、有限空間作業、金屬焊接等等，這些行業的工人所面臨的風險是常態化的，那么相對應的崗位保險的保障力度也應隨之增大，而社會保險制度與稅收優惠政策建立穩定的聯系，這一方面是對企業依法、依規為本單位職工繳納基本安全保障類保險，此種履行企業社會責任行為的肯定；另一方面，也是對企業一線勞動者基本職業健康權益的有力保障。

另外，具體到企業職工的勞動保護用品，我國企業所得稅法實施條例的第四十八條也規定了“發生的合理的勞動保護支出，準予扣除?！蓖瑫r，勞社險中心函[2006]60號文《關于規范社會保險繳費基數有關問題的通知》進一步規定了勞動保護支出的范圍：工服、手套等勞動保護用品，解毒劑、清涼飲料，以及依據國務院1963年7月19日，勞動部等七個單位規定的范圍對接觸有毒物質、矽塵作業、放射線作業和潛水、沉箱作業，高溫作業等五類工種所享受的由勞動保護費用開支的保健食品待遇。與職工基本保險的保障不同，稅收優惠政策關注于企業勞動者在作業過程中的自我防護，是鼓勵企業在職工的個體防護用品方面未雨綢繆，在對企業存在的危險崗位進行合理判定的基礎上，針對崗位作業人員的防護需求購買勞動防護用品，并實施對勞動防護用品的定期檢測、維護和更新機制。企業所得稅法實施條例中的相關規定在一定程度上可以提升企業對于勞動防護用品的配備和管理水平。

以上列舉的幾種安全生產領域的稅收優惠均有力地推動了企業在安全生產方面的投入，在一定程度上減輕了企業的經營壓力，安全生產領域的稅收政策和法規對企業提升自身安全生產管理水平有著積極的意義。

3 在企業安全生產投入方面稅收優惠相關政策法規存在的一些現實問題

3.1 安全生產類專用設備設施的企業所得稅優惠目錄亟待更新

我國企業所得稅法實施條例，第一百條規定了企業所得稅法的三十四條所稱安全生產設備費用的稅額抵免，指的是“企業購買并實際使用《安全生產專用設備企業所得稅優惠目錄》所規定的安全生產類專用設備的，該專用設備投資額的百分之十可以從企業當年的應納稅額中抵免；當年不足以抵免的，可以在以后五個納稅年度結轉抵免。”目前，我國安全生產類專用設備的企業所得稅優惠目錄仍為2008年的版本，且其中出現了具體設備設施所適用的國家技術標準已遭廢止或已被替代的現象，如目錄中的核放射探測儀，這一設備的參照標準已經由GB 10257-1988變為GB/T 10257-2001；正壓式空氣呼吸器，參照的標準GA 124-2004已經更新為GA 124-2013，而隨著企業生產經營活動的不斷變化，以及工藝類設備設施配備水平的提高，安全生產領域的風險點和危險源也在實時發生著變化，因此針對于不同危險環節的目錄所規定的安全類設備設施理應相應進行及時地跟進和調整，以契合新的安全生產形勢。2013年6月，國家安全生產監督總局曾經發布了財務函〔2013〕88號文，即“關于開展安全生產專用設備企業所得稅優惠目錄實施情況調查及修訂意見征集的通知”，計劃更新安全設備設施目錄，但截至到目前仍沒有正式版的文件下達。從該目錄的更新頻次看，無法滿足企業發展的實際需求，使得雖然財稅相關法規明確了可以進行稅額抵免，但由于配套規定的嚴重滯后，使這種抵免無法被貫徹和執行，企業無法享有切實的源于稅收方面的實惠，違背了對安全生產投入實施稅收優惠初衷。

3.2 安全生產責任保險是否可以抵免無據可循

2009年，國家安監總局“關于在高危行業推進安全生產責任保險的指導意見”中明確了在部分具有高度危險的行業如煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、道路交通、建筑施工等領域實行安全生產責任保險。目的在于將該險種作為工傷保險的有益補充，替代現有的安全風險準備金以及純粹的商業責任保險，通過政府推動、立法強制、商業保險機構專業化運營的方式實行。但令人遺憾的是，按照我國企業所得稅法實施條例的第三十六條、第四十六條的相關要求，無法明確將安全生產責任保險納入到可以抵扣的范疇。雖然根據我國《保險法》第九十五條的規定，責任保險屬于財產保險業務范圍，但由于安全生產責任保險既有商業險的屬性，又具有社會保險的強制性，且對于該險種尚缺乏更為權威的上位法的確認，使得給予安全生產責任保險以稅收優惠的依據并不充分，實踐操作中也存在著一定爭議。實際上，在我國新安全生產法中明確了“國家鼓勵生產經營單位投保安全生產責任保險。”而這種鼓勵體現在稅收優惠方面卻還僅停留在政策宣傳的層面上，無法轉化為財稅優惠政策的具體措施。稅收優惠政策法規往往是作為某一個具體的行政管理舉措的保障和激勵工具而存在的，它貫徹和執行的實際效果也要受到所服務的具體行政管理舉措是否具有充分的法規依據的制約，從這個角度出發，安全生產的主管部門和稅務部門的協作程度的高與低直接決定了安全生產類稅收政策法規的實際影響力的大與小。

3.3 “特殊工種”和勞動保護用品依據的標準均嚴重滯后

我國企業所得稅法實施條例，第三十六條出現了“特殊工種”的概念，我國的特殊工種政策可以追溯到1951 年的《勞動保險條例》。政策的初始意圖是允許從事高危高污染高毒害、環境條件極端惡劣的勞動者提前退休[4]。原國家勞動部把從事井下、高空、高溫、特重體力勞動和有毒有害的工種定義為特殊工種，并明確提出特殊工種的范圍由各行業主管部門或勞動部門具體確定。但在現行的安全生產領域的法規術語定義中是沒有“特殊工種”這一概念的，只有對于特種作業人員的定義。所以這里的特殊工種仍舊是沿用著原勞動部的規定，且只有國發[1978]104號文，即“國務院關于工人退休、退職的暫行辦法”、原勞動人事部勞人護[1985]6號文“關于改由各主管部門審批提前退休工種的通知”[5]中才能找到關于特殊工種的規定，無論從文件的出臺時間，還是文件本身的內容上都嚴重滯后于我國的社會經濟發展需要?！疤厥夤しN”模糊的定義以及范疇規定的滯后，也使得企業無法判定本企業“特殊工種”的保險是否可以抵扣，對于欲使企業強化對特殊崗位工種的作業人員的保護這一政策初衷而言，無疑具有反效果。endprint

另外，對于“勞動保護支出”的定義，一般是理解為勞動保護用品。目前可查知的同一概念出現在《關于規范社會保險繳費基數有關問題的通知》中，雖然該通知的發布時間是2006年，但涉及到“勞動保護支出”的引用文件的描述中還出現了國務院1963年7月19日勞動部等七單位有關“勞動保護支出”的規定。該條規定的內容已嚴重滯后，而在現行的安全生產領域法律、法規和規范性文件中，所謂的“勞動保護支出”已經具有了新的概念界定，即“個體勞動防護用品”的概念。盡管這一新的概念與原有的概念相比在標準、法律以及規定中的定義略有差異，但是從勞動者免遭或者減輕事故傷害的出發點是完全一致的[6]，如我國安全生產法，第四十二條的規定“生產經營單位必須為從業人員提供符合國家標準或者行業標準的勞動防護用品，并監督、教育從業人員按照使用規則佩戴、使用?！毕嚓P國家和行業標準，如GB/T 11651-2008《個體防護裝備選用規范》、AQ/T 3048-2013《化工企業勞動防護用品選用及配備》等，也在不斷更新有關“勞動保護支出”的內容。顯然稅收優惠相關法規政策中對于安全生產領域的專業術語仍停留在過去時，并沒有與現行的安全生產相關專業領域法規有效銜接，無形中給企業享有相關的稅收優惠政策設置了障礙，現實中亦無法充分發揮相關稅收政策對企業安全生產設備投入的鼓勵和促進作用。

4 針對于稅收優惠政策法規所存在的問題而提出的幾點建議

由于稅收政策法規與安全生產法律規范規定的不協調，導致了企業無法充分享受依法依規進行安全生產投入所理應獲得的稅收優惠。這是安全生產監管部門和財稅管理部門在法規政策實施層面所面臨的共同困境。而突破這一困境的著力點就存在于構建政策法規制定者行為的協調機制，以及對相關政策制定程序和立法技術的完善。

4.1 規范稅法中涉及安全生產相關領域的專業術語

從法律的內容看，稅法與安全生產相關法律法規的共同點，在于規定內容具有很強的綜合性，可能涉及的行業領域廣泛而復雜，在安全生產領域存在大量的專業術語，這些術語的規范性使用直接關系到安全生產相關稅收政策法規內容的表達效果。因此，從稅收立法技術的角度講，是要在深入了解專業領域基本術語表達內涵的基礎上，要求術語保持一致，遵循科學、嚴謹的表達方式，避免語義的歧義和概念術語的含糊其辭，立法語言的規范性是立法和政策制定工作科學性的重要表現之一，也是立法工作科學性的內在要求，在很大程度上直接影響著法律規范效力的實現。尤其是對于稅法中一些需要去援引其他專業的法律法規，如本文所提及的安全生產法，術語的統一就顯得更為重要。在安全生產領域看似一致的“特殊工種”、“特種作業人員”、“特種作業崗位”等等，由于來源不同，而意義各異，在政策與法的貫徹中很容易導致執行者的困惑，而化解這種困惑的根本即在于法律術語的統一和規范。

4.2 加強財政、稅務、安全生產監督管理三部門的協調溝通

諸如2008年版的《安全生產專用設備企業所得稅優惠目錄》，此類由財政部、國家稅務總局、安全監管總局三方共同發布的規范性文件，涉及到三方的工作機制和程序，一方面，客觀上需要對此類規范性文件的內容做動態的更新；另一方面，部門的工作機制和程序并不一致，相應的協商共同事項的時間成本不斷增加。使得及時的更新需求無法被滿足，造成了實施層面的困難。因此，加強不同部門在稅收政策和法規制定方面的協作水平是十分必要的。在協作環節，確定主導機構是重要的。安全生產類稅收優惠的法規政策，是以稅為手段，調整安全生產領域的稅收法律關系，目的在于促進企業的安全生產投入。因此，從政策和法規的落腳點考慮，安全生產監督管理部門應該成為協作關系中的主導部門。安全生產形勢的不斷發展和變化往往需要醞釀稅收政策的調整，這一調整訴求的提出者必然是安監部門，而由財稅部門對訴求的合理性進行研判，這樣一種立法或政策制定的背景是有助于保證專業領域稅收政策法規制定的科學性的。

4.3 稅收優惠政策法規與安全生產相關法律法規應有必要的互動

我國稅法目前的法律體系仍是以各類財政及稅務機關制定和發布的大量規范性文件為主體，主要原因在于規范性文件的制定和發布周期較短，作為政策性調整手段更為靈活，便于及時落實國家的稅收意圖。但涉及到安全生產這一領域，如安全生產責任保險的推行，卻未見相應的稅收優惠政策的適時跟進，當然，這里一部分原因要歸咎于安全生產責任保險自身的法律地位尚不穩固，但不可否認的是，對于稅收優惠的受益者企業而言，需要由相關的政策和法規制定者建立一種服務于安全生產領域等特定領域，且需要定期調整的稅收優惠項目（如保險類稅費）的互動機制。政策法規制定者的相互溝通只有落實在相關聯的法律文件中，對于法律的實施者和守法者而言才是有意義的。

5 結語

安全生產的現實狀況與社會經濟發展的水平密切相關，經濟效益、社會效益與安全生產三者互為條件，彼此影響，是辯證統一的關系。作為一種重要的存在于安全生產領域的經濟調節手段，安全生產類稅收優惠政策法規理應在增加社會效益，協助企業提升自身安全管理水平方面發揮更大的作用。

【參考文獻】

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【6】羅四元.淺析個體勞動防護用品的基本范疇與特征屬性[J].化工管理， 2014（12）：13-13.endprint