印度的聯(lián)合森林管理戰(zhàn)略

劉珉

印度是南亞次大陸最大的國家，面積298萬平方公里，大體屬熱帶季風(fēng)氣候區(qū)。大約在公元前3000年，印度河文明開始興起，以后隨著河流改道和公元前1500年左右雅利安人的進(jìn)入和征服，以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的印度河文明開始衰落，一些奴隸制小國隨之建立。公元前9世紀(jì)，恒河中游農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，取代印度河流域，成為新的繁榮聚集區(qū)。1757年印度淪為英殖民地，1947年印巴分治，印度獨(dú)立。1950年印度共和國成立，為英聯(lián)邦成員國。印度聯(lián)邦有28個(gè)邦、6個(gè)聯(lián)邦屬地及1個(gè)國家首都轄區(qū)。2016年，印度總?cè)丝?3.26億，GDP 2.09萬億美元，人均1590美元，2014～2015年GDP增長率7.9%。

森林狀況

印度現(xiàn)有森林面積7068.2萬公頃，森林覆蓋率23.8%，在全世界森林面積排行第10位。自1990年以來，森林面積一直呈上升趨勢，年增長率為0.4%；森林蓄積量51.67億立方米，每公頃蓄積量73立方米。印度人口占世界人口的18.26%，森林面積僅占世界森林面積的1.75%。2.75億人依靠森林生活，差不多20萬個(gè)村莊位于森林之中或者周邊，大約3000萬人從事森林非木質(zhì)林產(chǎn)品采集和貿(mào)易。

林業(yè)歷史

據(jù)史料記載，在公元前3000年，印度90%的國土被森林所覆蓋。然而， 隨著人口不斷增長，大面積的林地改作農(nóng)業(yè)用地，過度放牧現(xiàn)象也十分嚴(yán)重，加之英國入侵后，鐵路修建與擴(kuò)張、二次世界大戰(zhàn)及掠奪性的開發(fā)利用和工業(yè)化發(fā)展的需要，森林遭到了毀滅性的破壞。隨著森林的大量消失，原始的狩獵-采集者不復(fù)存在，游耕農(nóng)業(yè)不斷萎縮，手工業(yè)出現(xiàn)衰落，定居耕作也受到影響。

在早期殖民年代，印度的森林法律由東印度公司制定。當(dāng)時(shí)，德國在森林管理方面居領(lǐng)先地位，在德國專家的幫助下，（英屬）皇家林業(yè)部于1864 年建立。首位森林總監(jiān)是迪特里?！げ继m迪斯，他被派到印度之前曾是波恩大學(xué)的一位植物學(xué)家。在他任期的第2年，即 1865年，經(jīng)過英國政府批準(zhǔn)，印度的第一個(gè)有關(guān)森林的法律《政府森林法》產(chǎn)生了。這個(gè)法案是森林國家壟斷的首次嘗試，主要內(nèi)容是樹木保護(hù)、防火、限制在林地耕作和放牧。它的通過為當(dāng)時(shí)主要供應(yīng)鐵路使用的用材林采伐提供了便利，確立了國家對森林擁有所有權(quán)。1865年的法案是倉促起草的，在圍繞如何更好地實(shí)現(xiàn)權(quán)利分離的激烈爭論中，出現(xiàn)了3種不同的立場：合并論主義者，支持國家完全控制所有森林區(qū)域；實(shí)用主義者，支持國家管理生態(tài)敏感和具有戰(zhàn)略價(jià)值的森林；平民論者，完全排斥國家干預(yù)，堅(jiān)持部落和農(nóng)民必須對林地行使主權(quán)。

十幾年后，一項(xiàng)更為嚴(yán)厲的、內(nèi)容更為廣泛的立法嘗試開始實(shí)施。1878年《印度森林法》取代了以前的法案。該法案更多關(guān)注商品林，個(gè)人的產(chǎn)權(quán)僅局限在耕地上，在林地上采集、放牧、臨時(shí)耕作是不被允許的。根據(jù)這個(gè)法案，所有沒有登記注冊的土地，除非連年耕作或永久居住，否則被劃為林地，并在各州建立了森林管理部門，作為唯一的林地認(rèn)定機(jī)構(gòu)。1878年的法案非常適合于維持國家對森林開發(fā)的嚴(yán)格控制，也為森林的“科學(xué)”管理奠定了基礎(chǔ)。

1894年出臺的《森林政策倡議》，是英國統(tǒng)治時(shí)期第一個(gè)重要的森林政策，指出印度森林部門的目標(biāo)是管理國有林，為公眾服務(wù)。提及森林相關(guān)的公共設(shè)施可以用來滿足周邊居民的需求，收益可以進(jìn)行一定程度的分享，但沒有提到共同管理。然而，這個(gè)法律，并沒有在實(shí)踐中得到很好的執(zhí)行。為了保護(hù)森林資源，很多農(nóng)戶的耕地被劃進(jìn)了保護(hù)區(qū)，2000萬公頃的土地被劃為保留地、保護(hù)地、收益地。

1927年《印度森林法案》加強(qiáng)了森林資源管理，將森林分為3種：保留地、保護(hù)地、村莊地，其中村莊地規(guī)定了村民參與造林和管護(hù)的權(quán)利和義務(wù)，但法案在實(shí)施層面并沒有太多實(shí)質(zhì)性的行動(dòng)。

戰(zhàn)爭年代，印度森林遭到了掠奪性開發(fā)。在第一次世界大戰(zhàn)期間，木材和竹子的供給用于橋梁、碼頭、船只、營房等的建造。第二次世界大戰(zhàn)期間，戰(zhàn)爭成了“高于一切的目標(biāo)”，林業(yè)部的指示是“盡可能生產(chǎn)最大限度的產(chǎn)量”。為了滿足戰(zhàn)爭的急切需求，“鋼鋸和伐木作業(yè)被推至喜馬拉雅山最遙遠(yuǎn)的角落和西高止山最茂密的森林中”。

國家的壟斷嚴(yán)重破壞了村社的自主性，引來了此起彼伏的抗議活動(dòng)。在一些地區(qū)，當(dāng)農(nóng)民的請?jiān)覆荒苋缭敢詢敃r(shí)，他們就會直接挑戰(zhàn)國家權(quán)威，襲擊林業(yè)部控制的林區(qū)或私自開發(fā)，或是通過縱火的方式隱蔽地表達(dá)不滿情緒，或是公開地集體違反森林法。1921年發(fā)生的縱火事件波及320 平方英里專用松林。

實(shí)際上，商業(yè)開采和森林退化在獨(dú)立后并沒有停止。1952年《國家林業(yè)政策》加大了低價(jià)木材的供給和非木質(zhì)林產(chǎn)品的供給，強(qiáng)調(diào)工業(yè)原木優(yōu)先。新的國家森林政策，提出了6個(gè)方面的森林需求：放牧需求，小的木材和燃料，木材需求，包括防衛(wèi)，電信、工業(yè)需求的其他林產(chǎn)品需求等。新政策加強(qiáng)了州的權(quán)力，惡化了與村莊的關(guān)系，給出了森林的功能分類，其中包括村莊林。村莊林是為了農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)小木材、燃料和放牧，但是做了嚴(yán)格限制，要求生長量大于采伐量，且有著復(fù)雜的成本核算和收益核算方法，原則是不能損害國家利益。就是說，森林及林產(chǎn)品很難服務(wù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)。更多強(qiáng)調(diào)的是造林和保護(hù)，而不是農(nóng)戶生計(jì)，某種意義上，這個(gè)法案是以前的法案的擴(kuò)大版，認(rèn)為村委會參與管理是危險(xiǎn)的舉措。

成熟天然林的長期大量采伐導(dǎo)致了后續(xù)的木材短缺，使得植樹造林顯得十分必要。從20世紀(jì)60 年代早期開始，印度中央政府以中央計(jì)劃基金的形式提供經(jīng)濟(jì)刺激來鼓勵(lì)聯(lián)邦政府發(fā)展工業(yè)用材人工林。“生產(chǎn)性”林業(yè)將對現(xiàn)存森林進(jìn)行皆伐，代之以速生商業(yè)樹種（如桉樹）。

1976年的《憲法修正案》轉(zhuǎn)移州的權(quán)力到法律框架下的共治，厘清中央政府與州政府森林管理的責(zé)權(quán)利關(guān)系，實(shí)際上是加強(qiáng)了中央權(quán)力。然而森林退化短期內(nèi)沒有得到遏制，于是，1980年出臺了《森林保護(hù)法》，賦予森林部門林地轉(zhuǎn)為非林地審批的權(quán)利，雖然加強(qiáng)了森林保護(hù)，但是延長了林地使用審批時(shí)間，降低了工作效率，加深了管理者與村民的矛盾。這一時(shí)期的一些法律，更多體現(xiàn)的是強(qiáng)制性，缺乏社區(qū)參與和溝通。

1984年， 拉吉夫·甘地?fù)?dān)任總理， 印度林業(yè)開始進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。1985年，甘地向全國宣布“如果讓森林資源繼續(xù)退化下去，將給我們帶來生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)的危機(jī)，必須制止這種狀況，因此，我現(xiàn)在提議，成立國家荒地開發(fā)委員會，每年造林50萬公頃，倡導(dǎo)群眾性的造林運(yùn)動(dòng)”，并提出發(fā)展林業(yè)的6項(xiàng)具體措施。印度環(huán)境與林業(yè)部于1985年成立荒地開發(fā)局負(fù)責(zé)相關(guān)林業(yè)工作。

然而，這段時(shí)期，森林以商業(yè)生產(chǎn)采伐為主，缺少保護(hù)的現(xiàn)象并沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。在森林社區(qū)、非政府組織、活動(dòng)小組、科技團(tuán)隊(duì)不懈斗爭下，1987年， 印度內(nèi)閣根據(jù)林業(yè)發(fā)展新形勢的需求，對以前的林業(yè)政策重新進(jìn)行了討論，開始重新審視林業(yè)的重要地位，認(rèn)為農(nóng)村造林、四旁綠化高于一切， 要優(yōu)先考慮；強(qiáng)調(diào)森林對水源涵養(yǎng)及環(huán)境影響的重要作用，要加強(qiáng)對熱帶雨林的全面保護(hù)；提出了森林的經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)服從于其社會效益的指導(dǎo)原則，要在加強(qiáng)現(xiàn)有林地經(jīng)營管理的同時(shí)， 大力發(fā)展社會林業(yè)。

1988年出臺《森林法案修正案》，首要瞄準(zhǔn)環(huán)境的穩(wěn)定和維持生態(tài)平衡，強(qiáng)調(diào)森林不是為了商業(yè)開發(fā)，而是為了保護(hù)土壤和環(huán)境，要求通過社會和農(nóng)場進(jìn)行植樹造林，滿足當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民需求，包括薪材、小木材、飼料等等。隨后在1990年，一個(gè)重要的、影響深遠(yuǎn)的森林政策——聯(lián)合森林管理戰(zhàn)略啟動(dòng)。

針對聯(lián)合森林管理戰(zhàn)略，2000年印度政府給出了一個(gè)新的指導(dǎo)，強(qiáng)化了聯(lián)合森林管理委員會的作用，強(qiáng)調(diào)婦女參與的重要性。2002年又補(bǔ)充了指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合森林管理委員會的森林使用權(quán)，制定了短期和長期的發(fā)展路線圖，劃分了各方的責(zé)任和義務(wù)范圍。

2006年的《森林權(quán)利法》是印度林業(yè)發(fā)展里程碑式的和革命性的一步，是徹底的轉(zhuǎn)變。政府很大程度上對森林原著民讓渡出了森林管理權(quán)，允許村民在村莊邊界內(nèi)外采集、使用、處置小林產(chǎn)品，按照傳統(tǒng)的方式可持續(xù)利用森林，同時(shí)保護(hù)環(huán)境和保持生態(tài)平衡。加強(qiáng)村議會和村委會的權(quán)利，使村民不僅保護(hù)森林，還擁有享受生計(jì)權(quán)利，真正當(dāng)家作主。該法案存在的問題主要是：對森林居住社區(qū)居民和森林原始部落定義不清，由于缺乏正確的記錄，林地的獲取認(rèn)證調(diào)查行動(dòng)困難，假申請和申請爭議時(shí)有出現(xiàn)。此外，支持此法案的活動(dòng)家和社區(qū)代表指出，除了法律的局限性外，森林部門對法律實(shí)施非常消極，有意缺席森林權(quán)利委員會的核實(shí)程序，堅(jiān)持拒收法案未提及的社區(qū)和個(gè)人的申請和需求證明，擴(kuò)大和鞏固聯(lián)合森林管理（保護(hù)）委員會的職權(quán)，轉(zhuǎn)移林地到集體和政府的代理，使用野生動(dòng)植物保護(hù)法擴(kuò)大管理權(quán)，企圖阻止和否定對森林資源的民主管理。

2010年的《國家綠色裁決法》，主要是為了快速而有效地規(guī)范和處置涉及環(huán)境損害及補(bǔ)償?shù)确矫娴陌讣?，有利于環(huán)境保護(hù)、森林保護(hù)和其他自然資源保護(hù)。

聯(lián)合森林管理

印度獨(dú)立后，森林政策起初并沒有太多的創(chuàng)新，一定程度上還是延續(xù)以前采伐木材支持工業(yè)發(fā)展之需的思路。因此森林破壞造成的生態(tài)退化、環(huán)境問題、水土流失以至于整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的惡化依然存在甚至加劇。為了遏止森林破壞，印度政府殫精竭慮，頒布了不少法律，采取了諸多措施，規(guī)范森林經(jīng)營管理。把林業(yè)部門放在政府機(jī)構(gòu)的顯赫地位，配備了大量監(jiān)管人員和交通設(shè)備，嚴(yán)禁村民進(jìn)入國有林采伐、放牧，對違犯者輕則鞭打罰款，重則逮捕判刑。然而，全國森林破壞卻愈演愈烈，還不時(shí)伴發(fā)暴力沖突和政治動(dòng)亂。

1988年印度出臺了新的森林法修正案，明確森林對保持環(huán)境穩(wěn)定和維持生態(tài)平衡的重要性，并在此基礎(chǔ)上，針對森林資源匱乏狀況，1990年推出了森林共同管理政策。聯(lián)合森林管理政策的最初目的是在荒地和疏林地上造林和護(hù)林，鼓勵(lì)婦女和工匠參與，提高農(nóng)戶生計(jì)（根據(jù)印度環(huán)境和森林部估計(jì)，全國有75萬平方公里的荒地，只要有50%被恢復(fù)，森林覆蓋率33%的林業(yè)發(fā)展目標(biāo)就能實(shí)現(xiàn)）。聯(lián)合森林管理是指通過政府林業(yè)部門與當(dāng)?shù)卮迳绾炗唴f(xié)議，讓當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c國有林的經(jīng)營管理活動(dòng)，并分享森林收益的一種聯(lián)合經(jīng)營方式，如以管理國有林為條件，每年至少可得到4次免費(fèi)收獲薪材飼料和小徑材的機(jī)會，從而實(shí)現(xiàn)森林持續(xù)利用。

依托聯(lián)合森林管理政策，開展植樹造林的模式主要有：村莊片林（林業(yè)部門在村莊附近公有地造林，5年后交由當(dāng)?shù)卮迕窆茏o(hù)，收益分享）；通道林（林業(yè)、交通等政府部門組織在路邊、渠旁和鐵路沿線營造人工林帶，農(nóng)民有償管理）；混農(nóng)林及四旁樹（農(nóng)民在自己的私有土地或租用土地上營造片林或?qū)嵭辛旨Z間作或在田邊地角和房前屋后種樹）；林區(qū)造林（林業(yè)部門幫助提供無息貸款，與承包人共同管護(hù)，采伐收益分享）；社會安全林（組織無地農(nóng)戶和少數(shù)民族部落在村莊附近的退化林地或公有荒地上造林，給予工資和收益股份）。

與聯(lián)合森林管理相關(guān)的國家政策法規(guī)集中體現(xiàn)在：1990年《國家聯(lián)合森林管理方案》，1998年《聯(lián)合森林管理項(xiàng)目成立的通知》，2000年《聯(lián)合森林管理項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)的通知》，2002年《加強(qiáng)聯(lián)合森林管理指導(dǎo)意見》，主要內(nèi)容涵蓋合作方式、生產(chǎn)經(jīng)營、參與機(jī)制等。

聯(lián)合森林管理的村級執(zhí)行機(jī)構(gòu)是森林保護(hù)委員會，村級森林保護(hù)委員會目標(biāo)是森林保護(hù)（禁止非法采伐、放牧、環(huán)剝樹皮、侵占林地、預(yù)防火災(zāi)）、森林管理（退化森林的恢復(fù)、苗圃管理）、社會資助、公基金的募集、罰款等違法處理、鄉(xiāng)村發(fā)展（耕作經(jīng)營、培訓(xùn)教育、基礎(chǔ)衛(wèi)生、替代能源 、就業(yè)機(jī)會）。短短十幾年，該組織發(fā)展規(guī)模已經(jīng)達(dá)到6萬多個(gè)，管理范圍內(nèi)的林地面積從1990年的1000多萬公頃增加到2010年的2000多萬公頃，占全國林地面積的20%左右，在印度林業(yè)中占有舉足輕重的地位。

聯(lián)合森林管理的實(shí)施取得了巨大進(jìn)展，體現(xiàn)在森林保護(hù)委員會數(shù)量和管轄森林面積的大幅增加，為印度森林資源增長、保護(hù)和管理做出了貢獻(xiàn)。這些年，聯(lián)合森林管理政策逐步修訂、不斷完善，然而推進(jìn)過程中，還存在著一些嚴(yán)重的問題，政策目標(biāo)與實(shí)施結(jié)果存在偏差，科學(xué)推廣和有效實(shí)施還有待完善，主要體現(xiàn)在：

（1）森林保護(hù)委員成員不是主動(dòng)參與，而是被動(dòng)需要。其決策由森林部門決定，還沒有成為完全自治和獨(dú)立的村級機(jī)構(gòu)，與非政府組織和地方理事機(jī)構(gòu)的聯(lián)系很弱，而且對林業(yè)部門依賴性很強(qiáng)。

（2）婦女和工匠參與不積極。大多數(shù)婦女不參加委員會會議，甚至不參與重要事項(xiàng)討論。一些女執(zhí)委會成員來自較富裕的家庭，對窮人的問題了解不多。

（3）規(guī)劃與實(shí)踐的脫節(jié)非常明顯。各個(gè)階層（包括商業(yè)和工商業(yè)等），都將森林視為自己的生財(cái)之道并據(jù)為已有，而不是為了急需森林產(chǎn)品的農(nóng)村地區(qū)提供服務(wù)，忽略了農(nóng)村人口的需求。

（4）大力發(fā)展人工林，容易造成樹種單一、生境適應(yīng)性差等問題，帶來林業(yè)病蟲害發(fā)生率高和林木生長差等問題。

（5）忽視天然林的更新?lián)嵊徒?jīng)營，不利于整體森林質(zhì)量提升。忽視營造薪炭林、飼料林和非木質(zhì)林產(chǎn)品， 草類和豆類植物，當(dāng)?shù)鼐用耠y以從森林中采集林副產(chǎn)品以補(bǔ)充生計(jì)所需。

（6）項(xiàng)目投資以國家為主，缺乏社會資金參與，沒有形成由“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變。過多依靠國家投入，經(jīng)濟(jì)形勢下行時(shí)，林業(yè)投資難以保證，影響正常經(jīng)營和持續(xù)性。

（資料來源：印度環(huán)境、森林與氣候變化治理部網(wǎng)站，中華人民共和國駐印度大使館網(wǎng)站等）