基層管理方法的地方創(chuàng)新

【摘 要】 文章介紹了淄博市淄川區(qū)“三集中三規(guī)范”工作法的背景與內(nèi)容，論述了“三三制”工作法的實(shí)施意義。即：有利于合理發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，有利于完善基層治理方式，有利于穩(wěn)定基層發(fā)展環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】 基層管理體制；“三三制”工作法；創(chuàng)新；意義

基層作為社會(huì)管理和治理的基礎(chǔ)最龐大、事務(wù)最繁雜、執(zhí)行最末端的群體，在治理過(guò)程中涉及制度穩(wěn)定性與人情變通性、個(gè)人多元性與集體統(tǒng)一性、私人領(lǐng)域的自有性與公共領(lǐng)域的同一性等既對(duì)立又統(tǒng)一的關(guān)系，如何保持基層管理高效、有序、健康運(yùn)行，是基層管理理論和實(shí)踐上的一個(gè)大課題。2014年淄川區(qū)龍泉鎮(zhèn)試點(diǎn)推行“三集中三規(guī)范”工作法（簡(jiǎn)稱(chēng)“三三制”工作法），經(jīng)過(guò)不斷探索和完善，2016年淄川區(qū)委、區(qū)政府專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《實(shí)施意見(jiàn)》，在全區(qū)推行，同年7月，被列入淄博市第二批十個(gè)改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)之一，在全市各區(qū)縣推行。

一、“三三制”工作法的背景與內(nèi)容

從國(guó)家層面來(lái)講，十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是 “完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，在整個(gè)國(guó)家治理體系中，基層治理占有相當(dāng)重要的地位，并且越來(lái)越得到從理論層面到實(shí)踐層面的重視，單純就制度建設(shè)而言，還是表現(xiàn)出滯后性、不完善、不可復(fù)制等特點(diǎn)，在這種情況下，基層管理的地方創(chuàng)新尤為重要，一些行之有效的經(jīng)驗(yàn)顯現(xiàn)出基層特別是農(nóng)村在這項(xiàng)工作中的巨大潛力和可能性。

1、新形勢(shì)下加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要

就基層管理而言，黨委政府、基層干部、黨員群眾三者如何有序協(xié)調(diào)是保證各項(xiàng)工作有效進(jìn)行的前提，“三三制”工作法在實(shí)踐層面上提供了一個(gè)可行性方案。

（1）鎮(zhèn)黨委政府需要一個(gè)能夠全面有效實(shí)施農(nóng)村治理并且全面落實(shí)各級(jí)政策的“抓手”。基層工作的特點(diǎn)是“上面千條線、下面一根針”，如何發(fā)揮鎮(zhèn)黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，在千頭萬(wàn)緒的工作中不打折扣地落實(shí)好上級(jí)各項(xiàng)決策部署，是打通政策落實(shí)“最后一公里”的重要環(huán)節(jié)。但是在實(shí)際工作中，作為農(nóng)村基層管理的基層政府和農(nóng)村社區(qū)這兩個(gè)主體并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)良好的統(tǒng)籌與互動(dòng)，黨的路線方針政策在這種不順暢的關(guān)系中得不到有效落實(shí)。村居黨員干部的隊(duì)伍建設(shè)以及作用發(fā)揮也存在流于形式的弊端，并不能真正發(fā)揮作用。

（2）隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷進(jìn)展，給基層民主管理特別是農(nóng)村民主管理提出了許多新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)，例如中央和各級(jí)政府在出臺(tái)的一些和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、拆遷、建設(shè)等村級(jí)重大事項(xiàng)決策需要鎮(zhèn)村干部全面領(lǐng)會(huì)并且貫徹落實(shí)，但是在實(shí)際工作中存在兩個(gè)難題：一方面鎮(zhèn)政府受崗位、職能、知識(shí)水平的限制，對(duì)政策的理解有可能不全面不到位，另一方面，村居干部在每?jī)赡暌淮螕Q屆的政策下，40%（此數(shù)據(jù)為淄川龍泉鎮(zhèn)提供）左右新上任村居干部往往不能夠很快適應(yīng)工作，容易使政策在貫徹執(zhí)行中走樣變形。所以，為基層管理探索提供一套符合實(shí)際并且行之有效的制度，是非常有必要的。

（3）城鎮(zhèn)化建設(shè)加快的另一個(gè)需求是，基層黨員群眾的參與意識(shí)和意愿顯著增強(qiáng)，特別是涉及自身利益的諸如拆遷等事項(xiàng)，他們更加希望通過(guò)合理合法途徑，表達(dá)自己的想法和意愿。但是實(shí)際情況是，隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，造成村民自治主體和客體缺失，表現(xiàn)在村級(jí)管理組織難以完成人員提升性更迭，村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容和形式?jīng)]有載體，村民對(duì)“兩委”的監(jiān)督減弱等方面，這些問(wèn)題造成黨員群眾不能有效表達(dá)和維護(hù)自身的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

2、“三集中三規(guī)范”工作法的內(nèi)容

（1）堅(jiān)持“三集中”，統(tǒng)籌村務(wù)管理。“三集中”是指集中議事、集中學(xué)習(xí)、集中評(píng)議。結(jié)合鎮(zhèn)、村實(shí)際情況，將黨員和村民代表會(huì)議時(shí)間確定為每季度一次，結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性、上級(jí)政府工作梯度安排、基層黨組織建設(shè)等情況，確定每次會(huì)議的主題和主要內(nèi)容。集中議事由村居“兩委”根據(jù)鎮(zhèn)黨委、政府的統(tǒng)一部署、每個(gè)季度的工作特點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際科學(xué)確定。例如7月份以開(kāi)展慶祝黨建系列活動(dòng)、發(fā)展黨員、總結(jié)半年工作、安排下半年工作重點(diǎn)等事宜為主；10月份以秋季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、重點(diǎn)工作收尾等事宜為主。集中學(xué)習(xí)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)3個(gè)方面的內(nèi)容：一是學(xué)習(xí)黨規(guī)黨紀(jì)，二是學(xué)習(xí)政策信息，三是學(xué)習(xí)道德法律。集中評(píng)議，重點(diǎn)開(kāi)展4項(xiàng)評(píng)議，一是評(píng)議村居書(shū)記主任；二是評(píng)議村居“兩委”成員；三是評(píng)議普通黨員；四是評(píng)議特定人群。

（2）堅(jiān)持“三規(guī)范”，確保質(zhì)量效果。“三規(guī)范”是指規(guī)范內(nèi)容、規(guī)范程序、規(guī)范監(jiān)督。規(guī)范內(nèi)容，每次會(huì)議所議事項(xiàng)分為規(guī)定內(nèi)容13項(xiàng)，由鎮(zhèn)黨委、政府根據(jù)上級(jí)指示要求、全鎮(zhèn)中心工作和各個(gè)季節(jié)特點(diǎn)統(tǒng)一制定；自選內(nèi)容16項(xiàng)，由村居“兩委”根據(jù)村情民意靈活確定。規(guī)范程序，編制印發(fā)《龍泉鎮(zhèn)村居工作規(guī)范實(shí)用手冊(cè)》，重點(diǎn)規(guī)范黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)、其他等4類(lèi)事務(wù)的程序，以此作為村居干部開(kāi)展工作、黨員群眾討論表決重大事項(xiàng)的重要依據(jù)。規(guī)范監(jiān)督，重點(diǎn)從以下3個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)督：一是對(duì)會(huì)議和研究討論事項(xiàng)的內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督；二是對(duì)會(huì)議和研究討論事項(xiàng)的程序進(jìn)行監(jiān)督；三是對(duì)會(huì)議研究事項(xiàng)的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。

3、“三集中三規(guī)范”工作法的成效

首先，通過(guò)“三三制”工作法，基層黨委政府實(shí)現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)、基層落實(shí)，打通了政令暢通“最后一公里”。有效避免重復(fù)開(kāi)會(huì)提高了工作效率，將黨的建設(shè)與農(nóng)村環(huán)境整治、土地流轉(zhuǎn)等事項(xiàng)有機(jī)集合起來(lái)，清楚了“怎么抓”，強(qiáng)化了政治引領(lǐng)作用，實(shí)現(xiàn)了上級(jí)“安心”。其次，上級(jí)部門(mén)專(zhuān)門(mén)規(guī)定村級(jí)事務(wù)工作流程，將各個(gè)事項(xiàng)具體化、程序化，基層政府干部與村居干部實(shí)現(xiàn)辦事有章可循、有效溝通，解決了連任村干部按老辦法干、新任村干部盲目蠻干的問(wèn)題，基層干部明白了“怎么干”，保證了依法依規(guī)干事，實(shí)現(xiàn)了工作“省心”。再次，村級(jí)重大事項(xiàng)按照規(guī)定程序步驟實(shí)施民主討論表決，實(shí)現(xiàn)群眾最大規(guī)模、最深層次的參與，黨員群眾知道了“怎么辦”，保障了自身權(quán)利權(quán)益，實(shí)現(xiàn)了群眾“放心”。

二、“三三制”工作法的實(shí)施意義

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步與發(fā)展必然會(huì)促進(jìn)意識(shí)形態(tài)的進(jìn)步與發(fā)展，就作為國(guó)家治理體系和治理能力中有基礎(chǔ)性地位的基層管理體制而言，這種進(jìn)步和發(fā)展的基層探索往往更具有生命力和實(shí)踐的可行性。作為一個(gè)老工業(yè)城市，淄博在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型壓力不僅僅來(lái)自于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)本身，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的慣性也表現(xiàn)在城鎮(zhèn)化建設(shè)上，淄川區(qū)“三三制”工作法在理順基層治理各主體、主體與客體關(guān)系、保證各級(jí)政策落實(shí)到基層方面，提供了一種有效的借鑒辦法。

1、有利于合理發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

數(shù)量龐大的基層政府和它們轄區(qū)內(nèi)更為龐大的村居，是國(guó)家基層治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性構(gòu)成，推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，基礎(chǔ)和重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理結(jié)構(gòu)，合理發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，從根本上提升農(nóng)村治理能力。“三三制”工作法的首要目標(biāo)就是在不削弱鎮(zhèn)政府作用的情況下，最大限度和最深層次對(duì)村居各項(xiàng)工作提供方向性、程序性指導(dǎo)和完善，并且在實(shí)際工作中，這一做法的有益效果是將鎮(zhèn)政府從處理村居事務(wù)性工作中剝離出來(lái)，變成政策性、規(guī)范性指導(dǎo)，有利于合理發(fā)揮鎮(zhèn)政府職能，這也符合基層政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的要求。

2、有利于完善基層治理方式

多元治理主體共治共管，推進(jìn)治理方式從管制轉(zhuǎn)向協(xié)商，是現(xiàn)代治理理論和治理模式的要求。“三三制”工作法改變了以往命令式、強(qiáng)制式的管制型治理方式，鼓勵(lì)村居干部、黨員村民共同參與村級(jí)事務(wù)的管理，實(shí)現(xiàn)治理主體多元化。更重要的是，實(shí)現(xiàn)治理主體與客體的有機(jī)統(tǒng)一，村居重大事項(xiàng)的直接利益主體是村民，由他們按照規(guī)定、程序?qū)崿F(xiàn)的事務(wù)管理，必然能夠減少政策施行的阻力，從而更好實(shí)現(xiàn)各級(jí)黨委、政府的施政綱領(lǐng)和目標(biāo)。

3、有利于穩(wěn)定基層發(fā)展環(huán)境

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的要求和表現(xiàn)之一就是各個(gè)利益主體主動(dòng)參與訴求的提高，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，在利益驅(qū)使下的政治參與表現(xiàn)得尤為明顯，并且包括相當(dāng)數(shù)量和性質(zhì)的非良性參與。從這個(gè)角度來(lái)看，“三三制”工作法能夠提供基層黨員群眾政治參與的合理途徑，有效降低諸如上訪、強(qiáng)拆等事件發(fā)生的可能性。鼓勵(lì)并且保障基層黨員、群眾的參與意識(shí)、參與權(quán)利、監(jiān)督權(quán)利，使他們的合理性利益訴求、意見(jiàn)建議有暢通的表達(dá)渠道，這是基層治理格局不斷完善的重要標(biāo)志。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 楊劍.行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)行阻卻的法律因素分析.中外企業(yè)家，2017.3.

【作者簡(jiǎn)介】

宋香君（1985.01-），山東高密人，中共淄博市委黨校講師，研究方向：中國(guó)特色社會(huì)主義理論、政治學(xué)理論.