行政訴訟中舉報人原告資格的審查路徑——基于指導案例77號的分析

(浙江工業大學法學院,浙江杭州 310008)

實務研究

行政訴訟中舉報人原告資格的審查路徑——基于指導案例77號的分析

黃鍇

(浙江工業大學法學院,浙江杭州 310008)

在與舉報相關的行政案件中，判定舉報人是否具有行政訴訟原告資格是最為核心的爭議。分析指導案例77號以及相關案例，可以發現最高人民法院以舉報是否出于自身合法權益為標準認定舉報人的原告資格，這一思路回避了舉報人與舉報答復行為之間是否存在利害關系的問題。行政訴訟中判斷原告資格最為關鍵的要件為“合法權益”，目前我國法院更接受“值得保護的利益說”，并以德國法上的“保護規范理論”予以界分。舉報雖在實定法上表現為一類權利，但對其保護的目的不在于特定人的私益，而在于公共利益，因此其不屬于“值得保護的利益”，據此可將指導案例77號所隱藏的邏輯歸納為三個層次的審查路徑：第一，舉報并非一項主觀權利，僅是“作為特定法律技術”的權利；第二，行政機關舉報答復的內容旨在保護公共利益；第三，作為舉報人的原告不具有原告資格，并不意味著原告在案件中當然地不具有原告資格。

行政訴訟；利害關系；合法權益；舉報；值得保護的利益

舉報制度在我國古已有之，作為對御史監察制的重要補充，它是統治階級采取的鼓勵臣民以各種途徑告發各級官員言行不法的制度。*《秦簡·語書》中即有“舉劾不從令者，致于律”的說法。轉引自程印學、王成志：《中國封建權力監督制度論析》，《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》1998年第4期。新中國成立以后，基于“每個革命的民眾都有揭發蘇維埃工作人員的錯誤缺點之權”的思想，*中共中央文獻研究室：《毛澤東著作專題摘編》，中央文獻出版社2003年版，第2161頁。依靠人民群眾制約公權力得到重視和鼓勵，在這一時期，接受人民群眾來信來訪成為常規途徑逐步得到確立，舉報就是在信訪制度中分離出來的一項制度。*1988年中共中央發布的《關于黨和國家機關必須保持廉潔的通知》(中共中央5號文件)要求：“在各級監察機關和檢察機關設立舉報中心，以及時揭露黨和國家機關工作人員利用職務之便進行貪污、賄賂、挪用公款、出賣國家秘密及其他違反違紀行為。”“舉報”作為一項法律制度最早出現在行政領域是在1997年的我國《行政監察法》中，該法第6條規定：“監察工作應當依靠群眾。監察機關建立舉報制度，公民對于任何國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員的違法失職行為，有權向監察機關提出控告或者檢舉。”*值得注意的是，我國法律條文中最早出現“舉報”一詞是在刑事領域，1996年修訂的我國《刑事訴訟法》將原法中的“檢舉”一詞均修改為“舉報”，1997年修訂的我國《刑法》亦出現了“舉報”一詞，該法第254條規定：“國家機關工作人員濫用職權、假公濟私，對控告人、申訴人、批評人、舉報人實行報復陷害的，處二年以下有期徒刑或者拘役；情節嚴重的，處二年以上七年以下有期徒刑。”值得注意的是，此時的舉報對象仍限于國家機關工作人員。由于舉報在行政監察領域所發揮的積極作用，此后其被迅速推廣至行政管理領域，其后出臺的我國《價格法》《海關法》《產品質量法》《安全生產法》《行政許可法》《道路交通安全法》《治安管理處罰法》等法律均規定了舉報制度，舉報對象已遠遠超出國家機關工作人員，對任何單位和個人的違法行為均可進行舉報。在執法任務繁重、監管對象眾多的當下，舉報的功能定位已從監督公權力運行轉向彌補行政機關執法能力不足，并在行政實踐中發揮著積極的作用。

然而，隨著舉報成為公眾參與行政管理的重要途徑，行政機關所接受的舉報數量不斷攀升。*以消費者權益保護為例，據統計，2016年浙江省各級消保委接到舉報19990件，同比上漲23.67%。參見《2016年全省投訴情況分析》，http://www.zj315.org/，2017年4月25日訪問。不可避免的是，實踐中行政機關對舉報未予答復、拖延答復或者答復內容不符合要求等情形逐漸出現，舉報人對此提起的行政訴訟也成為一類新型的行政案件并在實踐中快速增長。*以陜西省為例，據統計，2016年陜西省各級法院受理的行政案件中舉報投訴類案件占到5.84%，位居各類案件中的第五位。參見《2016年全省行政復議、行政應訴案件統計分析報告》，http://sxzffz.gov.cn/，2017年4月25日訪問。在此類案件中，最具爭議的是，舉報人是否具有行政訴訟的原告資格。肯定者認為，舉報是法律賦予公民的一項權利，行政機關的行為若侵害舉報權利，舉報人當然有提起行政訴訟的原告資格。*余韜：《舉報人不服行政機關答復行為的可訴性》，《人民法院報》2016年1月27日。否定者認為，根據相關法律規定，任何單位和個人對違法行為均可進行舉報，若向行政機關舉報后即具備行政訴訟的原告資格，勢必造成“濫訴”的后果，浪費司法資源。*李凌云：《立案登記制下的行政“濫訴”之認定》，《廣西政法管理干部學院學報》2016年第4期。各級法院在審理相關案件時，也不免陷入兩難境地，若一律否定舉報人的原告資格，似乎違背我國《行政訴訟法》放寬原告認定標準的宗旨，若一律肯定舉報人的原告資格，則會造成相關案件泛濫，更助長“職業舉報人”的氣焰。*相關報道屢見不鮮，例如，據報道2015年至2016年上半年，深圳法院受理市場監管類一審行政案件1375件，其中涉及職業投訴人的舉報投訴類案件達1187件，僅葉某一人便提起行政訴訟280件。參見《有職業投訴人一人提起行政訴訟280件》，《南方都市報》2016年8月25日。2016年12月28日最高人民法院(以下簡稱：最高院)發布第15批指導性案例，其中的指導案例77號是最高院對上述問題的回應。通過對該案的分析，筆者于本文中試圖回答以下兩個問題：其一，法院在審查舉報人原告資格時遵循何種裁判思路？其二，從這種思路中可以看出法院對舉報制度的何種態度？

一、指導案例77號的裁判思路及存在問題

(一)案情與判決

2012年5月28日，原告羅镕榮向被告吉安市物價局郵寄了一份申訴舉報函，對吉安電信公司向原告收取首次辦理手機卡卡費20元進行舉報，要求被告責令吉安電信公司退還非法收取原告的手機卡卡費20元，依法查處并沒收所有電信用戶首次辦理手機卡被收取的卡費，依法獎勵原告和書面答復原告相關處理結果。2012年5月31日，被告收到原告的申訴舉報函。2012年7月3日，被告作出《關于對羅镕榮2012年5月28日〈申訴書〉辦理情況的答復》，并向原告郵寄送達。答復內容為：“2012年5月31日我局收到您反映吉安電信公司新辦手機卡用戶收取20元手機卡卡費的申訴書后，我局非常重視，及時進行調查，經調查核實：江西省通管局和江西省發改委聯合下發的《關于江西電信全業務套餐資費優化方案的批復》(贛通局〔2012〕14號)規定：UIM卡收費上限標準：入網50元/張，補卡、換卡：30元/張。我局非常感謝您對物價工作的支持和幫助。”原告收到被告的答復后，以答復中并沒有對原告申訴舉報信中的請求事項作出處理，違反我國《價格法》和《價格違法行為舉報規定》等相關法律規定為由將被告訴至法院，請求法院確認被告在處理原告申訴舉報事項中的行為違法，依法撤銷被告的答復，判令被告依法查處原告申訴舉報信所涉及的違法行為。

原告作為舉報人是否具有原告資格，作為該案爭點之一，由法院在裁判理由中進行了闡釋。法院認為：“本案中，羅镕容雖然要求吉安市物價局‘依法查處并沒收所有電信用戶首次辦理手機卡被收取的卡費’，但仍是基于認為吉安電信公司收取卡費行為侵害其自身合法權益，向吉安市物價局進行舉報，并持有收取費用的發票作為證據。因此，羅镕榮與舉報處理行為具有法律上的利害關系，具有行政訴訟原告主體資格，依法可以提起行政訴訟。”

從以上表述中“雖然……但……”的語言結構中，可以作出如下推論：該案原告之所以具有行政訴訟原告資格并非因為其要求被告依法對違法行為進行查處，而是因為其自身合法權益受到該違法行為的侵害，并有證據可以證明。這一推論的反面即為，若原告僅要求被告依法對違法行為進行查處，而自身合法權益并未受到違法行為侵害，則原告不具有行政訴訟原告資格。這一推論也為最高院所提取的裁判要點所印證：“舉報人就其自身合法權益受侵害向行政機關進行舉報的，與行政機關的舉報處理行為具有法律上的利害關系，具備行政訴訟原告主體資格。”對此，可以提煉出舉報人具備行政訴訟的原告資格須具備的如下兩個要件：其一，自身合法權益受到侵害；其二，自身合法權益受到的侵害與被舉報行為之間存在因果關系。

基于如上判斷結構，法院認為該案中原告具有行政訴訟原告資格，進而在對被訴行政行為的合法性審查后，判決被告的舉報答復行為“違反了《價格違法行為舉報規定》第十四條的規定，不具有合法性，應予以糾正”。

(二)裁判思路的形成過程

指導案例77號雖確認了該案原告的原告資格，但從其判斷結構看，其并未承認一切舉報人均具有行政訴訟原告資格，而是附條件地予以承認。根據筆者對最高院通過各種途徑發布的相關案例的整理，這種“附條件承認”的裁判思路是逐步發展而形成的。

關于舉報人原告資格的問題，最高院在1996年的公報案例“湯晉訴當涂縣勞動局不履行保護人身權、財產權法定職責案”中首次表明了其態度。在該案中，原告湯晉因其所在單位停發及亂扣其經濟收入，向被告涂縣勞動局進行舉報，要求被告予以查處，后被告未予查處，亦未答復，原告將被告訴至法院要求其履行法定職責。法院受理了該案，并最終判決被告敗訴。雖然該案裁判理由中并未對舉報人原告資格的審查進行系統闡述，但從法院的只言片語中似可管窺其中思路：“原告湯晉認為建材公司違反勞動法律、法規，侵害了自己的合法權益，寫信要求查處，是行使公民的正當權利。”*《湯晉訴當涂縣勞動局不履行保護人身權、財產權法定職責案》，載《中華人民共和國最高人民法院公報》1996年第4期。此處的“自己的合法權益”與指導案例77號中的“自身合法權益”并無不同，在該案中，法院之所以受理原告的起訴并判決原告勝訴，作為“自己的合法權益”的勞動權受到侵害顯然是一個重要的原因。

《人民法院報》2006年刊載的“啟東市天外天飲用水有限公司訴南通市工商局不履行法定職責案”將法院對舉報人原告資格的審查標準予以明晰化，該案中，原告啟東市天外天飲用水有限公司向被告南通市工商局舉報啟東市長龍街有多家商店公開零售、批發冥幣，要求被告予以查處，后被告雖進行了查處，但并未答復原告，原告將被告訴至法院要求履行法定職責。該案中，法院認為：“原告向被告舉報并要求查處市場多家商店公開零售、批發冥幣的違法經營行為，目的是為了維護公共利益，維護市場經營秩序，這種舉報行為應予提倡和鼓勵。但被告對原告的舉報行為是否作出答復的具體行政行為，與原告不存在行政法上的利害關系，對上訴人的權利義務不產生實際影響。”*張志成：《南通中院裁定飲用水有限公司訴工商局不履行法定職責案》，《人民法院報》2006年12月25日。

在法院看來，該案中原告所舉報的違法行為并未侵害其自身合法權益，原告之所以舉報是“為了維護公共利益”，而不是保護其自身合法權益，因此不具有原告資格。自此，最高院的裁判思路已具備雛形，舉報人是否具有行政訴訟原告資格要看其舉報的目的是為了維護自身合法權益，還是為了維護公共利益。

然而，這種裁判思路在2009年《中國審判案例要覽》(2009年行政審判案例卷)登載的“劉春生不服重慶市建設委員會建設行政回復案”中似未得到延續。在該案中，原告劉春生與案外人渝亞公司簽訂房屋買賣合同，后原告因該房屋通風、采光、燃氣等構件不符合國家標準，向被告重慶市建設委舉報，被告作出了答復。原告不服該答復，提起行政訴訟要求撤銷該答復。該案中，法院認為：“市建設委在履行其建筑管理職責的過程中，與其管理對象構成行政法律關系，市建設委是否查處涉嫌建筑違法的行為與房屋購買人劉春生并無法律上的利害關系，故劉春生在本案中不具備原告主體資格。”*《劉春生不服重慶市建設委員會建設行政回復案》，載國家法官學院、中國人民大學法學院編：《中國審判案例要覽》(2009年行政審判案例卷)，中國人民大學出版社、人民法院出版社2011年版。

該案原告之所以舉報是因其所購房屋不符合國家標準，顯然屬于“自身合法權益”，根據上述兩案思路顯然應具有原告資格，但此處法院并未沿用這一思路，而是采取了“行政法律關系”進行判斷，即行政機關在查處違法行為時與被管理對象之間屬于行政法律關系，與舉報人之間并不存在行政法律關系，因此否定了本案原告的原告資格。

不知出于何種原因，最高院很快又回歸原先的裁判思路。2014年的《中國裁判案例要覽》(2014年行政審判案例選)登載的“北京北方狼商務調查有限公司不服北京市工商行政管理局經濟技術開發區分局工商行政答復案”又采用了“自身合法權益”的判斷標準。在該案中，原告北京北方狼商務調查有限公司向被告北京市工商局舉報加多寶涼茶產品構成虛假宣傳和不正當競爭行為，要求被告予以查處，后被告答復原告舉報的事實不能成立，原告不服，將被告訴至法院，要求撤銷答復行為。該案雖然法院最終以舉報答復行為不屬于受案范圍為由駁回原告起訴，但從法院的理由中亦可看出該案原告不具備原告資格：“因無證據證明該答復對北方狼公司的權利義務產生了實際影響，故北方狼公司針對該答復提起行政訴訟，依法不屬于行政訴訟受案范圍。”*《北京北方狼商務調查有限公司不服北京市工商行政管理局經濟技術開發區分局工商行政答復案》，載國家法官學院、中國人民大學法學院編：《中國審判案例要覽》(2014年行政審判案例卷)，中國人民大學出版社、人民法院出版社2016年版。

顯然，法院的邏輯是，因為舉報的目的不是“自身合法權益”，而是“公共利益”，所以舉報答復行為對原告不產生實際影響。

2015年最高院在其發布的《人民法院關于行政不作為十大案例》中進一步延續了這樣的思路。在“鐘華訴北京市工商行政管理局通州分局行政不作為案”中，因原告鐘華確實購買了“北大荒富硒米”，損害了其“自身合法權益”，進而向被告通州工商分局舉報，故法院認為原告具有原告資格；在“蘭州宏光駕駛員培訓服務有限公司訴蘭州市城關區城市管理行政執法局行政不作為案”中，因原告蘭州宏光駕駛員培訓服務有限公司確因案外人甘肅永隆文化用品有限公司的違法建設行為影響其練車場的正常使用，損害了其“自身合法權益”，進而向被告蘭州市城關區執法局舉報，故法院認為原告具有原告資格。*《最高法發布人民法院關于行政不作為十大案例》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/01/id/1534645.shtml，2017年4月25日訪問。

通過對以上案例的梳理，可以看到最高院關于舉報人原告資格的裁判思路基本具有連貫性和一致性。并且，基于行政訴訟原告資格與行政復議申請人資格的判斷標準的相同性，最高院于2013年所作的一個答復亦可作為這一裁判思路基本形成的有力證據：“根據《中華人民共和國行政復議法》第九條第一款、《行政復議法實施條例》第二十八條第(二)項規定，舉報人為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人，要求行政機關查處，對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服申請行政復議的，具有行政復議申請人資格。”*《最高人民法院關于舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復議申請人資格問題的答復》([2013]行他字第14號)。

(三)裁判思路的提煉與質疑

有學者將最高院發布的指導性案例分為兩類，一類是“穩定的司法意見最高化”，另一類是“最高法司法意見穩定化”。從這一分類來看，指導案例77號顯然屬于前者。因為指導案例77號所歸納的裁判思路并未突破最高院之前所發布的一系列案件所形成的判斷框架，它僅僅是這些案件延長線上的一個點而已。

在最高院看來，舉報人并不天然地具有行政訴訟原告資格，其原告資格的獲取是附條件的，可以歸納為兩個要件：其一，自身合法權益受到侵害；其二，自身合法權益受到的侵害與被舉報行為之間存在因果關系。進一步提煉，可以將舉報人根據自身合法權益是否受到被舉報行為侵害的標準分為兩類：自身合法權益受到被舉報行為侵害的，稱為“私益舉報人”；自身合法權益未受到被舉報行為侵害的，稱為“公益舉報人”。私益舉報人具有行政訴訟原告資格，公益舉報人不具有行政訴訟原告資格。顯然，這一分類是具有其合理性的，若承認公益舉報人的原告資格，行政訴訟無疑將遁入客觀訴訟。

在我國判斷行政訴訟原告資格的問題，根據我國《行政訴訟法》第25條之規定，即判斷原告與被訴行政行為之間是否存在利害關系。那么將舉報人分為“私益舉報人”、“公益舉報人”兩類，進而判斷其原告資格，法院在判斷的是舉報人與什么行政行為之間的利害關系呢？筆者關注到，法院在對此類案件的審理中，均將其作為“要求履行法定職責案件”予以對待，而忽略了此類案件中還存在的一個行為，即“舉報答復行為”。事實上，判斷此類案件的原告資格，根據原告訴請的不同，法院存在截然不同的兩條進路(見表1)。

表1 法院對原告資格的審查進路

判斷原告與不履行法定職責行為之間的“利害關系”，應以不履行法定職責是否侵害原告的合法權益為標準，此時原告并非以“舉報人”的身份存在，而是以一個普通的行政相對人的身份存在；判斷原告與舉報答復行為之間的“利害關系”，應以舉報答復行為是否侵害原告的合法權益為標準，此時原告方以“舉報人”的身份存在。以“自身合法權益”判斷原告資格，顯然是判斷與“不履行法定職責行為”之間的利害關系，若指導案例77號意在說明這一問題，便沒有必要專門指出原告系“舉報人”，更無需在該案第一項裁判要點中明確舉報答復行為屬于行政訴訟的受案范圍。*指導案例77號的第一項裁判要點是：“行政機關對與舉報人有利害關系的舉報僅作出告知性答復，未按法律規定對舉報進行處理，不屬于《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第六項規定的‘對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為’，因而具有可訴性，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”因此，在筆者看來，指導案例77號以及最高院發布的相關案例顯然要說明的是第二條審查進路，即舉報人與舉報答復行為之間是否存在“利害關系”。要探究最高院在這一問題上的答案，有必要對我國行政訴訟中的“利害關系”進行一番梳理。

二、原告資格的擴張及其邊界

世界各國關于行政訴訟原告資格通常的做法是，立法上確定一個抽象的原告資格判斷標準，由司法機關結合個案進行裁量判斷。*需要注意的是，原告資格與原告是兩個層面的問題，原告是一個程序性要件，與法院是否作出受理決定有關；原告資格是一個裁判要件，與法院最后作出的裁判有關。原告解決的是“誰是原告”的問題，因此僅需對照法定的證據材料即可作出判斷；原告資格解決的是“誰應當是原告”的問題，在判斷過程中需對相應標準進行解釋并適用于具體案情，方能判斷。我國行政訴訟原告資格標準由“直接利害關系”標準、“法律上的利害關系”標準發展至今天的“利害關系”標準，法院對其進行適用也呈現出不斷擴張的傾向，同時，人們亦可總結出其邊界所在。

(一)“利害關系”的確立與構成

上個世紀80年代即我國《行政訴訟法》實施之前，法院根據當時的《民事訴訟法(試行)》的規定受理行政案件。《民事訴訟法(試行)》第81條第1項規定：“原告是與本案有直接利害關系的個人、企業事業單位、機關、團體。”于是，這里的“直接利害關系”標準也成了當時確定行政訴訟中原告資格的標準。1990年實施的我國《行政訴訟法》并未沿用這一標準，該法第41條第1項僅規定了“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織”。該項規定并未對原告資格給出客觀化的標準，在此后的行政訴訟實務中，“直接利害關系”依舊是法院判斷起訴人是否具有原告資格的主要標準。基于對“直接”二字的文義理解，學界當時的通說是“行政相對人論”，也就是只有具體行政行為所指向的行政相對人一方才具備行政訴訟的原告資格。*參見羅豪才主編：《行政審判問題研究》，北京大學出版社1990年版，第66-71頁。受到學理影響，這一時期的司法實踐多堅持只有行政相對人才具有原告資格。

2000年發布的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱：《若干解釋》)對原告資格的標準給出了明確的規定。《若干解釋》第12條規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”此后，“法律上利害關系”標準成為判斷行政訴訟原告資格的唯一指標。關于何謂“法律上利害關系”各方意見并不一致，具有代表性的觀點有“兩要件說”、“三要件說”、“四要件說”*“兩要件說”認為，“法律上利害關系”的構成要件包括兩個方面，即“權益”和“因果關系”。參見李晨清：《行政訴訟原告資格的利害關系要件分析》，《行政法學研究》2004年第1期。“三要件說”認為，“法律上利害關系”的構成要件包括三個方面，即“合法權益”、“成熟的具體行政行為”、“因果關系”。參見張旭勇：《“法律上利害關系”的新表述——利害關系人原告資格生成模式探析》，《華東政法學院學報》2001年第6期；李杰、王穎：《行政訴訟原告的主體資格》，《人民司法》2002年第9期。“四要件說”認為，“法律上利害關系”的構成要件包括四個方面，即“行政相對人”、“合法權益受到不利影響”、“合法權益具有法律上的依據”、“因果關系”。參見章劍生：《現代行政法基本理論》(第二版)，法律出版社2014年版，第796-799頁；沈巋：《行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度》，《中外法學》2004年第2期。，然而這些觀點的共同點均是將對“法律上利害關系”的解讀與1990年實施的我國《行政訴訟法》第2條、第42條第1項的規定相結合，因而有論者提出“法律上的利害關系”事實上就是1990年實施的我國《行政訴訟法》第2條“具體行政行為侵犯其合法權益”。*斯金錦：《行政訴訟原告資格——“法律上利害關系”要件研究》，載浙江大學公法與比較法研究所編：《公法研究》(第四卷)，中國政法大學出版社2005年版。據此，法院對“法律上利害關系”的判定主要從如下三要件進行考慮：(1)存在合法權益；(2)存在確定的具體行政行為；(3)合法權益受到該具體行政行為的影響。

我國《行政訴訟法》修改后，雖將“法律上利害關系”改為“利害關系”，*現行我國《行政訴訟法》第25條第1款規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”這一款既規定了原告的兩種類型，即行政行為的相對人和其他相關人，又規定了取得原告資格的基本條件，即與行政行為之間具有利害關系。但基于“行政行為侵犯其合法權益”的表述依舊得到保留，“三要件”的判定方式并未受到影響，法院在行政審判中依舊沿用了這種方式。*參見江必新、邵長茂：《新行政訴訟法修改條文理解與適用》，中國法制出版社2015年版，第82-88頁。在“利害關系”標準的三要件中，要件二與受案范圍重疊，要件三雖有爭議，但多存在于個案之中，*相關爭論包括但不限于以下幾點。其一，這種影響是否一定客觀發生，還是包括潛在影響？對此，有學者認為：“法律上的利害關系不僅包括了既得利益，也包括了必定到來的期待利益。”江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實務》(第二版)，北京大學出版社2011年版，第346-347頁。在王念仁等訴福建省福鼎市人民政府土地行政登記案中，亦確立了“合法權益受到潛在影響的公民、法人和其他組織，有權依據行政訴訟法的規定提起行政訴訟”的裁判要旨。參見中華人民共和國最高人民法院行政審判庭編：《中國行政審判指導案例(第1卷)》，中國法制出版社2010年版，第7-10頁。其二，對合法權益的影響與被訴行政行為之間是否應具有因果關系？對此，在安邦財產保險股份有限公司吉林中心支公司訴吉林市公安局交通管理支隊頒發駕駛證案中，確立了“起訴人不是具體行政行為的相對人或相關人，其主張的權益與該涉訴具體行政行為又無因果關系，則其不具備原告主體資格”的裁判要旨。參見中華人民共和國最高人民法院行政審判庭編：《中國行政審判案例(第3卷)》，中國法制出版社2013年版，第22-26頁。唯有要件一，即便對于“合法權益”這一概念的理解，也存在廣泛的爭議。

(二)“合法權益”的范圍與限制

學界關于“合法權益”的紛爭始于《若干解釋》確立“法律上利害關系”標準之后。對于何謂“合法權益”，學界主要有如下三種學說。其一，法定權利說。這種學說認為，“合法權益”即為法律規范所明確規定的權利。*這種學說內部對“合法權益”的“法”又有兩種理解。其一，有的學者認為這里的法僅限于憲法與法律。參見周漢華：《論行政訴訟原告資格審查》，《中國法學》1991年第6期；王萬華：《行政訴訟原告資格》，《行政法學研究》1997年第2期；丁麗紅：《關于擴大行政訴訟對合法權益保護范圍的思考》，《行政法學研究》1999年第1期。其二，有的學者則認為這里的法應擴大解釋為任何法律規范性文件，如沈巋。參見前注，沈巋文。其二，隱含權利說。這種學說認為，“合法權益”包括法律規范明確規定的權利以及通過立法目的、原則可以解釋出來的“隱含權利”兩種類型。*參見前注，章劍生書，第798頁；前注，張旭勇文。其三，值得保護的利益說。這種學說認為，“合法權益”不限于法律規范明確規定的權利，它是指“值得法律認可和保護的利益”。*參見楊寅、吳偕林：《中國行政訴訟制度研究》，人民法院出版社2003年版，第157頁；黃學賢：《行政訴訟原告資格若干問題探討》，《法學》2006年第8期；何海波：《實質法治：尋求行政判決的合法性》，法律出版社2009年版，第219-221頁。三種學說中，法定權利說有利于維護法的安定性，但對公民現實生活利益的保障存在短板；值得保護的利益說有利于保障公民的現實生活利益，但缺乏客觀的判斷基準；隱含權利說作為折衷說，雖兼具兩者優點，但也無法擺脫其不足。學界對此的爭論，難以得出確切的答案，因為這并不是一個規范解釋問題，而是一個價值判斷問題，采取上述何種學說的本質在于如何看待行政訴訟的本質與目的，即，是把它視為通過解決圍繞行政行為合法性產生的糾紛，來救濟公民現實生活利益的手段，還是將其定位于保護實體法所預設的法律利益。我國《行政訴訟法》似乎更重視前者，理由在于我國《行政訴訟法》修改以后“法律上利害關系”變成了“利害關系”，如前所述，這并未改變原告資格判斷的“三要件”方式，但是對“合法權益”的解釋給出了指引性的意見，因此，修法后“值得保護的利益說”更為學者所推崇。*應松年主編：《〈中華人民共和國行政訴訟法〉修改條文釋義與點評》，人民法院出版社2015年版，第63-64頁。

與學界的躊躇形成對比的是，法院似乎并未受到“合法”二字的羈束，早在《若干解釋》出臺之際，時任最高院行政審判庭庭長的江必新即作了如下解釋：“《若干解釋》取消了對原告資格的不當限制。只要個人或者組織受到行政行為的實際的不利影響，就應該考慮通過行政訴訟來解決。”*江必新：《中國行政訴訟制度之發展：行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年版，第33頁。在實務中，以社會保障行政訴訟為例，在本世紀初社會保障立法尚未興起，各項社會權未被立法所確認之時，法院受理相關案件已占到法院受案數的5%至6%，案件類型主要為工傷認定、低保審核、退休審批等等。*最高人民法院行政庭編：《行政執法與行政審判》(2004年第2輯)，法律出版社2004年版，第156-174頁。可見，值得保護的利益說早已成為法院審查原告資格之時的“通說”。

采用值得保護的利益說后，合法權益不再僅僅局限于實定法上的權利，而是拓展到包括事實上的利益在內的值得保護的利益，行政訴訟的原告資格門檻大大降低，有利于保護公民、法人和其他組織的合法權益，但其弊端同樣明顯，即“法定權利說”和“隱含權利說”所確保的法安定性被徹底消解，隨之而來的是，原告資格的判斷標準徹底淪為一種價值判斷，濫訴的風險大大增加。因此，有必要在這一學說的基礎上，加入相對客觀的標準，從而達到界定“值得保護”的內涵的目標。世界各國對此均有不同做法，如美國的“兩部制標準”中的第二部即試圖回答這一問題。*所謂“兩部制標準”是指在判斷原告資格時即是回答兩個問題：原告因為被訴行為而遭受損害了嗎；國會試圖允許根據該原告的請求而進行司法審查嗎。其中第二個問題又可表述為“起訴人所申請保護的利益是否有可能屬于法律或憲法保護或調整的利益范圍之內”。如果這兩個問題的答案均為肯定的話，那么起訴人便具有了原告資格。參見[美]皮爾斯：《行政法》(第五版)，蘇苗罕譯，中國人民大學出版社2016年版，第1084-1086頁。然而，為我國學界最為熟悉，并被實務界廣泛應用的理論則是德國的“反射利益”理論。德國法上通過將利益界分為主觀權利和反射利益，從而達到界定“值得保護”的目的，其中主觀權利被認為是值得保護的權利，反射利益則被排除在外。這一理論為耶林首創，為耶利內克發展并體系化。耶利內克認為，主觀權利是指個人向他人或國家要求為一定的行為或者不為一定的行為，以實現其利益的權利。主觀權利表現為某種請求權，這種請求權可以得到法院的救濟。與其相對的是反射利益，其由客觀法所提供，國家進行立法或做出其他活動，其目的是保護公共利益。*參見[德]耶利內克：《主觀公法權利體系》，曾韜、趙天書譯，中國政法大學出版社2012年版，第62-73頁。主觀權利與反射利益的界分并不在于規范結構本身，正如凱爾森所指出的，存在那些“作為特定法律技術”的權利，它們存在的意義并不在于保障權利人的私益，而在于啟動與公益相關的某種義務。*參見[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務印書館2013年版，第140頁。界分兩者的關鍵在于規范目的，即保護該利益的目的，在于保護公共利益，還是保護特定范圍內個人的利益，此即所謂的“保護規范理論”。*魯鵬宇：《德國公權理論評介》，《法制與社會發展》2010年第5期。至此，借用德國法上的“保護規范理論”，可以將“值得保護的利益”界定為那些法律之所以對其進行保護目的在于特定個人而非公眾的利益。

學理上的這一進展也已影響到法院對“合法權益”的審查，有學者通過分析公報案例“黃陸軍等人不服金華市工商局工商登記行政復議案”，指出法院在該案中對“合法權益”的判斷基準已暗含了“保護規范理論”。*王貴松：《行政法上利害關系的判斷基準——黃陸軍等人不服金華市工商局工商登記行政復議案評析》，《交大法學》2016年第3期。更為直接的一個證據是，最高院在一個案例的裁判要旨中指出：“為了保證直接相對人以外的公民、法人或者其他組織的訴權，而又不使這種訴權的行使‘失控’，法律才限定了一個‘利害關系’的標準。所謂‘利害關系’，也就是有可能受到行政行為的不利影響。具體要考慮以下三個要素：是否存在一項權利；該權利是否屬于原告的主觀權利；該權利是否可能受到了被訴行政行為的侵害。”*最高人民法院(2016)最高法行申2560號行政裁定書。

據此可知，在最高院看來，利害關系中“合法權益”須具備的構成要件包括：第一，存在一項權利；第二，該權利是原告的主觀權利。毫無疑問，這一主觀權利的反面所對應的就是“反射利益”。

三、隱藏的邏輯——舉報是一種權利嗎？

通過以上分析，本文第二部分所提出的“舉報人與舉報答復行為是否具有利害關系”這一問題，可以簡化為這樣一個問題：舉報是一種權利嗎？或者該問題可以進一步轉化為這樣一個問題：舉報是一種“值得保護的利益”嗎？

(一)作為憲法權利的“舉報權”

我國《憲法》第41條第1款規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”我國《憲法》第41條第2款規定：“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”以上規定分別明確了公民的舉報權以及國家的保護義務，是關于舉報的直接憲法依據。*值得注意的是我國《憲法》第41條并未出現“舉報”一詞，一般認為“舉報”系法條中“控告或檢舉”的另一種表述。有利的證明是，《行政監察法》第6條第1款第2句規定：“監察機關建立舉報制度，公民、法人或者其他組織對于任何國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員的違反行政紀律行為，有權向監察機關提出控告或者檢舉。”該條中前稱“舉報”，后稱“控告或檢舉”，顯然在立法者看來，兩者系同一含義。另據學者考證，“舉報”是20世紀80年代后期出現的新名詞，此前“舉報”一詞在現代漢語詞典中查不到，所以對其解釋應將兩字拆開，“舉”字意為“檢舉”，“報”字意為“報告”，兩個字結合而成“舉報”，可以解釋為“檢舉報告”。參見李衛國：《舉報制度：架起公眾監督的橋梁》，中國方正出版社2011年版，第27頁。此處的舉報權一般被認為屬于公民監督權的一種，*憲法學一般認為，我國公民的監督權包括以下幾項具體權利。(1)批評權。公民在國家的政治生活和社會生活中，有權對國家機關和工作人員的缺點、錯誤提出批評意見，其形式是多樣化的。(2)建議權。公民有權通過一定的形式向國家機關及其工作人員提出合理化建議。(3)控告、檢舉權(舉報權)。公民對于任何國家機關和工作人員的違法失職行為，有權向有關國家機關提出控告，揭發違法失職與犯罪行為，請求有關機關對違法失職者給予制裁。(4)申訴權。當自己的合法權益受到侵犯時，公民有權向各級國家機關提出申訴。參見韓大元：《憲法學基礎理論》，中國政法大學出版社2008年版，第310頁。被納入公民基本權利的體系。

舉報權的規范基點可以追溯到我國《憲法》第2條之規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”國家權力源于人民，也屬于人民，人民通過法定途徑舉報國家機關和國家工作人員的違法失職行為，幫助國家維持社會秩序并維護公共利益，同時也對國家權力的運行進行監督。由此，可以對作為憲法權利的舉報權作出如下兩點推論。第一，舉報權是一種政治權利。舉報權的主體是全體公民，舉報權的內容是上報國家機關和國家工作人員的違法失職行為。值得注意的是，由于舉報的對象僅限于國家機關和國家機關工作人員，可以將其視為選舉權與被選舉權的一種延伸，作為一種政治權利。第二，舉報權的目的是維護公共利益。公民行使舉報權，監督國家權力行使的目的并非維護自身的利益，而在于維護公共利益，這是舉報權與控告權最大的區別。一般認為，控告是為了保護自己的權益而要求依法處理，舉報是出于維護公共利益的目的，對違法失職行為進行上報。*參見周葉中主編：《憲法》(第三版)，高等教育出版社2015年版，第260頁。

(二)溢出的“舉報”

作為憲法權利的舉報權的具體化借助于監察與檢察兩條線展開，對于國家機關和國家機關工作人員的一般違法行為，公民可以通過監察系統提出舉報；對于國家機關工作人員貪污、賄賂、挪用公款、出賣國家秘密及其他犯罪行為，公民可以通過檢察系統提出舉報。

然而，更多的法律對舉報權的具體化大有溢出“舉報權”憲法范疇的傾向，主要可以分為刑事和行政管理兩個方面。在刑事領域，根據我國《刑法》與我國《刑事訴訟法》的規定，公民可以對任何單位或個人的犯罪事實進行舉報，不再限于國家機關工作人員；在行政管理領域，公民可以對任何單位或個人的違法行為進行舉報，也不再限于國家機關和國家機關工作人員。筆者于本文中研究的指導案例77號以及相關案例均屬于行政管理領域的舉報權案例。

在行政管理領域，據筆者檢索，規定舉報制度的法律有30余部，相關的法規、規章更是汗牛充棟，將舉報視為行政執法的主要推動力亦不為過。法律關于舉報的規定，基本可以歸納為三重結構，即舉報條款、舉報答復條款、舉報獎勵條款。舉報條款規定個人和單位可以或應當進行舉報，舉報答復條款規定行政機關接受舉報后應作出的行為，舉報獎勵條款規定對于查證屬實的舉報應給予獎勵。選取其中較為典型的規定進行分析，可以得出如下兩點推論。

第一，在立法者看來舉報屬于一項權利。大多數法律所規定的舉報條款包含“有權”兩字，如我國《價格法》第38條規定“任何單位和個人均有權對價格違法行為進行舉報”；我國《郵政法》第66條規定“任何單位和個人對違反本法規定的行為，有權向郵政管理部門舉報”。從規范結構上來看，立法者傾向于將舉報視為一種請求權，該請求權所對應的義務是行政機關的舉報答復和舉報處理行為，如我國《食品安全法》第115條規定“接到咨詢、投訴、舉報，對屬于本部門職責的，應當受理并在法定期限內及時答復、核實、處理”；我國《城鄉規劃法》第9條規定“城鄉規劃主管部門或者其他有關部門對舉報或者控告，應當及時受理并組織核查、處理”。不過，需注意的是，少數法律并未用“有權”二字，而采用“應當”二字，如我國《道路交通安全法》第71條規定“車輛發生交通事故后逃逸的，事故現場目擊人員和其他知情人員應當向公安機關交通管理部門或者交通警察舉報”，此處規定的更像是義務而非權利。

第二，舉報答復行為所保護的是公共利益。大多數法律所規定的舉報答復條款均要求行政機關履行答復、核實、處理三項行為，如我國《食品安全法》第115條規定“接到咨詢、投訴、舉報，對屬于本部門職責的，應當受理并在法定期限內及時答復、核實、處理”，由此可知答復的對象雖為舉報人，但答復的內容為擬對舉報事項后續作出的核實和處理情況，這些內容顯然屬于行政執法的范疇，并非為了保護特定人的權益，而在于保護公共利益。這一推論亦可從舉報獎勵條款得到證明，如我國《價格法》第38條規定“政府價格主管部門應當對舉報者給予鼓勵，并負責為舉報者保密”；我國《海關法》第13條規定“海關對舉報或者協助查獲違反本法案件的有功單位和個人，應當給予精神的或者物質的獎勵”，若舉報的目的是為了維護舉報者自身利益又何需設立獎勵制度，其在公共利益方面作出貢獻方有獎勵之必要。

溢出的“舉報”雖在法律規范上可找尋其依據，但作為一項制度，其邊界呈現出相當的模糊性，如法條所規定的“舉報”往往與“投訴”相并列，兩者之間為何種關系；又如行政管理領域的舉報事項可為“信訪”所覆蓋，兩者之間又是何種關系，等等。*目前實踐中的區分辦法是，舉報人的舉報是僅僅向行政機關表達某種觀點、意見，還是提供了較明確的違法事實線索，并要求行政機關作出相應處理。前者屬于信訪，后者則屬于舉報。參見余韜：《行政機關舉報答復行為的性質》，《人民司法》2016年第1期。這些均有待立法者在制度層面予以廓清。

(三)法院審查路徑的重整

由于行政管理領域舉報制度的覆蓋面日益增加，法院面臨的舉報人提起的行政訴訟也愈來愈多，這導致了現有司法資源的不堪重負，大量人力物力浪費在“看似無關”的舉報人身上。在我國《行政訴訟法》修訂過程中，最高院對原告資格條款(第25條)便提出過如下意見：“實踐中‘職業舉報人’濫訴行為較為突出，建議對相對人以外的原告資格予以適當限制。”*參見前注，江必新、邵長茂書，第83頁。這一訴求并未在我國《行政訴訟法》以及其后的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中得到直接回應，但這并不意味著對舉報人提出的行政訴訟法院應當來者不拒，“利害關系”作為不確定法律概念的過濾作用在此時顯露無疑。

最高院發布的以指導案例77號為代表的一系列案例所要達到的顯然就是對“舉報人”原告資格予以限制這一目的。然而，如前所述，案例中所提煉出的裁判思路將舉報與履行法定職責相交織，導致從判決書中難以直接看出法院對舉報人原告資格的鮮明態度。通過筆者已經進行的分析，相信法院所隱藏的邏輯已經漸漸清晰，即基于舉報并非“值得保護的利益”，舉報人不具有行政訴訟的原告資格。其推論過程可以分為三步。

第一步，舉報并非一項主觀權利，僅是“作為特定法律技術”的權利。在法院看來，于某些場合法律規定行政機關的職責僅僅是為了維護公共利益，而沒有保護公民個人利益之意圖。在這種情況下，行政機關的義務與個人權利之間的對應關系被“割裂”，將舉報視為權利的目的是為了構成一個行政法領域法律技術意義上的權利概念，即依賴于權利主體推動執法程序。*正如凱爾森所說：“法律權利沒有相應法律義務是不可設想的，但沒有任何相應法律權利的法律義務卻完全可以有。”[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務印書館2013年版，第140頁。在指導案例77號的裁判理由部分，法官有這樣的表述即為明證：“此種以告知《批復》有關內容代替告知舉報調查結果行為，未能依法履行保護舉報人財產權的法定職責，本身就是對羅镕榮通過正當舉報途徑尋求救濟的權利的一種侵犯。”顯然在法院看來，舉報并不是一項主觀權利，或曰“值得保護的利益”，舉報人通過舉報尋求救濟的權利才是一項主觀權利。

第二步，行政機關舉報答復的內容旨在保護公共利益。行政機關舉報答復的內容應是擬對舉報事項后續作出的核實和處理情況，舉報事項如何核實處理并不會考慮舉報人的相關利益，而應以公共利益為指針。根據“保護規范理論”，舉報答復行為的內容并不以舉報人的利益為依歸，因此舉報答復行為與舉報人之間并不存在“利害關系”。在這一層推論中需要補充的是舉報答復行為的內容固然與舉報人無“利害關系”，只是舉報答復行為是否作出可能牽涉到舉報人的程序利益，應考慮此種情形下舉報人具有原告資格。*雖無相關案例佐證，但已有法官撰文意識到這一問題。參見前注，余韜文。

第三步，作為舉報人的原告不具有原告資格，并不意味著原告在案件中當然地不具有原告資格。這一點便回到指導案例77號和相關案例的思路上來，作為舉報人，原告與舉報答復行為之間固不存在利害關系，但并不意味著其作為不履行法定職責行為的相對人不具有原告資格，只要該不履行法定職責行為對原告合法權益造成影響，其即具備該不履行法定職責案件的原告資格。

至此，法院在指導案例77號中隱藏的邏輯得到了重整。若僅為說明上述第三步，該案完全不必在標題、裁判要點以及裁判理由中大張旗鼓的提出“舉報人”的概念，更無需以指導性案例的形式確立這一裁判思路。在筆者看來，唯有上述第一步、第二步方有“指導性”的意義。

四、結 語

原告資格是行政訴訟中的一大難題，域外對于這一問題的認識也存在極大的分歧。著名行政法學者戴維斯在分析了大量美國最高院關于原告資格的判例后，提出了嚴厲的批評，認為這些判例態度模糊、反復無常。*See K. C. Davis: Administrative Law Treatise, vol.4, pp. 337-348. 在Center of Auto Safety v. Thomas案中，法院的判決意見亦可說明美國法院對原告資格的判斷并未達成廣泛共識，在該案中，十位法官用了長達44頁的篇幅討論原告資格的問題，最后卻形成了五比五的無定論的分歧意見。847 F. 2d 843(D. C. Cir. 1988) 。轉引自前注，皮爾斯書，第1075頁。事實上，行政訴訟原告資格并非一個簡單的司法技術問題，其往往與一國的司法政策密切相關，關系到法院在監督行政行為上要走多遠的問題。王名揚先生在介紹美國行政訴訟制度時曾敏銳的指出：“美國下級法院有時也利用原告資格，或者從寬解釋，或者嚴格要求，以達到自己追求的目的。”*王名揚：《美國行政法》，北京大學出版社2016年版，第461頁。

以“原告資格”作為控制起訴人提起行政訴訟的門檻是全世界行政訴訟法制的通行手段，是平衡行政訴訟的實效性和高效性的調節器。2015年施行的修改后的我國《行政訴訟法》在修改以前，起訴后石沉大海或無理不接收起訴材料的情形普遍存在，因此修改后的現行我國《行政訴訟法》確立了“立案登記制”， 突破了“立案難”的窘境，確保公民的訴權。然而，這并不意味著行政訴訟從此成為一扇永遠敞開的大門，人人均可隨意進出，這既是我國行政訴訟“主觀訴訟”的定位所決定的，亦是我國目前司法機關的能力所決定的，此時與其以“敏感性”、“政治性”、“群體性”等理由將起訴人拒之門外，不如將這些因素通過“原告資格”的工具予以規范化，這也是司法機關參與國家治理所應具備的技術能力和技術途徑。

(責任編輯：姚 魏)

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黃鍇，浙江工業大學法學院講師，法學博士。