淺析被征地農民留用地的開發模式

李冰桃

【摘要】被征地農民留用地最早產生于上世紀八十年代的廣州地區，它是我國土地管理制度改革的一大改革成果，也是現階段我國征地制度的顯著創新。隨著經濟社會的發展，被征地農民留用地也有著不同的價值所在，因而面臨著不同的開發模式。本文從幾個方面對我國留用地的開發模式進行簡要探討，希望能對留用地的開發建設有所裨益。

【關鍵詞】征地留用地；土地管理改革；城鎮化進程

近年來，隨著經濟社會的發展，我國的城鎮化進程也在不斷推進，越來越多的農民進入城鎮，成為新市民。政府部門在制定政策、實行征地的過程中，也在不斷探索被征地農民的留用地管理新舉措，爭取最大程度地保護農民群眾的權益，使其在城鎮化進程中有所受益。作為農民群眾的留用地，如何合理科學地開發這些土地，使農民群眾獲得最大化的收益是我們應該著重探討的議題，下面就將對被征地農民留用地進行簡要討論。

1、被征地農民留用地的產生背景

上世紀九十年代末期，城市化正在進行，一些老舊傳統的農村地區由于不能適應經濟社會的發展，政府對其進行了撤村建居，這些被征用的土地被用來建設現代化的適應經濟發展的建筑。一些關于留用地的政策也相繼出臺，其中杭州市就規定國家在征用農村土地并轉為建設用地后，在其中留10%給村集體經濟組織，允許村集體進行單獨或合作開發建設。這也是努力保障農民群眾經濟利益的一個方面。

1.1留用地的特性

作為一種征地補償模式，留用地的產生無疑是我國經濟發展的一個重要縮影。在這種模式下，政府留給村集體一定比例的核定用地指標，用于發展經濟。因為，我們必須意識到：當農民的土地被政府征用后，農村最重要的第一產業所占比重因為土地的征用而大大降低了。為了讓農民群眾有經濟來源，同時也為了幫助農民群眾轉變傳統的生產方式，留用地模式因此而產生。簡單來說，留用地就是政府對農民的補償安置，這些土地可用于農村的第二產業和第三產業的建設發展。而這些土地在村集體中，可按照大多數人的意見來轉變成集體所有，也轉作其他用途。

但我們必須注意到的是，在征地補償的過程中，每畝地的補償金額是比較小的。即使在我國發達的東部省份，失地農民每畝土地的征地補償費還不到5萬元。而農民群體普遍來說缺乏技術支持，他們今后的生活將很難靠這5萬元維繼。這無疑在社會發展的過程中就產生了巨大的矛盾。因此，在制定征地政策的過程中要多加考慮失地農民的生活保障問題。這也就對被征地農民留用地的開發提出了新的要求——希望能夠最大程度的給失地農民帶來經濟收益。

因此，我們可以說，留用地政策是政府在進行征地制度改革的過程中，切實保障農民利益，維護農村社會經濟穩定發展的重要舉措。為此，我們要認真研究這些被征地農民留用地的開發可能性及相應的模式。

2、留用地開發可能的模式

以上我們簡要了解了留用地產生的背景，通過留用地特質的分析，我們也不難看出留用地模式對經濟社會發展的重要作用。以下選取幾種留用地開發模式進行分析。

2.1留用地所有者自主開發

一般來說，作為歸村集體使用的留用地其開發的自主權最好能夠掌握在村集體手中。在我國一些發達地區的農村地區，有一些經濟實力較強的村集體，往往對于留用地會采取自主開發的形式。這樣一來，該村集體就可以獨自享受留用地的經濟成果，也能夠掌握土地的使用權和經營權。經濟實力強大的村集體在自己的留用地上不僅可以自主建設，還可以自主選擇投資項目，實現經營管理的自主性。但是，這種模式也有可能會因為村集體的領導決策者缺乏實際的經營管理經驗和市場敏感度，而使得這種開發模式存在較大的風險。

2.2與企業合作，實現留用地的租賃化

企業作為市場經濟的主體，其市場敏感度十分靈敏，能夠及時準確把握市場動態，從而生產出出迎合市場需求的產品。同時，作為產品的經營者，企業往往具有完整的資金鏈，其能夠提供穩定充足的資金。而這些對于一個留用地項目的成功與否是十分關鍵的。因此，從這個角度出發，留用地所有者可以采取招商引資的方式，將留用地租賃給企業，而自己只收取穩定的租金。這種形勢下，留用地所有者可以實現“旱澇保收”，經營的風險全部由企業承擔，留用地所有者則可以收取相應的租金。但是，這種模式使得留用地所有者喪失了土地的經營管理權。

2.3政府主導留用地開發模式

征地是政府順應經濟發展所做出的必然選擇，但政府作為宏觀層面的管理者，具有很強的社會資源調動能力。因此，從這個層面上說，政府可以主動幫助留用地所有者——村集體，進行土地開發。政府可以給予合適的國有企業以政策優惠，讓國有企業加入到被征地農民留用地的開發中來。國有企業承租留用地比普通企業具有更大的安全性。而且，由于政府信用的擔保，幾乎不用擔心企業失信的問題。這樣一來，不僅可以幫助時間農村經濟的發展，也可以在一定程度上緩解企業用地指標緊張的難題。

留用地作為經濟社會發展的產物，對農村經濟發展模式提出了新的挑戰。而被征地農民作為喪失直接種植收入的群體，如何實現他們的經濟利益的保障是政府在決策時所應考慮的問題。同時，我們也必須注意到，留用地開發模式雖然多種多樣，但要想實現農村經濟的發展還需要各地村集體因地制宜，結合當地實際情況做出最合適的選擇。