行政事業單位如何加強內部控制建設

鄭宇虹

摘 要：在《行政事業單位內部控制規范》開始實施之后，行政事業單位急需進行公共服務職能優化，這是提升其管理水平和風險防范能力的重要內容，同時對廉政建設也有一定的作用，能夠進一步促進對公共利益的有效維護。本文運用內部控制理論知識，對行政事業單位內部控制現狀進行分析，發現行政事業單位內部控制情況并不理想，存在內控意識不強、監督機制不健全、考核激勵機制不完善等問題，針對上述問題提出了一些具體改進建議。

關鍵詞：行政事業單位；內部控制建設；問題；對策

一、行政事業單位加強內部控制建設的意義

行政事業單位與全體人民有關，并承擔一定的責任，其致力于公民整體目標的實現，而不是為了實現某一特定階層或部分群眾的目標。在行政事業單位活動當中，不論哪一類型活動，都是為了實現公民整體目標而開展的。因為公民或公共資產所有者本身就屬于委托人，而單位則屬于代理人，公民委托單位管理公共資產，并賦予其相應的權利，使公共利益得以實現。這是一種作為契約而存在的關系。不過在假設的前提下，代理者總是期待通過少量責任和風險獲得更多回報，花大量的精力和時間去追求個人利益，而沒有對集體利益引起足夠重視，結果必然造成公共利益的損失，進而又產生一系列其他問題。現實中，有些行政事業單位因內部控制建設不夠完善，導致經濟管理環節出現漏洞，造成資產流失、資金浪費、損公肥私等情況。比如一些事業單位因為沒有將附屬單位收支數據加入到編報過程當中，從而出現虛列支出、套取現金等問題，就是最好的例證。長期以來，行政事業單位預算管理缺乏合理性，預算編制與實際不相符合，造成了不合理支出大大提升，導致比較嚴重的資源浪費。為了提升行政事業單位工作效率，避免浪費，必須加強內部控制建設。

二、我國行政事業單位內部控制的特點

（1）內部控制體系涉及的范圍更加廣泛。行政事業單位服務類型范圍較廣，業務活動也相對較多，不但有收支管理、資產購置等經濟活動，同時也包括執法檢查等專項活動，只要是業務活動都需要進行內部控制，所以行政事業單位內部控制的范圍相對較為廣泛。

（2）會計核算體系更加復雜。大多數行政事業單位是非盈利性的，與企業經營以追求利潤為唯一目標相比，差別十分明顯。行政事業單位主要以服務性經營為主目標，經營范圍較廣，業務活動較多，會計核算也面臨更多因素的影響，所以，行政事業單位會計核算體系更復雜。

（3）內部控制目標不同。企業是營利組織，這也就決定了企業的終極目標是利潤，企業內部控制的目的當然也是利潤。而行政事業單位具有明顯的公益性質，其終極目標是為了更好地服務于公眾，行政事業單位內部控制的目的當然也是為了更好地服務于公眾，提升社會效益。

三、行政事業單位內部控制建設存在的問題

（1）行政事業單位缺少競爭機制。目前，我國的行政事業管理制度有了許多改善，公共事業部門的主體也更加多元化，行政事業單位因為其屬性的特殊性，依然處在壟斷位置。這樣也就導致行政事業單位經營缺少競爭的環境，缺少競爭的結果就是管理內容很難更新，其經營管理水平很難有新的突破，為公眾服務的質量難以提升。

（2）行政事業單位管理層缺乏內部控制意識。行政事業單位要做好內部控制建設工作，領導重視至關重要。只要行政事業單位領導重視，單位就會完善相關制度和采取必要的措施，清除一切障礙，營造良好的內部運行環境，有力地推動內控執行力提升。但是，事實上，行政事業單位管理者對內部控制的重要性認識并不到位，內控環境障礙沒有得到有效清除，導致執行力無法滿足要求。

（3）行政事業單位內部控制制度設計不科學。在內部控制制度建設方面，國家已出臺《企業內部控制基本規范》和《企業內部控制配套指引》，表明企業內部控制制度體系基本建成，企業內控建設有了明確指引。從行政事業單位來看，我國尚未建立起完整的內控制度體系，最新出臺的《行政事業單位內部控制規范》只是財政部發布的一個規范性的原則導向型文件，在實踐中缺乏相應的配套指引，各單位在實施的過程中可能存在無所適從的問題，這很難保證各單位內部控制制度設計的科學性。

（4）行政事業單位的內部監督機制不健全。行政事業單位的內部監督主體通常是內部審計或者紀檢監察等部門。首先，因為單位領導對審計方面沒有充分的認識，機構設置往往并不是非常理想，在工作過程中審計部門通常被雙重領導，也就是說，審計部門與行政命令息息相關，在很大程度上受控于相關領導，缺乏應有的獨立性，所以導致評價結果也沒有一定的準確性。另外，紀檢監察部門往往負責黨風廉政建設方面，主要側重人力方面的管理，因普遍存在的人情關系導致監督執行力缺乏，并沒有有效的監督內部控制各個環節的參與者。這樣的現象導致行政事業單位的內部監督根本無法實施。

四、加強行政事業單位內部控制建設的建議

（1）增強內控意識，營造良好控制環境。行政事業單位負責人是單位內部控制建設的第一責任人，對建立和健全內部控制制度負有主要責任。一個單位，只有管理者充分認識到內控的重要性，才有可能建立完善的內控體系。首先，財政部門應當聯合其他相關部門，對行政事業單位負責人和相關內控人員進行內控建設方面的培訓，提高單位負責人對內控建設重要性的認識。其次，可以把內控建設納入領導年終考核內容當中，使領導更深刻的理解內控的實質，以身作則，率先垂范，從政策制定、落實行動等方面著力，提高整個單位對內控的重視度，營造一個良好的控制環境。再次，由于內部控制是一項全員參與的工作，所以在日常工作中，要加強對職工的宣傳，建立完善的崗位責任制，定期培訓并進行針對性考核。另外，還要加強職業道德建設，營造誠信的管理氛圍。

（2）科學設計，這是內控建設的關鍵。一是內控建設要堅持全面性原則。內控建設，要通過計劃、執行、監督、反饋等環節落實。梳理各項業務控制流程，實現全過程的控制，實現單位層面和業務層面的內部控制。要實現領導和員工全員、全過程參與內部控制建設。二是內控建設要堅持重要性原則。內控建設著重關注各單位的重要經濟活動和經濟活動中的重要風險。相關資深專家指出，要建立以“預算管理為主線，以資金管控為核心”的內部控制體系。將預算管理作為重點，能夠以預算管控帶動收支、資產、政府采購、建設工程管理等所有相關經濟行為的內部控制。三是內控建設要堅持制衡性原則。單位內部的部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約和相互監督。這樣，實現了不相容職責分離，將監督職能引入了日常的工作中，有利于各項控制活動落到實處。四是內控建設要堅持適應性原則。可以借鑒國外的經驗，但是要建立具有中國特色的內控模式。不同地區以及處于不同發展的不同單位情況也不一樣，各單位要根據自身情況建立自身的內控機制。

（3）建立有效的信息與溝通系統。一是建立信息溝通制度，將內部控制的相關信息在行政事業單位內部各管理層級、業務環節之間，以及單位與外部利益相關者之間進行溝通和反饋。信息溝通過程中發現的問題，應當及時報告并加以解決。重要信息要及時傳遞給單位最高管理層。二是完善信息系統。行政事業單位應利用信息技術促進內控信息的集成和共享，充分發揮信息技術在信息與溝通系統的作用。同時要加強對信息系統的開發和維護、訪問與變更、數據輸入與輸出、文件存儲與保管、網絡安全等方面的控制，保證信息系統安全穩定運行。三是行政事業單位要建立反舞弊機制，堅持懲防必舉、重在預防的原則，明確反舞弊工作的重點領域、關鍵環節和有關機構在反舞弊工作中的職責權限，規范舞弊案件的舉報、調查、處理、報告和補救程序。單位應當建立舉報投訴制度，并及時傳遞至全體職工。

（4）加強對內部控制的監督。完善的監督機制能夠及時了解到行政事業單位內部控制中的漏洞以及存在的突出問題，同時在這個過程中進一步降低風險。完備的監督與反饋機制是內部控制得以有效實施的保障，缺乏嚴格的監督，最嚴密的內部控制也容易流于形式。行政事業單位要充分發揮內部審計的作用，加強對單位內部控制的檢查和再控制，達到及時發現問題、消除隱患、改進內部控制的目的。目前，應加強行政事業單位審計部門的獨立性，切實落實內審部門的職責，定期對單位內部控制制度的執行情況進行檢查和評價，提出改進意見。同時，也要聯合外部監督力量，通過內部與外部的共同作用，提升行政事業單位內部控制水平。

（5）開展風險管理和控制活動。風險管理和控制活動旨在幫助行政事業單位對“使單位目標不能達成的風險”采取必要的措施。風險管控活動存在于整個行政事業單位的各個職能部門的管理活動中， 多是針對關鍵控制點而制定。

行政事業單位應加強內部各部門的分工協作，梳理單位的重要業務流程、管理流程，制作風險控制活動框架，找到風險的關鍵控制點，明確風險控制方法和執行程序，加強人工控制和信息系統控制。要編制行政事業單位崗位風險控制手冊，確定各種風險涉及的責任部門和崗位，明確各崗的風險管理權職，保證風險管理在行政事業單位內部得到切實貫徹和落實。

參考文獻

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（責任編輯：郭中清）