章程建設
——關于獨立學院現代大學制度的一點思考

羅玉玲 湯苗苗

（1東南大學成賢學院 江蘇 南京 210088 ）

（2南京工程學院 江蘇 南京 210092）

章程，根據百度詞條釋義，是指組織、社團經特定的程序制定的關于組織規程和辦事規則的法規文書，是一種根本性的規章制度。據此釋義，不同學者對大學章程給出了不同定義。有的學者認為，大學章程是指“大學最高權力機構依據國家法律法規、尊重大學組織特性、遵守行政法規制定程序，制定出來的上承國家法律法規下啟內部各項規章制度的大學最高綱領”[1]。有的學者認為，大學章程是“大學舉辦者在協商的基礎上就如何舉辦學校達成一致意見而訂立的文件，是全體舉辦者共同的意思表示，對每一個舉辦者都有約束力”[2]。還有學者認為，大學章程是“根據國家法律賦予大學自治立法權而制定的、規范大學組織及其內部活動的自治法，是大學的‘憲法’，大學的教育教學和管理活動都必須以大學章程為依據，大學的其他規章制度都不得與大學章程相抵觸，學校中的所有成員都必須遵守學校章程的規定”[3]。

雖然不同學者定義略有差別，但是都認可大學章程作為“最高綱領”、“大學的‘憲法’”，是大學制定內部其他各項規章制度的基本依據，在大學治理中發揮著“根本大法”的作用[4]。可見章程在我國現代大學制度建設過程中的重要性和必要性。章程是建設現代大學制度的基礎，也是完善中國特色現代大學制度的關鍵環節。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中明確提出“章程是現代大學制度的重要內容，也是現代大學制度的主要載體”。

上世紀90年代開始，我國相繼出臺多部政策法規對章程作出規定。1995年頒發的《中華人民共和國教育法》第26條規定“設立學校及其他教育機構必須具備組織機構和章程等基本條件”，第28條規定學校及其他教育機構“按照章程自主管理”。1998年《中華人民共和國高等教育法》第27條規定“申請設立高等學校的，應當向審批機關提交章程等材料”，第28條明確了章程應當具體規定的事項。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出“各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校”。2011年《高等學校章程制定暫行辦法》向各大學提出了制定章程的具體要求[5]。

獨立學院作為我國高等教育形式的后起之秀，在短短幾十年的發展歷程中，對社會發展起到了非常重要的作用。作為高等教育的一部分，獨立學院章程必然遵守大學章程的含義。2008年頒發的《獨立學院設置與管理辦法》第20條規定了“完成籌備申請正式設立的應提交下列材料：獨立學院章程，理事會或董事會組成人員名單”，第21條明確了獨立學院章程應規定的主要事項。

章程作為大學“憲章”，是高校推進依法治校的必要條件，也是明確高校內外部關系，建設現代大學制度的重要舉措。根據國家相關規定，截止到2015年底，全國112所“211工程”高校全部完成章程核準發布工作。2016年7月，教育部又核準發布了中國科學院大學等8所高校章程。與此同時，各省教育部門也不斷加快省屬高校的章程核準工作。2017年4月，黑龍江省教育廳核準發布了齊齊哈爾大學等11所高等學校章程。至此，黑龍江省完成全部本科高校章程核準發布工作，實現了一校一章程格局[6]。湖北省為深入推進高校章程建設，制定了《高等學校章程建設行動計劃（2014-2015年）》,2015年底，湖北73所省屬公辦高等學校全部完成章程制定核準工作。江蘇省教育廳目前已在網站公布了82所省屬公辦高校核準發布的章程。

總體而言，公辦院校的章程雖然各地進度不同，基本都能夠按照國家規定完成。但是筆者發現，我國300多所獨立學院的章程能查到相關信息的極為少見。通過網上查詢，只有《福建師范大學閩南科技學院章程》、《武漢理工學院章程》、《中山大學南方學院章程》等幾所獨立學院有公開發布的章程。查閱書籍資料，只有《浙江大學城市學院章程》、《華南理工大學廣州汽車學院章程》和《中國計量學院現代科技學院章程》等幾所學院有公開章程。筆者試著與所在城市幾所獨立學院相關人員聯系詢問該校章程發布事宜，得到的答復都是模糊不清甚至毫不知情。筆者又隨機與幾所獨立學院的學生進行了詢問，在詢問的近30名學生中沒有人知曉自己學校的章程。而進入幾所排名靠前的獨立學院官網，也全部無法查詢到該校章程。

按照獨立學院申辦要求，章程是申辦必要材料之一，按照《高等學校章程制定暫行辦法》，“高等學校應當公開章程”。在全國公辦高校已經基本完成章程核準工作的時候，獨立學院章程卻遭遇難產，分析原因筆者認為有以下幾點：

1.獨立學院發展歷史特殊。獨立學院產生于上世紀90年代，由本科以上的公辦普通高校結合社會資源，利用非國家財政性經費舉辦的本科高校。在相當長的時間里，獨立學院都是以“非公非民”形式存在。政府對獨立學院的性質定位，社會輿論對獨立學院的評價以及獨立學院的舉辦者對自身的發展定位和認識都有許多模糊之處[7]。隨著獨立學院相關法規出臺，獨立學院的發展才逐漸走上正軌。而法律法規的不斷出臺也對獨立學院提出新的要求，獨立學院需不斷調整自身，其發展穩定性尚未得到保障，故而章程的制定也有一定滯后性。

2.獨立學院章程建設缺乏內在動力，已有章程呈現趨同性。意識是行動的先導，認識不足必然導致動力不足。我國高校章程多是教育管理體制下的行政命令，因而制定章程也就成為了“遵命執行”的公事，缺乏了對章程權威性和必要性的認識。在章程的擬定過程中，很容易出現懶怠現象，對章程建設不積極，或者為應付差事而僅僅是對國家法律法規的簡單重復，內容抽象空洞，缺乏特色。

3.獨立學院內部治理結構不清晰。獨立學院實行“董事會領導下的院長負責制”，董事會是學校的最高領導機構和決策機構。獨立學院董事會由學校的舉辦者和投資者共同構成。而不同角色之間則有公益性和盈利性之爭，學術與行政領域之爭等問題，從而導致獨立學院的章程內容難以論定。

4.獨立學院校內監督體制不夠完善。民主治校是現代大學制度的重要內容之一。獨立學院實行民辦機制，教職工采用聘用制，歸屬感普遍較弱。學生則因家庭經濟條件普遍較好，自我意識較強但對學院發展則不太關心。雖然獨立學院基本都設立了教職工代表大會、學生代表委員會等機構，但現實卻是形同虛設，無法對學校章程起到應有的監督和管理作用。

建立和完善章程是我國高校依法治校、深化高等教育改革的必然趨勢，也是獨立學院建立現代大學制度，推進管理走向規范化、科學化的必由之路。《獨立學院設置與管理辦法》賦予了獨立學院合法地位和制度的完善，在轉型發展、內涵發展時期，獨立學院可以從以下幾方面加快章程建設進程：

1.轉變觀念，提高認識，重視章程的意義。獨立學院章程較普通高校章程而言，除了“契約型”“綱領性”等共性特征，更具有獨特意義。獨立學院章程是辦學自主權的體現，也是依法辦學、依法治校的重要依據。教育主管部門要積極轉變思想，增強對獨立學院章程建設重要性的認識，積極推動相關政策，落實對獨立學院章程的審批工作。同時，隨著政府的放權，大學自主權越大，越需要通過章程規范辦學，做到“有法可依，有章可循”[8]。因此獨立學院自身也應摒棄舊觀念的桎梏，將“要我制定”變成“我要制定”，著力打造獨具特色的章程。

2.健全章程審核監督機制，形成多層次、全方位的監督體系。章程的審批具有嚴肅性和權威性，章程一旦被教育主管部門審批后便被賦予了法律效力。因此，教育主管部門要充分落實章程審批工作，防止審核工作流于形式；同時也要防止教育主管部門干預章程建設，產生侵權行為。獨立學院內部要加強章程制定的程序建設，充分落實教職員工和學生的民主參與、民主監督權利，形成積極民主的監督氛圍，保障章程建設的公開、章程制度的落實。

3.加快完善獨立學院內部治理結構，為章程制定和落實打好基礎。獨立學院的權力機構構成復雜，依法厘清和界定政治、行政、學術等權力邊界，完善黨委領導、院長負責、教授治學、民主管理的內部治理結構，充分體現利益相關者的權利和訴求，才能為章程順利制定打好基礎，也為章程運行過程中各類關系協調發展提供有力支撐[9]。

4.改變章程的趨同性，打造獨立學院特色章程。大學章程具有“宣言”的作用，它向世人宣告學校的使命、宗旨、辦學理念和辦學特色。辦學特色是獨立學院生存和發展的關鍵。獨立學院應充分利用母體學校優質資源，以服務地方經濟為立足點，集中力量打造特色專業。與母體高校錯位發展，形成自己的優勢和特色。通過章程的形式，將自身辦學特色充分發揚下去。

綜上所述，獨立學院章程建設既是國家法律法規的要求，也是自身建立現代大學制度，依法治校，科學發展的內在要求。獨立學院應以章程建設為契機，加速現代大學制度建設進程，完善內部治理結構，從而保障獨立學院的健康、持續發展。

[1]謝志釗.法律視角下的中國獨立學院章程研究[J].碩士學位論文,2008.1001.

[2]姚志琴.獨立學院章程的制定與完善[J].教育評論,2016.5.

[3]陳立鵬.關于我國大學章程幾個重要問題的探討[J].中國高教研究,2008.7.

[4]孫國友.超越路徑依賴：我國大學章程制度價值實現的路向研究[J].黑龍江高教研究,2015.10.

[5]肖慶順.我國獨立學院章程建設：現狀、問題及對策[J].教育與教學研究,2016.9.

[6]資料來源：中華人民共和國教育部高等教育司網站，http://www.moe.edu.cn/s78/A08/

[7]李延保主編.中國獨立學院調查報告[M].中山大學出版社,2013.5.

[8]別敦榮.論我國大學章程的屬性[J].高等教育研究,2014.2.

[9]馮世勇.強化法治觀念和規則意識[J].中國高等教育（半月刊）,2016.19.