2001～2016年我國衛生政策變遷

趙同香　王海英

[摘要] 2003年SARS危機對我國現有的衛生政策帶來很大挑戰，暴露出我國公共衛生服務的種種問題，本文系統梳理我國2001～2016年《政府工作報告》中的政策要點，探尋衛生政策的變化趨勢，研究發現：政府在公共衛生領域經費投入比例逐步加大，衛生政策逐步完善，政策內容逐步細化，政策方向更貼近公民的切身利益；但也存在缺乏預見性、操作性等問題，需要加強危機管理，建立通暢的公共衛生信息網絡，關注慢性病，加強對相關政策的研究。

[關鍵詞] SARS；公共衛生；衛生政策；政策變遷

[中圖分類號] R197 [文獻標識碼] C [文章編號] 1673-9701（2017）24-0133-03

[Abstract] The SARS crisis in 2003 has brought great challenges to our existing health policy， exposing the problems of public health service in our country. This paper systematically summarizes the policy points in the Government Work Report from 2001 to 2016 to explore the changing trend of health policy. It is found that： The government put an increasing proportion of funding gradually in the field of public health. The health policy has been gradually improved， and the policy content has been gradually refined. The policy orientation has become closer to the vital interests of citizens； however， there are also a lack of predictability， operability and other issues. There is a need to strengthen crisis management， establish a smooth public health information network， focus on chronic diseases， and strengthen research on relevant policies.

[Key words] SARS； Public health； Health policy； Policy change

2003年發生的SARS危機，不僅挑戰了現代醫學技術，還挑戰了我國現有的公共衛生體系，并直接沖擊了現有的衛生政策，暴露出公共衛生服務所存在的種種問題[1-2]，引發了廣泛的思考、討論和研究，促使政府更深刻地體會到：SARS不僅影響到健康、心理和經濟的發展，同樣也會影響到社會的穩定，致使各級政府和部門不斷探索公共衛生服務改革方向，出臺了一系列的衛生政策。

衛生政策（health policy）是國家或政府為了滿足人們健康需求而采取的行動方案和行為依據，其目的是研究社會如何以合理的方法，在一定資源條件下達到高質量和高數量滿意服務所需的各種方法，具有社會公益性、政府主導、預防為主的特點[3-4]?，F階段，我國衛生政策工作已取得一定成績，為進一步提升我國處理公共衛生事件的能力，有必要對衛生政策進行系統分析，了解衛生政策發展趨勢，為政府決策提供依據。

1衛生政策梳理

2003年SARS流行以后，黨中央提出“以人為本”的科學發展觀，從改善民生的角度高度重視衛生工作，加大對衛生領域的投入，從此，形成了嶄新的衛生政策理念，推動了新一輪衛生體制改革。系統檢閱2001～2016年《政府工作報告》，探尋我國衛生政策的變化趨勢[5]。

1.1 SARS發生前衛生政策情況

我國在1978年之前曾有相對完備的公共衛生體系，國家將公共衛生放在突出重要的位置，制定了基本的衛生工作方針，在公共衛生領域給予大量的人、財、物的保障和支持，使我國在很長一段時間內避免發生大規模瘟疫，我國的人均壽命從36歲提高至70歲，而且在國際上也塑造了良好的形象，我國那時期的公共衛生經驗被世界衛生組織推廣，成為他國效仿的樣板[6]。

自20世紀80年代，我國開始從計劃經濟向市場經濟的過渡，步入了經濟高速發展的軌道，期間，我國的綜合國力、人民經濟收入和生活水平有了很大提高，但是，政府對衛生領域的經費投入占政府總支出的比例逐年下降，由1990年的25%下降至15.5%[7]，同時，我國的公共衛生政策也逐步走向市場化的衛生產業模式，屬經濟“消耗型”的衛生防疫工作、婦幼保健工作等不是政府政策議題的核心內容[8]，公共衛生沒有得到足夠的關注，公共衛生政策在政府工作報告中越來越少，政府對突發事件的反應和應變能力不強，根本沒有緊急公共衛生事件的處理預案和相關政策[7]，面對傳染性如此強大的SARS，反映出我國衛生政策的各種漏洞。

1.2 SARS發生后衛生政策情況

2003年SARS爆發，對我國政治、經濟、生活造成了極大的沖擊，給我國公共衛生政策和公共衛生體系提出了嚴峻的挑戰，引起政府的高度重視，喚醒了社會各界的衛生政策意識，也使政府認識到自己在公共衛生方面的職能，重新構建公共衛生政策體系。2004年的政府報告中，在回顧2003年非典防控歷史的同時，提出：“以疾病預防控制和農村為重點，加強全國公共衛生體系建設”等具體內容，衛生政策雛形基本明確。從此十幾年來，政府逐步加大對衛生領域的資金投入，加強監督力度，建立疾病預防體系和適應于市場運作的衛生政策體系[9]，致使衛生政策逐步細化，逐步貼近民生。endprint

受到SARS、EV71（手足口?。?、甲型H1N1流感、三鹿奶粉、汶川地震、毒疫苗事件等突發性公共衛生事件的影響，突發公共衛生事件應急處置政策在衛生政策中發展較完善，系統檢索2003～2015年國務院、國家衛計委以及中國CDC頒布的突發性應急政策文件，發現：主要政策文件共36項，從應急預案制定、應急隊伍組建與培訓、應急物資保障、信息報告要求、現場處置分工、應急評估工作和治理方式等方面得到逐步完善和標準化[10-11]。

2 衛生政策存在問題

2.1 部分衛生政策尚未實現從被動向預見性轉變

歷年來，我們均在呼吁“預防為主”，但實際上，并沒有真正把預防放在第一位，縱觀2001～2016年近百余項政策，大多為事發后被動制定的相應政策，極少數政策提及事先評估風險并采取相應的預防策略。尤其是突發公共衛生事件，事發突然，破壞力強，給社會造成的危害極大[12]，如三鹿奶粉、汶川地震等事件的突然發生，對我國社會造成很大的沖擊，在經濟方面也帶來一定損失，各方在事發后疲于應付，形成十分被動的局面。

2.2部分衛生政策缺乏操作性

衛生政策是國家解決衛生領域中的突出矛盾和主要問題，確立衛生事業發展目標，改善衛生事業發展方向的規范和準則[3]，應該有明確而具體的政策目標，并且可以衡量和解釋，同時還應該有明確的時空限定?；仡櫖F有衛生政策，并與國外相關政策和實踐需求相比，結果發現：我們的政策、法律法規大部分只是一個框架的東西，部分預案、工作規范、指南等的政策表述含糊，缺乏具體規定，因而影響其現實操作性[13]。例如，“切實提高人民健康水平”這種內容，根本無法證實考量，只是一種口號層面的表述[8]。

2.3慢性病防治政策有待完善

從規模、危害程度、疾病負擔上看，癌癥、糖尿病、精神病、心臟病和呼吸道疾病等各類慢性病均遠大于SARS、甲流等突發性事件[14-15]。2012年，我國居民慢性病死亡率為533/10萬，死亡人數占總死亡的86.6%，心腦血管病、癌癥和慢性呼吸系統疾病為主要死因，占總死亡人數的79.4%[16-17]，所以，慢性病死亡率遠遠高于傳染病、交通事故等引發的死亡率。但是，無論面對SARS還是甲流，人們均有一種緊迫感，積極尋找關于該病的預防方法，同時，政府對突發性事件的重視程度和行動的積極性均要遠遠高于慢性病，致使慢性病的預防措施和預防機制均比較落后，國家衛生部門雖多次強調了慢性病的嚴重危害和預防的重要性，但是政府對疾病預防的投入，很難看到立竿見影的效果，往往容易忽視，或不能持之以恒的投入。

3應對策略

3.1 加強危機管理

危機管理已在世界上形成廣泛的共識，許多國家已有自己的危機管理制度，國際組織也均有危機管理計劃，但我國過去的歷次災害、緊急事故發生時，一般都采取臨時措施應付危機[18]，這種做法缺乏連續性，政府應該借此制定相關規定，將公共衛生危機管理常態化、制度化和法治化，嘗試建立科學的管理機制，把突發公共衛生事件的損失減到最小。

3.2 探索公共衛生政策，調動居民預防慢性病的積極性

美國衛生服務體系的工作重點已由急性損傷和傳染病的救治逐漸轉變為慢性病和傳染病的救治和預防、保健[19]。我國隨著居民壽命的延長，疾病譜的不斷變化，目前，心腦血管疾病、癌癥、慢性呼吸系統疾病已成為我國居民死亡的前三大因素[16]，因此，我國慢性病的預防控制已成為公共衛生的一個全新課題，需要調動各方的力量，共同努力。首先，政府應發揮引導作用，改革醫療體制、醫保報銷等公共衛生政策，完善相應的法律法規；其次，通過健康教育、快樂運動、群體運動等方式調動居民預防慢性病的積極性，為有效控制慢性病的蔓延奠定基礎；再次，借鑒國際其他國家的經驗，根據我國的具體情況，有選擇和有揚棄的使用，制訂切實可行的公共衛生政策。

3.3建立通暢的公共衛生信息網絡

建立和完善公共衛生信息網絡，加強信息基礎設施建設與網絡信息系統的開發與利用，有利于及時、準確、可靠、客觀地掌握衛生信息，為制定計劃與決策提供科學的依據，有效控制疫情蔓延。美國、英國、加拿大、澳大利亞等發達國家的衛生信息系統在醫療衛生、公共衛生領域的應用已走向成熟[20-21]，而我國各類醫療衛生信息系統間的互聯程度仍較低，在衛生部門內不同機構間、衛生部門之間均未實現信息共享，這對信息溝通，疾病監測非常不利，政府應從政策上明確信息共享問題，同時加大對衛生信息系統的投入，加強公共衛生信息系統的開發和建設。

4小結

突發公共衛生事件不僅影響到健康、心理的發展和社會的穩定，同樣也會短期阻礙國家經濟發展，在人類文明的歷史長河中，人類與疾病、災害的斗爭是一個永恒的主題，隨著人類認識的發展，人類對突發公共衛生事件的處理及應對策略得到逐步規范和完善。系統梳理我國2001～2016年政府工作報告，發現：政府在公共衛生領域經費投入比例逐步加大，衛生政策逐步完善，政策內容逐步細化，政策方向更貼近公民的切身利益；這體現了政府相關部門對衛生領域關注點的變化和認識的深化。總體來看，衛生政策經歷了從簡單提出到明確職責，從指明任務到規范操作的變化過程。但是，我國衛生政策更新緩慢，缺乏預見性、可操作性和因地制宜的考慮。因此，需要加強危機管理，建立通暢的公共衛生信息網絡，不斷完善更新衛生領域各方面的衛生政策及相關規范，關注慢性病，提高大眾健康意識和自我保健能力，最大程度地減少疾病、災害等事件造成的人員傷亡和財產損失，促進社會經濟的協調發展。

[參考文獻]

[1] 周海沙. 面對“SARS”談國家公共衛生政策[J]. 中國衛生事業管理，2003，（12）：708-710.

[2] 施征宇. 后SARS時期的公共衛生政策發展[J]. 中國初級衛生保健，2003，18（3）：37-38.endprint

[3] lucy Gilson. 衛生政策與體系研究概述[J]. 中國衛生政策研究，2013，6（1）：62-68.

[4] 張蕊. 我國衛生政策的倫理分析[D]. 復旦大學，2012.

[5] 中華人民共和國中央人民政府. 歷年國務院政府工作報告（1954年至2017年）[R]. http：//www.gov.cn/guowuyuan/ baogao.htm. 2017-5-9.

[6] 鄧濤. “非典”過后反思我國的公共衛生政策[J]. 中國藥業，2003，12（8）：8-9.

[7] 羅中云. 公共衛生投入：更新籌資機制是關鍵[J]. 當代醫學，2003，9（70）：17-18.

[8] 胡善聯. SARS流行對我國衛生改革政策的啟示[J]. 中國衛生資源，2003，9（4）：147-149.

[9] 劉繼同，郭巖. 從公共衛生到大眾健康：中國公共衛生政策的范式轉變與政策挑戰[J]. 湖南社會科學，2007，（2）：36-42.

[10] 張毅強. 風險感知、社會學習和范式轉移-2003年以來突發性公共衛生事件引發的政策變遷[D]. 復旦大學，2010.

[11] 張洪偉，李香蕊，王瑞夏，等.《突發公共衛生事件應急條例》修訂必要性、可行性分析[J]. 中國衛生事業管理，2011，（10）：768-770.

[12] 陳珍，張引，胡州，等. 貴州省突發公共衛生事件應急管理現狀及對策[J]. 中華衛生應急電子雜志，2015，1（4）：277-278.

[13] 吳丹，胡東達，孫梅，等. 我國CDC突發公共衛生事件應急處置能力與現狀分析[J]. 中國衛生政策研究，2014， 7（7）：30-37.

[14] 周婷. 從奧巴馬醫療改革看美國醫療衛生政策的制定[D].湖北大學，2014.

[15] 高其法.基于經濟社會學視角的公共衛生政策分析：以SARS、甲流、慢性病為例[J]. 衛生經濟研究，2010，（5）：5-8.

[16] 國家衛生計劃生育委員會.《中國居民營養與慢性病狀況報告（2015）》發布[J]. 上海醫藥，2015，36（13）：79-80.

[17] 湯勝藍，John Ehiri，龍倩. 慢性非傳染性疾病：中國衛生領域被忽視的最大挑戰[J]. 中國衛生政策研究，2013，6（10）：6-11.

[18] 薛瀾，朱琴. 危機管理的國際借鑒：以美國突發公共衛生事件應對體系為例[J]. 中國行政管理，2003，8（218）：51-56.

[19] 賀蕾，徐玲. 美國衛生服務循證決策及其對中國的啟示[J]. 中國衛生信息管理雜志，2014，（3）：195-198.

[20] 陳荃，王巖，馬豪，等. 衛生信息系統互聯互通政策：國際經驗與啟示[J]. 中國數字醫學，2016，11（4）：20-23.

[21] Myers J，Frieden TR，Bherwani KW，et al. Ethics in public health research：Privacy and public health at risk：Public health confidentiality in the digital age[J]. American Journal Of Public Health，2008，98（5）：793-801.

（收稿日期：2017-06-01）endprint