我國宅基地使用權流轉制度探討

任永靜

摘 要：宅基地是農民生存發展的根本，與其基本的居住權利等切身利益相關聯。法律法規對宅基地使用權流轉的嚴格限制導致閑置的宅基地資源不能得到有效利用，不僅限制了農村各項事業的發展，也引發了立法、司法等方面的諸多問題。在對我國宅基地使用權流轉制度進行全面探析的基礎上，本文對宅基地使用權的逐步有序流轉及其配套措施提出了針對性建議。

關鍵詞：宅基地使用權；流轉制度；困境；配套措施

一、我國宅基地使用權的發展

2004年的《土地管理法》明確規定了農村宅基地的所有權屬于農村集體，即農民只享有宅基地的使用權，同時對于農村宅基地使用權的流轉進行了嚴格的限制。2008年的《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展增收的若干意見》中明確指出“城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房。”由此可見宅基地使用權流轉的主體有嚴格的限制。

二、我國宅基地使用權流轉存在的現實問題

（1）“地下交易”及“小產權房”。相比城市住房飛漲的價格，農村宅基地的價格便宜很多，一些人以長期租賃的形式對農民的宅基地進行占有，吸引開發商在宅基地上建造住宅區，從事樓市開發，或者是農民把自己的房屋出售給城市居民，這種地下的交易有違法律，且交易雙方的權利得不到充分保障，尤其是農民的權益更易受到侵害。此種方式下產生的小產權房問題更是普遍，小產權房是一種沒有得到法律承認和保護的房屋，小產權房的擴張不僅會給房地產市場帶來沖擊，還損害農村宅基地的利用價值。法律規定，小產權房的買賣是被明令禁止的，而農村宅基地上建造的房屋是屬于公民的個人財產，法律不能禁止公民私有財產的轉讓，現實中仍存在小產權房買賣的現象。在小產權房的問題上，理論上和實踐中都是存在很多問題的。

（2）宅基地的閑置造成資源的浪費。城市化發展和進城務工人員的增多，農村居民在城市定居生活，卻又不愿失去農村居民享有的福利包括宅基地使用權，于是便在城市和農村擁有兩處甚至更多住房。他們長期在城市居住使得宅基地閑置不用，出現土地資源的浪費；同時，法律對于農村宅基地的流轉有嚴格的限制，不允許把宅基地轉讓給城市居民，使得閑置的宅基地得不到有效利用，造成了農村土地資源的極大浪費。另外農村宅基地的分配和規劃都比較隨意，不夠科學合理，便使得本集體的農村住宅呈現出隨意、散亂的分布狀態，對宅基地資源的利用效率低下。

（3）宅基地使用權流轉的限制阻礙城鄉一體化的發展進程。我國現今仍是城鄉二元體制，城市的發展速度本身就比農村快，但是我國現今實行的對農村宅基地流轉限制的做法阻礙了人口流動和農村經濟的發展，不利于縮小城鄉發展差距，更加不利于城鄉的統籌協調發展。農村宅基地使用權僅僅只能在本集體經濟組織內部進行流轉，沒有進入市場中，斷絕了與外界市場的聯系，不利于農村資源優勢的發揮。在城鄉二元戶籍制度下，農民變成城市居民需要一定的條件，而在宅基地使用權方面，若是允許農村居民變成城市居民，還需要保障其生產資料和生活資料的自由交易，允許有條件的農民轉讓宅基地使用權，讓農民在財產上享受到應有的利益。城市和農村之間的經濟交流受到限制，同時又得不到有效調整，都在一定程度上阻礙了城鄉統籌協調發展。

總而言之，越來越多的農村居民到城市生活，然而我國現行法律嚴格限制宅基地使用權的流轉，宅基地使用權人無法自由處置其閑置的宅基地，“空心村”現象逐漸出現?！耙粦舳嗾焙汀翱招拇濉爆F象的逐漸普遍化，使得原本就緊缺的土地資源更加稀缺，不利于充分發揮土地的生產能力，制約了農村各方面建設的開展。

三、完善我國宅基地使用權流轉制度的設計

1.完善宅基地使用權流轉的制度設計

（1）確權登記，明晰宅基地使用權人的權屬。權利人明晰的權屬是宅基地使用權流轉的前提和基礎，可以進入市場流轉的宅基地需是村民依法取得的、產權明確且已登記的宅基地。對宅基地使用權的確權登記是以行政的公開手段明確權屬問題，使得第三方可以查詢了解到宅基地使用權的相關信息，明確宅基地使用權的權利主體以及宅基地的邊界范圍，是宅基地使用權逐步市場化的重要前提。全面的確權登記，明確權屬，確認了權利歸屬和權利內容，為權利的變動提供了公信力，有利于防止混亂，降低交易風險，保護交易活動的安全。

（2）逐步實現宅基地使用權流轉的市場化。從我國目前的一些政策性文件及宅基地使用權流轉的改革試點來看，我國宅基地使用權的自由流轉是一個逐步推進的緩慢過程。我國現今的法律對宅基地使用權的流轉進行了嚴格的限制，而且宅基地還關系到農民的切身利益，因此宅基地使用權的市場化流轉需要循序漸進、逐步進行。同時宅基地使用權進入市場流轉的順利進行需要受讓的主體范圍的擴大，即權利人可以轉讓給本集體經濟組織之外的人，真正實現宅基地使用權的市場化流轉。擴大受讓主體范圍不僅能夠滿足農民獲得財產利益的需要，也能夠實現城鎮居民使用或購買房屋的要求，充分利用土地資源，減少“地下交易”和“小產權房”的發生。若宅基地使用權流轉的受讓人是本集體經濟組織以外的人，則本集體內的人在同等條件下享有優先受讓權。另外受讓人受讓宅基地后對宅基地上的房屋的規劃建造需要符合總體規劃和用途管制，以期更好地保護本集體經濟組織成員的集體利益。

（3）合理分配宅基地使用權流轉的收益。宅基地使用權流轉的收益分配應體現公平正義的原則，保障各主體的權利平等，協調主體間不平衡的經濟利益關系，公平合理的收益分配是宅基地使用權流轉順利進行的關鍵。2015年1月初的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》指出“要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”具體而言，宅基地的公有制性質決定了流轉中國家要收取一部分收益，但是收益的比例不宜過大；集體經濟組織是宅基地的所有權人獲得收益順理成章，但是集體經濟組織是一個抽象的概念，無法管理分配財產，需要村民會議和村主任對收益的用途進行明確和公開；農民作為宅基地使用權的權利人和房屋的所有權人，理應享有其宅基地使用權流轉的絕大部分收益。因此在收益分配上要側重保護農民的財產利益，宅基地使用權流轉的收益在農民、集體經濟組織和國家三者之間合理分配。

（4）加強宅基地使用權流轉的管理與監督。加強對宅基地使用權流轉后重新建造房屋的規劃管理和流轉市場的監督，不僅符合我國城市建設和鄉村規劃管理的要求，也有利于保護轉讓的安全與穩定。政府應對農村建造設施是否符合規劃管理的要求加以管理和引導，引導宅基地使用權人和受讓人科學合理地建房，充分利用空余的土地資源，促進農村穩步發展。加強對宅基地使用權流轉的監督，包括政府監督和社會監督，減少非法交易或者是侵害他人利益行為的發生，保護宅基地使用權自由流轉的順利進行和流轉過程中的安全問題。

2.宅基地使用權流轉配套措施的完善

（1）改革城鄉二元戶籍制度。農村宅基地使用權的流轉遭到嚴格限制的原因就是我國的城鄉二元戶籍制度以及城鄉二元土地所有權制度，因此改革城鄉二元戶籍制度是我國農村宅基地使用權市場化的重要影響因素。對我國現今實行的城鄉二元戶籍制度進行改革，逐步把符合條件的農村村民轉為城鎮居民，縮小甚至是消滅城鄉經濟文化等方面發展的差距。本文認為應當建立統一的居民戶籍管理制度，打破城鄉二元結構，合理配置土地、人口等資源，促進城鄉一體化發展。

（2）完善與宅基地使用權相關的社會保障制度。我國現今的農村醫療、養老、生活保障的水平與城市的保障水平仍有一定差距，因此宅基地使用權市場化后加強農村社會保障制度的完善是很有必要的。針對農村宅基地使用權流轉后農民社會保障水平降低的問題，最首要的就是完善住房保障，可以嘗試把宅基地使用權流轉中集體經濟組織獲得的收益作為農民住房保障的基礎，保護農民的居住權利。其次就是完善包括養老、醫療等在內的社會保障制度，可以提高養老保障金等保障老年人的生活，提高農村醫療保障水平，加快農村醫療設施的建設和完善。

宅基地使用權的“家長制”的保障制度嚴格限制了宅基地使用權的流轉，農民的大部分財產處于靜態，限制了農民對流動資金的運用。為此本文在分析國家對農村宅基地的政策后，嘗試提出對于宅基地使用權流轉的思考，期待構建統一的城鄉用地制度，充分發揮宅基地使用權用益物權的權屬屬性，公正合理地對待農民財產，保障農民的最大利益。

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（責任編輯：蘭卡）