優化共有產權住房制度推進“購租并舉”模式研究

王新峰

[摘 要]共有產權住房是一種創新型的保障性住房模式，在歐美一些發達國家已成功應用，我國也開展了相關探索和試點工作。通過完善共有產權制度設計和供應方式，利用其“亦租亦買、購租并舉”的特點，可有效滿足“夾心層”人群住房需求，降低政府財政負擔，構建可持續的住房供應體系，并在調節市場庫存、推進住房供給側結構性改革方面發揮積極作用。文章在對英美共有產權住房和我國相關試點進行分析的基礎上，提出以共有產權制度實現住房“購租并舉”的構想以及投融資模式建議。

[關鍵詞]共有產權住房；自住型商品房；“購租并舉”；供給側改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.28.012

1 引 言

2017年“兩會”期間，住建部部長陳政高表示，對于既買不起房又不符合公租房條件的“夾心層”人群住房問題，北京、上海等地“共有產權住房”經驗值得推廣。共有產權住房具有“亦租亦買、購租并舉”的特點，可較好地滿足“夾心層”人群的住房需求，打通保障房與商品住房的壁壘，并在優化住房供給結構、調節市場庫存等供給側改革方面發揮積極作用。文章對國內共有產權住房現狀進行分析后，提出完善優化共有產權制度、實現住房“購租并舉”的構想以及投融資模式建議。

2 背景情況

近年來，我國城鎮住房尤其是大城市住房價格不斷攀升，為幫助中低收入家庭解決住房難問題，我國政府不斷完善住房保障體系。傳統保障房主要包括租賃型保障房（如廉租房、公租房）和產權型保障房（如經適房、限價房）；其存在以下問題：一是租賃型保障房在當前住宅租金回報率極低的情況下（見圖1）難以靠租金收入收回投資，給財政造成較重負擔；公租房面臨投資大、回收期長的問題，多地探索以部分出售方式收回投資，如重慶規定公租房5年后可出售，廈門探索公租房配售保障性商品房，但這種出售缺乏政策依據，也缺少計劃性和均衡性。居住者不能享受房價上漲收益，貧富分化將進一步拉大。二是產權型保障房一定年限后如上市交易，其保障性功能將不再持續，且會擾亂市場秩序。三是對于新就業大學生和外來務工人員等“夾心層”群體，上述兩類保障住房均難以覆蓋。

圖1 重點城市近10年住宅租金回報率

注：住宅租金回報率近年來逐漸走低，一線城市僅1.5%，遠低于國際平均水平（4%～5%），保障性租賃住房租金回報率更低。

3 共有產權住房的國內外實踐經驗

共有產權住房是兩個以上的權利主體（通常為購房人與政府或其授權機構）按份共有房屋產權的具有保障屬性的住房，是介于租房和買房之間的住房供應和消費形式，可克服租房和買方各自的不足。

3.1 共有產權房的國際經驗

3.1.1 英國

英國共有產權住房始于20世紀80年代初。由注冊社會住房業主（RSL）將新建或改建的社會產權住房出售給目標家庭。其特點：一是設定多檔產權份額。首次交易時，家庭需購買25%～75%的產權份額，之后可分批次依當時市場價格水平購買剩余產權，每次購買的最低產權份額為10%。租期內家庭需按月向RSL支付與剩余產權份額對應的租金（月租不超過產權價值的3%）。房屋日常維護費用全部由家庭承擔。二是共有產權住房的再次出售受到嚴格約束：當購房者出售該房產時，若其只享有部分產權，則由住房協會尋找新購房者；若其享有全部產權，則在其擁有全部產權起21年內，住房協會享有優先回購權（Right of First Refusal），這種優先回購權是穩定住房價格的重要措施。三是針對殘疾人或老年人有特殊需求項目，當老年申請者擁有75% 的產權時，就免予繼續交納房租。

3.1.2 美國

20世紀60年代末，美國政府開始探索共有產權住房（Shared Equity Homeownership），最常見的是“社區土地信托”，可概括為：政府出土地、居民承擔住房建設并繳納土地租金。通常由政府成立免稅的非營利機構，永久持有土地，并在土地上建設保障性住房（在芝加哥等政府資金不足的地區，私人開發商有義務按照法律規定配建共有產權住房）；住戶購買保障房時，需繳納少量土地租金，土地租期一般為99年（個別州例外）；同樣，房屋轉售受到限制，政府享有優先購買權，若政府放棄購買，受讓方必須是符合條件的中低收入者，政府往往根據所在地區平均收入增長率限定房價增長率，避免出售方獲利較多、增大受讓方購房成本，以此保證共有產權房的持續供給和保障性功能。

3.2 共有產權房的國內發展現狀

我國長期以來實施的經濟適用房、國企員工購買本單位住房形成的有限產權房就具有共有產權住房的特征，但缺少相關制度予以明確和規范。2014年4月，住建部在北京、上海、深圳、成都、淮安、黃石6城市開展共有產權房試點。此后，南京、煙臺、珠海、連云港等地也開展了相關探索。目前，我國共有產權房試點的總體規模不大，但做法多樣。黃石、淮安等地的產權共有模式主要為解決棚改超面積安置問題，相關配套政策不夠完善，應用范圍及規模較小。北京、上海的有限產權模式近年來呈較快發展并具備一定規模，且政府明確未來將繼續加大推動力度。

3.2.1 有限產權模式

有限產權住房是共有產權住房的“簡版”，即政府產權不直接體現，而是購房人擁有的產權受到一定限制，如規定年限內不得轉讓、上市交易時需向政府補交差價。

北京——共有產權性質的自住型商品房。北京于2013年推出自住型商品房，之后明確自住型商品房為共有產權性質。政府采用集中建設或配建等多種形式，通過“限房價、競地價”等出讓方式，政府通過讓渡一部分土地出讓金，提前鎖定自住型商品房的銷售均價比同地段、同品質的商品住房價格低約30%，主要針對首次購房者，面積以90平方米以下為主，選址主要在五環外區域。房屋權屬登記為“自住型商品住房”。房屋購買后5年內不得轉讓；5年后轉讓的，需按照轉讓時同地段商品房價格和該房屋購買時價格差價的30%繳納土地收益等價款；轉讓后將不得再次購買自住型商品房；自住房后續再次轉讓無須再繳納土地收益價款。從2014年7月入市到2016年底，北京共推出57個自住房項目，累計成交約5.5萬套北京市自住房，在保障“夾心層”住房需求、留住引進人才、平衡供需結構并抑制房價過快增長方面起到積極作用。根據北京市近日發布的《住宅用地供應計劃》，今后自住房供應將大幅增加，未來5年將建設25萬套自住型商品房，其中2017年調整為5萬套，是年初計劃的2.5倍。自住房已成為北京優化住房供應結構的重要手段。endprint

上海——共有產權保障住房。上海從2011年即在出售經濟適用住房時要求采用共有產權模式，在完善經濟適用房基礎上形成“共有產權保障住房”。政府采用劃撥方式供地，分為集中建設與配建兩種建設方式。與北京不同，上海規定共有產權房銷售基準價格以開發建設成本為基礎，兼顧保障對象支付能力、相鄰區域普通商品房價格等因素確定。購房人產權份額=銷售基準價格/周邊房價的90%，這里按周邊房價的90%計算主要是考慮周邊房價有開發商的利潤部分，政府進行了相應的折扣。房屋權屬登記時標注為“共有產權保障住房”。購房人如另購商品房，應騰退共有產權保障住房。取得共有產權保障房房地產權證滿5年后可上市轉讓或購買政府產權份額，但政府有優先回購權。共有產權房被上市轉讓或者優先購買的，購房人按產權份額取得相應價款，住房性質轉為商品住房。截至2016年底，上海共有產權房已提供了8.9萬套，保障“夾心層”住房需求方面的作用不斷增強。供應對象為本市戶籍的中等及以下收入家庭，近年來申請門檻處于不斷放寬的過程，已從家庭人均可支配收入每月3300元放寬到6000元，更加符合“夾心層”實際情況。此外，政府以土地劃撥形式減少了當期土地出讓金收入，并轉化為住房產權份額，將即期土地財政收入轉化為中長期收入，減少財政“寅吃卯糧”的現象。

3.2.2 產權共有模式

購房人與政府按出資比例共享產權，一定年限后可向政府購買產權，也可由政府回購或上市交易，具有政策性和保障性。如安徽宣城推出“產權共有、租售并舉”的棚改政策，對于棚改安置房超出原住房面積的部分，居民既可以購買獲得房屋全部產權，也可申請由政府“湊份子”出資共同購買。政府出資部分為國有產權，由購房戶租賃使用，并對房租實行優惠；待購房后經濟條件允許后，可一次性購買剩余產權部分。

3.3 國內共有產權住房存在的問題

與英美較成熟的共有產權住房模式相比，我國各地共有產權住房在產權界定、退出機制等方面還存在以下不足。

3.3.1 產權共有方式不靈活

通常是房屋產權比例一刀切，不能自由選擇；產權比例自始至終固定，不能逐步購買更多份額。

3.3.2 政府擁有的產權未以租金收入體現

居住者擁有部分產權，對于政府持有產權份額，應通過按比例交房租取得全部的使用權。但目前北京、上海等地的共有產權制度中未涉及租金，有違市場化原則，難以對居住者形成激勵，也減少了項目的收入。

3.3.3 退出機制安排不夠完善

如住房交易基準價格的確定方式需更加科學化，轉化時估價與真實價格出現偏差可獲得巨大經濟利益；北京市自住房滿5年轉讓時繳納30%的土地收益價款，后續再次轉讓無須再交，則房屋轉為普通商品房，保障性不再持續。

3.3.4 未形成科學高效的住房供應體系

我國保障房種類繁多，各自體系相互獨立，加大監管難度和行政成本，不能形成完善的體系。減少保障房種類，實現政府資源整合優化應是改革的方向。目前廉租房和公租房已并軌，還應實現經適房、兩限房、自住型商品房的合并，打通共有產權房與公租房、商品房的壁壘。

4 共有產權住房“購租并舉”模式的優化建議

為建立多層次、廣覆蓋、可持續的住房供應體系，可從運作模式、房源供應方式和配套政策等方面進行完善，打通共有產權房與公租房、商品房的壁壘，形成低收入者以及階段性居住困難的青年和外來務工人員依靠公租房、中等和中等偏低收入者依靠共有產權房、中高收入者選擇商品房的住房供應結構，用“租售并舉”方式滿足中低收入人群的多樣化住房需求——可過渡性純租住、可亦租亦售，并可逐步購買全部產權。

4.1 優化共有產權住房運作模式實現“購租并舉”

4.1.1 支持對象覆蓋“夾心層”，重點滿足新市民住房需求

支持對象為住房支付能力超過公租房、有購房意愿但尚無力購買市場價商品房的“夾心層”群體，包括新就業大學生、有穩定工作的外來務工人員、公務員等，幫助城市吸引和留住人才。

4.1.2 初始產權可選多檔次，設置零產權打通與公租房的通道

參考英國模式，將初始購買的最低產權份額比例設為0、25%、50%、75%等若干檔次。購房人按比例支付購房款后取得相應的產權份額，并保留持續購買剩余產權份額的權利。通過設置階梯漸進式產權檔次，購房人可根據自身經濟條件量力而行，靈活選擇購買比例，避免因過高的貸款杠桿率而增加財務風險。

對購買新建房屋份額有暫時資金困難的，可允許其初始產權份額為0，相當于租住公租房，并享有一定的租金優惠；一定年限后申請者至少購買25%產權參與共有產權模式。若此時仍存在資金困難，可考慮繼續延長租期或者退出。

購房人在獲得完全產權前，剩余產權份額由政府持有，購房人需按比例支付租金。租金水平既要考慮保障對象的經濟負擔能力，又能以租金方式對保障對象形成激勵，避免長期無償占用政府公共資源。拖欠租金的將無法完成產權轉讓，從而避免公租房中常見的“賴著不走”現象。

圖2 共有產權住房與公租房、商品房各自對應的群體及其相互轉換

4.1.3 通過多種方式實現退出，打通與商品房的通道

一是購房人獲得全部產權。購房人可以根據其經濟狀況的變化，通過補交購房款，分階段提高其在共有產權住房中的產權持有比例，并相應減少所需繳納的租金，直至獲得全部產權，可在規定年限后進入商品房市場。

二是可在規定年限后將自有產權份額進行轉讓。此時政府可優先購買作為保障房的儲備房源，以便出售給其他需要的人；如政府不優先購買，可將共有產權房推向市場出售，并按一定方式分享收益。若居民長期不退出則可支付租金一直租用政府產權。

三是政府對于購房人因重大變故等原因經濟能力變差的情況，可根據購房人意愿將其自有產權份額進行回購。這既保證安置對象公平享有增值收益，又確保政府可以依法回購房屋或通過收益分成回籠資金，持續提供保障房服務。endprint

圖3 共有產權住房運作模式

注：1.“是否持續具有資格”是指5年內保障對象是否遵守共有產權住房的相關規定，如是否允許購買其他商品房等。

2.政府放棄優先購買時，住房持有人與受讓人簽訂買賣合同，并共同支付政府產權份額差價，辦理過戶手續后轉為商品房。

4.2 因地制宜選擇住房供應方式

以政府授權的專業機構或企業為供應主體，可考慮將各類保障性住房資產統一注入、統一管理，將分散的公共資源進行聚集。條件具備的，以PPP模式引導社會資本參與。

4.2.1 房源供應包括新建和購買兩種方式

一是新建住房。供應主體從政府獲得土地并開發建設，采用作價出資、出讓方式供地，確定政府投入占比，將土地價值體現為政府財產權利，并作為項目資本金投入，既解決政府貸款配套資金投入，又有助于國有資產保值增值。開發方式又可分為集中建設和商品住宅同步配建兩種方式。這種方式的優勢是減輕政府前期資金投入，有效增加住房供應。

二是購買存量房源。政府從市場上公開購買存量商品房源后出售給符合條件的申請者，或通過“政府補貼+居民出資+銀行按揭”的資金組合向市場購買房源，形成政府與個人共有產權關系。這種方式的優勢是有效打通商品房供需渠道，盤活存量房源，降低市場庫存；同時避免新建住房通常位置偏遠、配套不足的問題。

4.2.2 根據市場供需因地制宜選擇供應方式

一是在住房存量總體不足的城市，主要靠新建住房緩解供需壓力。如北上廣深等一線城市，住房市場供應緊張，導致“夾心層”群體難以憑借自身經濟實力實現住房自有。通過新建共有產權住房，能夠有效增加住房存量。在房價上漲壓力大的時期，共有產權住房購房者傾向于購買剩余產權，政府可在退出后將資金投入到其他項目，進一步擴大住房供給。

二是在房屋供應過剩的城市，可推動購買存量房源降低市場庫存。在很多三、四線城市，市場大量住房空置，而中低收入人群尤其是外來務工人員的住房需求得不到滿足。政府可發揮組織優勢，建立統一的房源購買平臺，通過招標競價的方式，最大限度地取得優惠價格。同時為符合條件的購房者提供貸款補貼等優惠措施，從而大大降低購房門檻，激發購房支付潛能，幫助中低收入群體提早實現購房目的，同時達到去庫存效果。目前江蘇淮安已不再新建共有產權房，改為政府貨幣化助購。

三是對于已存在多種產權形式政策性住房的城市，可將各類住房統一整合。將經濟適用房、限價房、自住型商品房、集資房、職工住宅等統一整合，形成共有產權住房的各種衍生模式。例如，對于經濟適用房，政府可將最初免除的土地出讓金部分作價入股；對于公租房規模大的城市，可經過一定審批手續轉化為共有產權住房出售給中低收入家庭。

4.3 完善相關配套和優惠政策

共有產權住房需要建立起公開透明的運作機制，從申請、分配、售后監管和退出的各環節設立防火墻，防止因共有產權房價與市場不一致導致的利益輸送。

共有產權房市場建設需要政府投入資源或提供政策支持，可整合現有經濟適用房、限價商品房和各類集資建房相關的規劃、土地、金融和財稅政策，設立專項補貼或基金、給予稅收優惠，提高社會資本參與建設的積極性，增強中低收入者的購買動力。

5 結論及建議

5.1 共有產權住房制度有利于推進房地產市場供給側改革，具有良好發展前景

《國務院辦公廳關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》（國辦發〔2016〕39號）提出，以建立購租并舉的住房制度是深化城鎮住房制度改革的主要方向。共有產權住房天然具有“亦租亦售、租售并舉”的特點，其優勢包括：一是降低購房門檻，擴大住房保障面。覆蓋“夾心層”群體，量力而為選擇購房比例；購房者可與政府分享房屋增值收益，也分散房屋貶值的風險；二是財務可平衡，降低政府財政負擔。共有產權住房可通過租售并舉實現項目自身財務平衡、減少政府財政支出和對財政資金的長期占用，形成以“售房款+租金+政府補貼”構成的長期、均衡、穩定的項目現金流；三是形成可持續的保障房蓄水池、調節市場庫存。通過限制轉售條件和政府回購措施，使房屋持續具有保障性功能，通過新建、購買等不同房源供應方式的選擇調節市場庫存；四是促進市場持續健康運行。通過明晰產權份額，避免經適房領域常見的倒賣套利行為，壓縮非法牟利空間。避免房產的投機性炒作，體現“房子是用來住的”居住屬性。

通過完善共有產權制度設計和供應方式，可有效滿足“夾心層”人群住房需求，具有以所有權激勵增加市場流動性和以部分產權保障剛需的雙重功效，符合市場發展趨勢，將成為推進住房供給側結構性改革的重要趨勢。

5.2 發揮開發性金融作用，支持共有產權住房市場建設

我國共有產權住房還處于探索試點階段，相關法規制度不完善，市場發育很不充分，經濟回報存在不確定性，社會資本和商業性金融機構參與意愿不強。可發揮開發性金融的先鋒先導作用，著力加強制度建設和市場建設，創新共有產權住房融資模式，打通融資瓶頸。一是規劃先行，政府、房企和金融機構密切合作，結合不同區域房地產市場情況，選擇試點優化共有產權住房模式；二是融資支持，可推動土地作價出資，以市場評估價將土地注入項目。有條件的可采用PPP方式，通過特許經營引導社會資本參與。項目收入包括售房款、租金、政府補貼。信用結構可考慮土地使用權、在建工程及建成后政府方持有的產權份額抵押；三是資金引領，創新采用REITs、資產證券化、項目收益債券等方式進行融資，引導多種社會資金參與共有產權住房建設。

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