淺析以人為核心的新型城鎮化建設的實現路徑

李美

摘要：新型城鎮的建設已然成為當下備受關注的熱點話題，現代工業化進程中的必經階段。改革開放以來，我國的城鎮化進程已經取得了巨大成就，但同時也暴露了些許問題，如城鄉發展不協調、不夠全面，以人為核心的意識不強等。這就要求人們解放思想，更新觀念，促進人的全面發展，為新型城鎮化發展提供持續動力和保障。本文在理解以人為核心的新型城鎮化的內涵基礎上，分析以人為核心的新型城鎮化建設的戰略意義，表明需要解決戶籍制度不健全、土地改革制度不合理、半城鎮化現象嚴重、公共服務供給機制不完善等主要問題，并提出有效的實現路徑。

關鍵詞：以人為核心；新型城鎮化；協調發展

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1671-1580（2017）08-0159-03

一、城鎮化的內涵

城鎮化可以說是一個自然的歷史過程，現代化發展的必經之路，國家的重要戰略舉措。由傳統農業社會向現代城市化社會轉變的過程，解決三農問題的重要途徑。過往的城鎮化進程中，大多以實現城市規模擴大和人口集中數量的增加為發展方向，有效地推動了經濟的持續發展。新型城鎮化的建設核心是人，強調以人為核心的城鎮化戰略。新型城鎮化要求從原本僅僅重視經濟增長，轉化為以人為核心的全面發展，形成規模城鎮體系，增強國民經濟競爭力。

二、新型城鎮化的內涵

簡單概括新型城鎮化，就是農村向城鎮轉移人口的城鎮化。主要包括農村常規進城務工人口群體，這部分群體是農民理性選擇與市場化發展需求相契合的結果；城郊的農民群體，這部分群體是被動城鎮化的，由于城鎮建設用地需求，其所擁有土地和住宅被征收，將他們合理城鎮化是較為重要的任務；在城鄉之間往返的農民群體，屬于就地城鎮化范疇。新型城鎮化本質上就是為實現農村向城鎮轉移人口的市民化，以人的全面發展為核心，多元目標協調推進，針對公民權利進行均衡分配等。

三、以人為核心的城鎮化內涵

以人為核心的城鎮化是指在高效利用資源的前提下，以城鄉人口享受基本公共服務權利均等化為著力點，以保證可持續發展為底線，全面提升人民生活水平，進而實現從傳統農村生活向現代化城鎮生活的合理轉變。力求人民能夠共同分享城鎮化的成果，提供就業支撐，給予就業保障。以人為核心是推進新型城鎮化進程必須堅持的基本原則。以提高人民生活水平為目的，要讓廣大人民能夠共同分享城鎮化的豐碩成果，使得有意愿進入城市生活的農民融入城市，并提供就業支撐，完善政策保障。努力實現基本公共服務的全覆蓋。采取分類方式推進戶籍制度改革，合理確定落戶條件，推進農村人口市民化。

四、以人為核心的新型城鎮化建設的戰略意義

新型城鎮化以科學發展觀為指導，注重城鄉統籌、產城互動、集約高效、社會和諧，以人的全面發展為基本目標，著眼廣大農民，涵蓋農村整體，以對人的尊重為基本要求，使得社會、文化和人之間能夠協調發展，促進經濟增長，提高人民生活水平。

（一）以人為核心的城鎮化是我國現代化的必然趨勢

李克強指出：“推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。要走集約、節能、生態的新路子，著力提高內在承載力，不能人為‘造城，要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮。要為農業現代化創造條件、提供市場，實現新型城鎮化和農業現代化相輔相成。”新型城鎮化要建設生態宜居城鎮，提高在城鎮居住對于農民的吸引力，提供產業支撐和充足就業崗位，解決人口進城后的生存問題。避免在城鎮化的進程中，出現空城、鬼城等現象，建設無人城鎮就失去了城鎮化建設的意義。走以人為核心的城鎮化建設道路是中國現代化的必然趨勢。

（二）以人為核心的新型城鎮化有利于拉動經濟增長

城鎮化對經濟增長起著重要的推動作用。大量人口的集聚，使得消費支出大幅度增加，形成規模經濟效應，能夠有效降低公共投資成本和邊際成本，促進專業化分工，提高經濟效益，使得收入增速加快。城市產業的快速發展也將吸引到大量資本和技術的流入，有效提高創新速度，促進新興產業的形成。隨著城鎮化的進一步推進，在拉動內需方面會起到更為重要的作用，更多的農民將轉變為市民，消費的觀念、消費的方式、消費的規模將會改變，表明城鎮化在擴大內需方面有著巨大潛力。隨著經濟發展的日新月異，金融、信息、研發等行業將會更好更快地與傳統行業進行融合，形成多元化產業鏈，經濟活力提升，增速隨勢加快。

（三）新型城鎮化建設可以降低二元結構轉型中的需求約束

在城鎮化的進程中，非農產業的分工專業化，對于擴大中間產品的需求起到了積極的推動作用，通過不斷提高勞動生產率，居民的收入情況有所增加，對產品的需求量提升。城鎮基礎設施的建設，會帶動相關產業的發展，通過投資乘數的作用為就業提供充足崗位，促進消費需求的增加。對于農村人口轉為城市居民，隨著收入的增加和消費觀念的轉變，有利于促進消費水平的提高。

五、以人為核心的新型城鎮化建設中要解決的主要問題

（一）戶籍制度不健全

新型城鎮化建設的核心是解決好人的問題。城鎮化是農村人口不斷向城鎮集聚的過程。進城務工農民的落戶和社會保障體系需要進一步完善。根據城市的具體規模，制定相應的方案，通過衡量工作年限、參加社會保險年限、城市居住年限等因素，設計科學、公平、合理的落戶政策，力求將符合城鎮化進程要求的農民工轉為城市居民。落實全面放開建制鎮和小城市落戶限制的決策，有序放開關于中等城市的落戶限制，制定合理的大城市落戶標準，結合城市規模設定人口規模要求。契合城鎮化的發展需求，解決已經到城鎮就業的農村人口落戶問題。

（二）土地改革制度不合理

城鎮化的進程中對土地的需求量較大，而眾所周知，我國地少人多，耕地保有量的底線不能逾越，這就產生了相應的矛盾，要求必須提高城鎮化用地的使用效率，優化結構，提高城鎮化用地的集約化程度。進而對規范征地的程序和范圍提出了新的思考。統籌城鄉土地，在解決城鎮化土地問題方面具有重要意義。解決農民在公平分享土地收益等方面存在的問題，保障農民在分享土地增值收益上的公平陸，防止被剝奪收益權利。endprint

（三）半城鎮化現象嚴重

目前，戶籍人口城鎮化低于常駐人口城鎮化，進城務工的農民人口未能獲得城市戶籍，難以享受相應的公共服務均等權，不能享受到同等的社會福利，導致出現半城鎮化現象。在城鄉二元結構體制下，農村人口難以實現市民化以及獲得相應的市民身份和待遇。他們不能像城市居民一樣享受各種社會保障，缺少在職培訓或進修的機會，在勞動報酬方面也存在較大的差異性。

（四）公共服務供給機制不完善

1.農民工社會保險參與度不高。解決進城務工農民在參與城鎮社會保險過程中存在的各種障礙。制定關于農民工在就業城鎮參加社會保險的相關制度和標準，擴大參保覆蓋比率，研究不同社會保險關系在轉移過程中的接續問題。轉換目前運行中的統籌規劃，力求實現全國統籌制度。

2.農民工子女教育保障制度匱乏。農民工隨遷子女應享有與就業地城鎮居民子女同等受教育權利，不斷探索就地參加升學考試的相關政策。促使外來務工農民工子女能夠享有與本地城鎮居民均等的進入公辦教育機構學習的權利，并不應收取任何額外費用。

六、以人為核心的新型城鎮化發展路徑

（一）提高戶籍城鎮化水平

農業人口市民化無疑是新型城鎮化發展難以逾越的問題。城鎮化不僅是針對土地進行的城鎮化，更重要的是關于人的發展。農業人口涌入城鎮，雖獲得職業，但未能獲得城鎮戶口，很難得到與城鎮居民相同的社會公共服務。城市擴張在進行，農民很難成為其真正的主人，處于半市民化的狀態。居民存在兩種身份和兩種就業待遇，應逐步建立城鄉統一的戶口登記制度，放開小城鎮落戶限制，完善中等城市落戶政策，將大城市落戶條件科學化、合理化，推動以人為核心的城鎮化發展。

（二）深化土地制度改革

完善征地補償機制。農村土地制度與農村穩定緊密相關，影響國家的長遠發展。土地是城鎮化發展過程中的重要載體，也是在新型城鎮化進程中的重要影響因素。城鎮化是大量農民離開土地轉入企業，離開農村到城市生活的過程，也是城鎮數量增加、地源擴大的過程，這與土地制度的關系顯得更為緊密。構建農民退出農業、農村的合理機制，對加快土地制度改革有著重要作用。土地是農民最基本的生產資料，土地是農民維持生計的主要來源。因此，保護農民的土地權益，完善農村產權制度，明確土地的物權性質有著重要作用。隨著土地流轉工作的深化改革，新型城鎮化進程中的城鄉一體化趨勢愈發明顯。明確土地產權的重要性也日益凸顯，通過對征地制度進行改革，有效地保障農民的權益，是以人為核心的城鎮化進程中的重要問題。

（三）建立健全城鄉一體的就業體制

1.實現城鄉一體化的勞動力就業市場。有效解決農村進城就業人口的歧視問題和不合理限制，保障工資的合理性，實現農民工與其他城市就業人口同工同酬，打破城鄉就業壁壘，制定科學合理的城鄉一體化就業方案，確保進城務工人口的各項合法權益。

2.增強就業能力。推動城鎮經濟發展，增加提供就業的崗位數量，幫助農村就業人口實現就近轉移就業，加快發展第二產業和第三產業，并將其與解決剩余勞動力就業問題進行有機結合，提高勞動力資源的合理流動。采取優惠的土地稅收政策，增強對企業的集中效果，通過第二產業和第三產業的快速發展，對進城務工人口創造就業機會。

3.完善就業創業服務體系。制定支持促進農民工自主創業的方案，健全相關制度，落實農民工自主創業的稅收減免和小額貸款政策，搭建創業基金平臺，支持農民工創業。完善就業信息發布形式，提高城鄉就業保障機制，準確掌握城鄉勞動力資源情況，建立與產業發展相匹配的專業勞動力資源服務平臺等。

[責任編輯：周海秋]endprint