跨國氣候伙伴關系治理及其對中國的啟示

摘要 《巴黎協定》為全球應對氣候變化確立了“自下而上”的治理路徑，有助于增強各類行為體的參與動力，而后續的巴黎進程更適用于建立以跨國氣候伙伴關系為代表的治理模式。在這一模式下，主要施動者是地方政府和包括氣候NGO、市民社會在內的非國家行為體。他們不僅在議程設定、透明度、監督執行和代表利益攸關方等方面具有不可替代的作用，而且還具有擅長短期本土化項目管理等優勢。本文從國際關系的跨國行為體視角出發，對這類伙伴關系的興起及其合法性、有效性進行分析，所獲得的基本結論為：①各國達成《巴黎協定》的內在邏輯有助于跨國伙伴關系發揮作用；②當前跨國氣候伙伴關系參與全球氣候治理的路徑呈現不斷制度化的趨勢；③跨國伙伴關系治理的合法性和有效性具有一定特殊性；④非國家行為體在參與治理的過程中逐漸交叉，更易形成聯盟且相關的觀念外溢也更為便利。這一新興治理關系對中國的啟示包括：①重新審視非國家行為體在全球氣候治理中的作用；②評估一些具有重大影響力的跨國伙伴關系，并適當鼓勵國內相關機構和組織參與全球進程；③在國內層面，以漸進的方式，有針對性地參與、建立一些跨國氣候伙伴關系，有助于提升中國的城市與地方政府的氣候治理能力；④在國際合作中，利用非國家行為體的優勢推動中國所提出的南南氣候合作倡議及相關項目的落實，進一步提升中國氣候治理的話語權，并彌補資金、技術及能力建設上的不足。

關鍵詞 氣候變化；跨國伙伴關系；全球治理；非國家行為體；《巴黎協定》

中圖分類號 D815

文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2017）09-0120-08DOI：10.12062/cpre.20170723

當前，全球氣候治理已經成為國際政治的常規領域之一。雖然現有狀態仍處在分散與碎片化的格局之中，但其模式轉向“多層治理”與“利害關系交織的網絡治理”的趨勢已較為清晰。國際上，很多氣候治理項目已經超越了政府間的多邊協定，權力分散在社會組織和不同類型的行為體層面。其中，非國家行為體與地方政府已經成為氣候變化政策領域的積極參與者，而其做法也往往領先于國家行為體[1]。整體而言，非政府組織、次國家行為體（如城市）較之過去擁有了更大的政策影響力。

同時，在國際氣候外交中，非國家行為體已經與主要談判陣營共同構建了一種“混合多邊主義”，導致公共部門與私人部門的界限不斷被打破。在這種背景下，跨國氣候伙伴關系的興起已經不足為奇。同時，這種變化深層次地體現了全球氣候政策的協調需求。換言之，國家行為體與非國家行為體需要在一個治理網絡中進行協同和資源互換，這種互動不僅形成了相互依賴的關系，而且有助于制定氣候政策與提升項目運行的有效性與合法性。所以本質上，跨國氣候伙伴關系體現了不同行為體聯合行動的特點。對此，聯合國秘書長古特雷斯也認為，氣候公私伙伴關系不僅有助于應對全球氣候挑戰，而且還可以提升聯合國治理體系的有效性。他認為跨國公私部門的合作對“執行”過程具有重要意義，體現了全球治理的宏觀趨勢[2]。

那么，跨國氣候伙伴關系為何形成、具有何種功能、對全球氣候治理產生了哪些影響以及對中國參與全球氣候治理具有哪些啟示？本文試圖回答上述問題。文章分為四個部分，首先對當前《巴黎協定》下的氣候進程新特點進行分析，再對跨國氣候伙伴關系的概念、產生條件及類型進行剖析，隨后探討其合法性和有效性，最后在本文的第四部分提出這種治理形態對中國的一些基本啟示。

1 巴黎氣候進程與“自下而上”的治理模式

國際制度與國際規范是全球氣候治理的基礎。國際制度是由一套相互依賴的規范、規則、原則、價值觀及決策程序所組成的，而國際規范則一般承載著道德和倫理要素，并用以約束國家的行為[3]。在2015年巴黎大會（COP21）之前，國際規范的道德壓力發揮了重要作用，強化了達成《巴黎協定》的政治動力。但隨著2016年英國“退歐”和2017年美國總統特朗普正式宣布退出《巴黎協定》等逆全球化政治事件的不斷發酵，不僅應對氣候變化的國際規范面臨著弱化的風險，同時以聯合國為中心的國際氣候制度進程也面臨一定程度的不確定性。相比之下，非國家行為體和次國家行為體氣候行動的重要性突顯。

1.1 當前國際氣候治理進程的特點

經過多年的國際氣候外交談判，各國在2015年達成了《巴黎協定》（簡稱《協定》）?！秴f定》不僅被視為未來國際氣候治理的路線圖，而且重振了聯合國氣候談判的信心。截至2017年4月5日，197個締約方中已有141個批準了《協定》。目前，尚未批準《協定》的主要是一些非洲和歐洲國家。其中，歐洲國家主要是受“退歐”事件的波及而出現推遲。從美歐的近期情況看，政府間氣候治理的政治意愿有所下滑。

然而，《巴黎協定》隱含了鼓勵非國家行為體參與全球氣候治理進程的內在邏輯。作為具有法律約束力的國際條約，雖然其細節仍在不斷明確之中，但其特點已經比較明朗。

第一，強調政治意愿推動的重要性?！靶坌摹保ㄕ我庠福┖汀靶袆印笔侨驓夂蛑卫淼膬蓚€支柱。氣候變化問題涉及全人類的生存與發展，加之，該問題是諸多復雜問題交織的產物，各國需要在多邊談判中尋求利益交匯點，并在減緩、適應、資金、技術、透明度等各項議題上體現平衡與包容性。非國家行為體十分重視提升政治意愿，并在全球氣候治理歷史上不斷提出倡議，推動了國際進程。因此，未來的治理需要主要大國、非國家行為體積極參與并共同提高議程的能見度。只有確保將意愿維持在較高的水平，才能推動巴黎進程的后續發展。

第二，巴黎進程具有“去中心化”以及動員各類行為體的特點。實際上，巴黎氣候進程的核心是國家自主減排貢獻（NDCs）所確認的自愿方式。這種方式概括了各國的主要目標和政策[4]，是一種務實的轉變，反映了全球氣候治理基于本地化的現實。同時，各國未來的經濟發展方向是從傳統的生產和生活方式逐步轉向綠色低碳，而非國家行為體、次國家（地方政府、城市）行為體成為應對氣候變化的原動力。endprint

第三，巴黎進程更加強調公共、私營部門的互動與合作?！秴f定》強調全球行動的透明度、國家自主減排的聲譽和動力以及治理的多元參與等要素。同時，巴黎氣候進程更加強調執行與履約的重要性?！秴f定》為此建立了若干能夠體現“自下而上”治理特點的進程， 而且第13—15條（透明度、盤點與履約問題）也為非國家行為體的參與提供了相應機制，這就為公共和私營部門的互動提供了一定的制度空間。

最為重要的是，《巴黎協定》對公私部門在氣候領域的合作進行了明確說明。第4條規定“建立相關機制，供締約方自愿使用，以促進溫室氣體排放的減緩，并支持可持續發展”。該機制有利于公、私行為體參與減緩溫室氣體排放。而《協定》第8條提出，“加強公私部門參與執行國家自主減排貢獻，特別是在可持續發展和消除貧困等領域。通過減緩、適應、融資、技術轉讓和能力建設，協助執行國家自主減排貢獻”[5]。這些內容都充分表明，國際社會希望非國家行為體參與全球氣候治理進程。

總之，《巴黎協定》所確立的全球氣候治理體系是一種多元混合體制，需要國家行為體、次國家行為體及非國家行為體進行持續地良性互動，才能不斷提升相應的國際規范并確保國際氣候制度的作用。

1.2 非國家行為體的作用在全球氣候治理中得到強化

近些年，數以千計由私營部門和地方政府組成了的眾多跨國氣候治理組織，其工作填補了由國家主導的全球氣候治理的空白，重新調整了全球氣候治理的走向。這些行為體通過公共和私營組織的合作構建了相關網絡與制度，并將本土與全球應對氣候變化的行動聯系了起來，進而形成了治理領域中新的權威?？偟膩碚f，這些跨國網絡加上聯合國的國際條約制度創造了羅伯特·基歐漢（Robert Keohane）所稱的“全球氣候治理機制復合體”（regime complex）。

從國際關系研究視角來看，行為體是最為基本的分析單位。國際社會中的國家行為體和非國家行為體（nonstate actors）共同構成了一種二元劃分。2017年6月，美國宣布退出《巴黎協定》再次表明國家行為體在應對氣候變化問題上的集體行動缺陷。雖然由主權國家設計國際制度仍是基本規則，但非國家行為體的活動已經滲透到全球事務的各個領域，對國際制度的演變和發展也產生了重要的催化作用[6]。相關研究，如凱克（Margaret E. Keck）和西金克（Kathryn Sikkink）認為非政府組織具有以下影響機制：一是，充當信息的提供者，披露國家的言行差距，推動承諾的履行。二是，抓住象征性的重大事件進行渲染和施壓。三是，在國家行為體和正式政府間組織之間發揮影響。

與此同時，這三個作用本身帶有一定的成見。當前非政府組織產生影響的方式已經超出了提出問題與設置議程、影響國家和國際組織的話語立場、制度程序、對跨國公司和國家的行為施加壓力的范疇，而且隨著全球治理的演變，不僅成為該進程的一部分，而且已深度融入。因此，對非國家行為體的新認識有助于理解現實政治。從根源上看，非國家行為體參與全球治理是經濟全球化的結果。一方面，氣候變化不斷嵌入全球經濟治理之中。另一方面，氣候領域的非政府組織數量眾多，其構成存在復雜的背景、多樣的原則理念和資金來源。

非國家行為體能夠克服很多政府間合作的弊端，因此在政策倡議與執行上具有一些優勢（如出臺政策的速度、靈活性、制定環境標準、擴散低碳觀念等方面）。同時，這類行為體也有一些明顯的缺點與不足，導致其參與全球治理進程時也面臨一些困難，制約了其作用，特別是在代表性、信息獲取和有效性上仍受制于國家行為體[7]。例如在2015年的巴黎談判中，很多非政府組織的活動就受制于主辦國法國的管控。因此，與國家行為體展開跨國伙伴關系合作，可成為非國家行為體突破限制的一種策略。

總之，當前全球氣候治理中形形色色的跨國伙伴關系并未過多受到美國退出《巴黎協定》、英國“退歐”的政治影響，仍然在這一領域不斷發揮日益重要的作用。簡言之，各類跨國伙伴關系的出現已經成為全球氣候治理的一個重要維度。

2 跨國氣候伙伴關系的概念、類型與功能

在組建跨國伙伴關系治理的理念方面，1992年，羅西瑙（J. N. Rosenau）等人在《沒有政府的治理》一書中就對非國家行為體參與全球治理問題進行了深入論述。1995年，全球治理委員會在其報告中提出，若民族國家制度正在變得無法處理這個地球最為緊迫的問題，如市場監管和環境退化，那么由善意民眾組成的跨國網絡必須一起開展這項工作。由此可見，全球治理概念本身具有價值附加的特點。非國家行為體受此啟發，并獲得了參與全球治理的合法性。對此，批判理論認為，非政府組織已經推動國際規范的擴散，特別是使人權、民主、環境可持續性觀念方面的理念深入人心[8]。

2.1 跨國氣候伙伴關系的概念

整體而言，當前全球層面的伙伴關系大致可分成兩個類別：一是松散的國家間伙伴關系，二是跨國伙伴關系。其中，政府間伙伴關系是一種典型的國家間合作，它不同于傳統談判陣營，如基礎四國、傘形國家、小島嶼聯盟等都是比較固定的利益共同體，但雙邊、多邊等多種重疊的政府間伙伴關系則更為松散。以多邊伙伴關系為例，美國、加拿大、墨西哥于2015年在氣候變化和能源領域建立了工作小組，協調相關政策，進而建立了多邊合作關系。三邊希望共同提高電網的效率，尋求新型清潔能源技術，并且在協調法規以控制油氣行業碳排放等方面進行合作。而在雙邊伙伴關系上，中美在2014—2016年共同推動并引領了全球應對氣候變化的政治進程，建立了戰略性的雙邊氣候伙伴關系。

在應對公共政策問題時，跨國伙伴關系通常被界定為政府公共部門、企業和非政府組織等行為體之間進行自愿合作的跨國關系。一般來說，它具有最小程度的制度化、共同的但非等級制的決策結構等特點[9]。換言之，伙伴關系的建立是為了解決全球治理之難題。

在國際關系研究中，全球氣候治理主要包含三個要素：行為體間的互動、無政府狀態下的合作以及參與的自主性。廣義的全球氣候治理一般涉及多個組織、機構及治理體系的廣泛關聯，不同行為體構建了不同的跨國網絡。而根據不同動機、利益訴求和治理功能，跨國網絡可以劃分為三種不同的類型：一是帶有工具性意圖的網絡，如跨國公司和銀行；二是對因果關系具有共同理解的網絡，如科學團體或“認知共同體”；三是以共同的道德觀念或價值觀念為動機的跨國倡議網絡[10]。以此來看，跨國氣候伙伴關系所形成的網絡基本上兼具了這三種類型的特點。endprint

在氣候伙伴關系的治理模式下，主要施動者是包括氣候NGO、市民社會在內的非國家行為體與包括城市、地方政府在內的次國家行為體?？鐕锇殛P系的行為體帶有多元性，具體可包括國際和國內的非政府組織、基金會、媒體、宗教團體、跨國公司和科學團體、區域和國際政府間組織的秘書處、各國政府行政和立法機構的相關部門、城市、地方政府等行為主體。

在國際實踐層面上，聯合國多邊環境大會推動了環境與氣候伙伴關系的興起與發展。聯合國所提出創新手段之一就是構建公私伙伴關系。2002年在南非約翰內斯堡舉辦的可持續發展問題世界首腦會議（WSSD）將這種伙伴關系定義為建立自愿、非政治談判性質、涉及多方利益攸關者的多邊合作計劃，即第二類成果（Type II）的概念。換言之，跨國伙伴關系需要建立來自各國政府、地方政府、政府間國際組織、非政府組織、市民社會的聯盟，而不是政治談判達成的協議和承諾，即第一類協議（Type I）。

總之，約翰內斯堡大會政治宣言的第26條不僅提出了跨國伙伴關系的概念，而且倡導促進伙伴關系的發展?？梢哉f，伙伴關系是一種介于松散、非正式的合作關系與高度制度化合作之間的一種形式[11]。

2.2 跨國氣候伙伴關系的類型

從詞義上看，跨國（transnational）更多強調的是“自下而上”跨越國界的特點，而非僅僅是國家間（政府間）的互動（international）。根據巴克斯蘭德（K. Bckstrand）的劃分，跨國氣候伙伴關系主要存在三種類型：次國家間的合作網絡、非國家行為體組建的企業、行業和NGO聯盟，以及跨國公私混合型伙伴關系[12]。

在次國家層面，區域、城市等層面的跨國氣候伙伴關系發展迅速。全球絕大部分的能源消耗發生在國際大都市內，因此，城市對于導致氣候變化負有最大責任。目前，這些大城市已聯手應對氣候變化，并于2005年在倫敦成立了的C40城市氣候領導聯盟。通過分享信息與合作，C40成員城市在建筑、交通等領域的經驗得以快速發生功能性外溢，被伙伴關系內的城市效仿，進而達到全球減排的目的。同時，C40城市伙伴關系所倡導的城市低碳排放也有利于城市在節約資金、創造就業以及引進清潔能源等方面進行合作。

在私營部門間組建的伙伴關系中，企業或行業聯盟、NGO聯盟等日益多元。在非政府組織方面，這些行為體的結合類似于松散的聯盟。大量國際非政府組織利用信息和通信技術的發展建立了信息網絡，開展自主研究，傳播相關低碳理念，并在必要時揭露一些國家在治理中的不足之處以及其政策所導致的不正義現象。例如，氣候行動網絡（CAN）是由1 100多個非政府組織組成的全球網絡，遍布120多個國家。這一伙伴關系傳播低碳可持續發展的理念來影響各國政府和普通民眾的行為。再如，在企業合作方面，國際氣候變化伙伴關系（ICCP）是由世界各地的跨國企業和行業協會所組成的伙伴組織，一直試圖影響國際氣候立法進程。目前，這個貿易協會正在國際上倡導碳排放交易計劃[13]。

跨國公私伙伴關系（TNPPP）也不斷獲得發展動力。這種伙伴關系是由政府、政府間組織與其他非國家行為體借助特定機制化合作方式所建立的?？鐕交锇殛P系可以被定義為一種公共部門與私營行為體因跨越國界提供公共物品而形成的制度化互動過程。其中，非國家行為體的類型既有非營利性質的（如部分氣候NGO），也有具有營利屬性的（如跨國公司等）。例如，可持續發展世界首腦會議的氣候合作伙伴關系、清潔發展機制伙伴關系兩個類別集中體現了公共與私營部門的互動，也屬于相對寬泛的伙伴關系范疇。此外，比較典型的例子還包括克林頓環境與氣候倡議組織（CCI）所組建的伙伴關系網絡，這一組織通過與各國政府和企業合作，力圖提供經濟上可行的低碳發展方案。

2.3 跨國氣候伙伴關系治理的作用

整體而言，跨國伙伴關系治理所發揮的作用是補充性的。一方面，雖然國家行為體構建國際氣候制度是全球氣候治理的基礎性條件，但其努力對于達成控制全球升溫的目標尚顯不足。在過去30年間，以《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）為核心的若干國際治理制度進展可謂緩慢。另一方面，政府間組織對非國家行為體參與其治理框架日益包容，這強化了非國家行為體在政府間國際組織中的代表性。而有效的跨國公私氣候伙伴關系可以通過合同確立恰當的激勵機制，明確公私雙方的權利、義務與責任，對風險進行相對合理的分擔。

在具體功能上，不同類型的伙伴關系具有不同的功能，包括從技術性的功能，如咨詢、制定標準、實施具體項目，到全球倡議的功能，如滲透相關氣候理念、推動某些具體國際議程，再到形成廣泛聯盟的氣候外交策略等。此外，當前跨國氣候伙伴關系治理還具有突出的時代性。

第一，混合的全球氣候治理體制為跨國伙伴關系參與治理提供了渠道。如前所述，《巴黎協定》所囊括的要素較多，權力、聲譽及自主減排動力等都將在巴黎進程中發揮重要作用。這種體制體現了一種共享的領導權，而非國家行為體也可在這種共享的治理環境中承擔更多責任。本質上，跨國氣候公私伙伴關系是傳統行為體與新興行為體間的互動與合作過程。

第二，作為實施手段，跨國伙伴關系治理有助于把應對氣候變化問題從“將來時態”轉為現實的治理實踐。值得注意的是，這種伙伴關系并不是作為具有法律約束力的國際談判的替代品，特別是在一些具體的氣候治理安排中，非政府組織可作為專門知識和資金的提供者。目前，很多伙伴關系由世界各地的公共和私人、國內和國際環保組織共同組成來協調不同利益攸關方的訴求。

第三，在全球氣候治理中，公共治理規范、私營治理規范不斷進行交叉與功能性外溢。而由于所涉獵的內容存在交叉、國際規范加速外溢，各類氣候伙伴關系形成了一個復雜的治理網絡，國家行為體與非國家行為體在這一網絡內實際上形成一種混合體制?？梢哉f，不同類型的氣候伙伴關系處在不斷的合流之中。比較典型的例子是C40與“克林頓氣候倡議”（CCI）之間建立的一種跨國伙伴關系。其中，CCI的戰略目標是提高城市的能源效率、推動清潔能源的大規模供應，以及測量和評估森林的碳吸收量。而C40城市則圍繞CCI來實行減排計劃，并推動城市的減排行動。兩者的合作不僅具有較高的契合度，還體現了當前全球氣候合作“自下而上”模式形成的行為體間的緊密性和治理的復雜性。endprint

跨國氣候伙伴關系反映了非國家行為體與國家行為體在治理中的關聯和權力變遷。由于功能的交叉，很多大規模氣候伙伴關系已經很難清晰地界定所屬類別?；旌闲突锇殛P系日益增多也使得全球氣候治理日益呈現網絡化的發展趨勢。

3 跨國氣候伙伴關系治理的有效性與合法性問題

跨國氣候伙伴關系的興起符合透明度、代表性、廣泛參與、問責制及包容性等國際規范的要求，本質上依然是西方民主治理在國際關系中所建構的產物。對于這一現象，不同理論流派給出了不同的解釋。新葛蘭西派認為，它是跨國公司所尋求的伙伴關系，是對反全球化的一種回應，并試圖壟斷全球經濟。建構主義學派指出，全球治理中的規范研究導致公私合作，并在國際制度中得到體現。新功能主義學派則提出，理性行為體在解決全球問題時相互需求，伙伴關系是填補治理赤字的重要工具[14]。由此可見，對跨國氣候伙伴關系治理的有效性與合法性研究具有深刻的理論與現實意義。

3.1 跨國氣候伙伴關系的產生條件及其有效性

整體上，跨國氣候伙伴關系的形成取決于國家行為體與非國家行為體間存在著共同的原則理念和政策選項，其形成條件包括三個方面。其一，在科學認知上具有共同的因果信念、原則理念；其二，具有相似的政策偏好和規劃；其三，在政策執行過程中需要相互支撐，尤其是在資金、技術、能力等方面。在具體運行中，跨國氣候伙伴關系需具備三個基本條件：第一，各利益攸關方致力于建立一個基于共同利益的合作機制。第二，各方必須在機制管理中支持共同目標的執行。第三，各方必須相互尊重，以確保所有合作伙伴的持續參與[15]。

通常，跨國伙伴關系中的非國家行為體具有強勁動力。這些非政府組織更為務實、靈活，尤其擅長進行項目的管理工作。在治理的有效性上，跨國氣候伙伴關系由于有非國家行為體的廣泛參與而具備一些特殊性。

一方面，跨國氣候伙伴關系的機制化決定非國家行為體能否更好發揮作用。伙伴關系的機制化水平越高，越能夠在應對氣候問題的管理與執行問題時發揮補充作用。這一點集中體現在達到了較高的機制化的伙伴關系已經顯現了突出的治理效果。例如，旨在減少發展中國家車輛造成的空氣污染問題的清潔燃料與車輛伙伴關系（PCFV），旨在提高透明度和問責制，以確保從采掘中獲得收入的采掘業透明度倡議（EITI），以及碳信息披露項目（CDP）、城市氣候保護（CCP）、芝加哥氣候交易所 （CCX）、甲烷市場伙伴計劃（M2M）等重要環境、氣候伙伴關系均已得到普遍認可。

另一方面，非國家行為體可通過信息披露，增強國際協議的執行能力。非國家行為體是《巴黎協定》履約透明度的重要監督方，因此，跨國伙伴關系可能提升政府間治理的效力。一直以來，透明度被視為民主政體和市場經濟的命脈，主要涉及信息披露問題[16]。廣泛認為善治的關鍵在于政府和市場的透明[17]。從國內政治走向全球治理，透明度規范不斷擴散。公共部門利用私營部門的資源進行信息的收集和處理，成為提高治理透明度的有效方式。

總之，跨國氣候伙伴關系體現了治理要素的相互依賴及各種跨國行為體在試圖解決全球問題方面的互補能力以及相對資源的變化。

3.2 跨國氣候伙伴關系的合法性及其內在缺陷

跨國伙伴關系的治理趨勢符合西方所倡導的民主治理國際規范。有效的跨國氣候伙伴關系有助于提升全球氣候治理的合法性。其中，非國家行為體所建立的伙伴關系數量不斷增加，能力不斷增強。整體上，非國家行為體在兩個方面具有優勢。一是規范導向問題，非政府組織展示了參與全球氣候治理的能力，傳播人權、正義及可持續性等觀念；二是政策導向問題，非政府組織的角色定位是全球治理中的政策執行者。國際氣候制度對非國家行為體開放有利于其能力建設和問責機制的完善。

值得注意的是，全球氣候治理的合法性是動態變化的，非政府組織也隨之不斷調整自身策略。對此，很多氣候NGO在理念和實踐中變得更加平衡，在與國家行為體的互動中更具靈活性，并更注重與次國家行為體的合作[18]。跨國氣候伙伴關系中非國家行為體的合法性主要涉及以下三個方面。第一，由于合法性的來源具有規范性、道德性及科學性三個維度，跨國伙伴關系是否符合國際和國內法律規范、對人類價值觀的普遍要求以及科學認知都是決定跨國伙伴關系能否成功的關鍵因素。第二，在國際非政府組織運作中，項目是否涉及問責制、代表性、透明度和多方參與等程序，也是決定其合法性能否成立的關鍵。第三，國際非政府組織的行動是否符合其標榜的價值觀，以及如何與當地政府進行溝通等因素的重要作用也不可忽視[19]?？梢哉f，在國際實踐中，有效的跨國氣候伙伴關系需要能夠共同面對風險，并且能夠保證合作中的透明度與平等關系，特別是避免一方參與者的壟斷地位。這些原則是確保氣候變化協作成功的關鍵，只有如此操作才能取得切實且可持續的成果。

同時，跨國氣候伙伴關系也由于非國家行為體的弱勢地位而具有一定的內在缺陷。在國際政治中，通常不存在國內政治中由政府、企業和勞工代表組成的所謂“三角形”穩定結構。在面對全球問題時，非政府組織尚不具備承擔勞工代表角色的能力。因此，這種國際模式實際上并不平衡，國際社會對非國家行為體的合法性持質疑態度。在很多情況下，這種治理模式仍可能是實驗性的，時常受到大國政治的束縛，而其自身機制的運作也有時由于缺乏透明度和問責制而受到詬病。此外，一些跨國組織帶有一定的偏見，可能會導致開放的國際制度被特殊利益所挾持。在諸多非國家行為體中也存在實力的巨大差距，跨國公司和一些大型NGO就具有其他同類型組織所無法比擬的影響力，這可能產生不良利益的導向與觀念上的偏見。

對于發展中國家而言，允許非國家行為體參與國家公共部門的氣候治理也存在一定的風險。在沒有獲得發展中國家許可的前提下，一些國際非政府組織開展跨國伙伴關系將會違反當地法律并削弱自身的合法性，導致當地政府對其的不信任。對于發展中國家而言，大部分非國家行為體來自北美和歐盟等國家，這些組織所持的國際立場可能與“北方”發達國家一致，可能導致發展中國家的國家利益受到侵害。因此，很多西方NGO被視為歐美國家的權力工具?？傊?，發展中國家的非國家行為體在全球氣候治理中處于弱勢地位。而無論是需求驅動，還是供給驅動，行為體間均需要不斷建構信任，才能獲得共同收益。endprint

4 對中國參與全球氣候治理的啟示

可以說，跨國氣候伙伴關系的治理模式對各類行為體具有更大的包容性，有利于建立一個涵蓋所有政治權威的互動體系[20]。在這一體系中，各國政府負責制定國際協議，用于處理本國所無法單獨解決的環境、經濟、技術和法律問題的。在沒有超國家政府的情況下，非國家行為體輔助提供治理規則，并在多邊機構中促進合作和氣候信息的共享。兩種類型行為體進行良性互動與互補。

如前所述，全球氣候治理已經形成多元、混合治理的格局。跨國伙伴關系調動了氣候領域內各類行為體的積極性，有助于推動巴黎進程。在這種背景下，全球氣候治理從依賴大型會議外交和國際氣候制度，轉向以建立諸多跨國伙伴關系推動多本土化項目實施來促進國內治理進程的趨勢。隨著伙伴關系作用的強化以及相關條款在諸多重要聯合國文件中的體現，國際社會及普通民眾對伙伴關系的認知不斷加深。當然，這種治理方式也對中國具有重要的啟示價值。

第一，重新審視非國家行為體在全球氣候治理中的作用。一些跨國公私伙伴關系已經證明，非政府組織與國家行為體的關系并不一定是緊張的或利益排他性的，而可能是互惠的。2011年，戰略與國際問題研究中心（CSIS）就曾建議美國政府將跨國伙伴關系上升為其外交與國際合作戰略的核心內容[21]。一直以來，雖然中國的氣候談判團隊日益重視與NGO等多種非國家行為體在締約方大會前后的溝通工作，但與非政府組織的合作實際上比較有限。在國際談判中，中國對非國家行為體采取謹慎的接觸立場，力圖防范其煽動性政治話語的干擾。然而，非國家行為體并非鐵板一塊，而是具有巨大的多樣性。在進一步融入國際氣候進程的過程中，中國應該學會更好地與多種非國家行為體進行配合。

為此，習近平主席在巴黎大會上表示“除各國政府，還應該調動企業、非政府組織等全社會資源參與國際合作進程，提高公眾意識，形成合力”[22]。目前在中國民政部門正式注冊的氣候、環境類民間組織超過了7 000家，已成規模[23]。中國可適度鼓勵本土非政府組織積極參與跨國伙伴關系。因此，在此種情況下，推進中國非政府組織參與全球氣候治理具有突出的必要性。

第二，評估氣候非政府組織及伙伴關系在國際氣候合作中的影響，制定相關策略。當前，國際學界與政界普遍認為，非國家行為體搭建的一些伙伴關系能夠整合企業、市民社會和政府的多方資源。對于政府間合作中的難題，特別是監督與執行問題，跨國公私伙伴關系已經展示了參與這方面活動的意愿和能力。然而，目前也有對這種跨國伙伴關系的質疑聲音，如何準確摸清當前具有較大影響力的跨國伙伴關系的作用、有效性及相應缺陷就變得十分緊迫，因此，對其進行深入廣泛研究已經迫在眉睫。

第三，在國內層面，以漸進的方式，有針對性地參與、建立一些跨國氣候伙伴關系，有助于提升中國的城市與區域治理能力。這一點已經得到相關部委的注意，并已表示將進一步加強與NGO的交流和合作，為其參與中國應對氣候變化工作開拓更為豐富的途徑[24]。例如，國家發改委在2017年5月發布通知，表示重點支持能源、環境保護等領域的政府與社會資本合作模式（PPP）。隨著中國不斷強化在全球氣候治理中的引領角色，更多的非政府組織也希望與中國展開合作，如何因勢利導地進行相關活動成為十分重要的課題。同時，妥善處理上述關系也成為中國在氣候治理中軟硬實力的一個重要指標。此外，伙伴關系具有較好的短期基層治理效果，展開試點氣候合作可能成為一種雙贏的結合。

第四，在國際上，利用當地非國家行為體的優勢，推動中國提出的南南氣候合作倡議。為加大“南方國家”應對氣候變化的支持力度，中國已經在2015年9月宣布設立200億元人民幣的“中國氣候變化南南合作基金”，并于2016年在發展中國家啟動了10個低碳示范區、100個減緩和適應氣候變化項目及1 000個應對氣候變化培訓名額的氣候項目。這些合作的重點是清潔能源、防災減災、生態保護、氣候適應型農業、低碳智慧型城市建設等領域，并提出幫助南方國家提高融資的能力[25]。在南南氣候合作的推進中，這些對象國家（如東南亞國家與非洲國家）具有活躍的市民社會和NGO組織，充分調動其本土氣候NGO的參與，并形成南南氣候合作的跨國伙伴關系，必將有助于落實和提升項目的輿論效果。

根據氣候外交的形勢變化，中國可以試點一些項目，并嘗試與知名跨國伙伴關系進行合作。這種做法可能有助于國際氣候話語能力的建設，并能夠更好地宣傳中國國內的減排努力，進一步服務國際氣候外交工作。全球氣候治理不應該僅是國際層面機制的形成過程，還應是本土化的治理，特別是應對氣候所導致的能源、飲用水、貧困及可持續發展等相關問題。

當前，以英國“退歐”和特朗普上臺為代表的逆全球化事件已經成為國際形勢的突出特征。加之，極右勢力給一些歐洲國家政治生態帶來的巨大沖擊。全球氣侯治理所處的國際政治環境已經發生了深刻變化。一方面，美國退出《巴黎協定》后，中國和一些發展中國家將在國際氣候談判上擁有更大的議價能力。中國的領導作用被國際社會廣泛期待。中國深度介入氣候治理的各個領域與維度已在所難免，這其中也包括接觸、調動非國家行為體參與國際與中國本土的氣候治理。另一方面，在這種國際形勢下，跨國氣候伙伴關系的發展空間進一步提升，其作用有望進一步強化。在美國宣布退出的幾日內，一個由美國商界、教育界和地方政府領袖組成的聯盟迅速形成，以表明公共與私營部門共同落實《巴黎協定》的決心，并強有力地對抗特朗普的國內能源與氣候政策。這個聯盟名為“我們依然在”（We Are Still In），其成員數量已經超過1000個，包括美國的州、市、企業、投資者以及高等院校。其中多家企業是全球500強公司，包括蘋果、谷歌、Facebook、阿迪達斯、耐克、特斯拉等。全球氣候治理的相互依存關系一直與集體行動困境相伴，而解決這種困境（特別是搭便車）則需要多方共同參與、有效的國際制度安排和強烈的政治意愿。可以說，跨國伙伴關系治理是當前全球應對氣候變化的重要治理模式之一。因此，對其進行深入研究具有重要的戰略價值和理實意義?？梢哉f，跨國伙伴關系治理是當前全球應對氣候變化的重要治理模式之一。因此，對其進行深入研究具有重要的戰略價值和現實意義。endprint

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