SWOT分析方法在生態環境保護規劃中的應用研究

施勝利，霍張玲，陸文洋，張勇*

（華東師范大學生態與環境科學學院，上海 200241）

SWOT分析方法在生態環境保護規劃中的應用研究

施勝利，霍張玲，陸文洋，張勇*

（華東師范大學生態與環境科學學院，上海 200241）

編制生態環境保護規劃是我國省、市、縣三級政府環境保護部門的一項經常性環境管理工作。本文針對目前規劃編制中存在現狀定性描述較多、規劃框架不確定、對策措施關聯性較差等情況，提出將SWOT分析作為一種規范化的編制方法的建議，并以全國首批生態文明先行示范區之一的上海市閔行區為例進行了探討。以該區“十三五”生態文明建設和環境保護規劃為例，采用SWOT分析方法，綜合分析了閔行區生態環境保護與發展的優勢（S）、劣勢（W）、機遇（O）和挑戰（T）4項要素，通過SWOT要素交叉分析，給出適合的規劃措施建議。結果表明，SWOT分析具有較強的科學性和可行性，可以作為一種規范化的生態環境保護規劃編制方法。

SWOT分析；生態環境保護規劃；閔行區；上海市

引言

編制生態環境保護規劃是我國省、市、縣三級政府環境保護部門的一項經常性環境管理工作，是指導區域經濟發展和生態環境保護的總體設計[1]。提高規劃編制的科學性、規范性、連續性、可比性，對于提高規劃實施的效果具有重要意義[2,3]。本文針對目前規劃編制中存在的現狀定性描述較多、規劃框架不確定、對策措施關聯性較差等情況，提出將SWOT分析作為一種規范化的生態環境保護規劃編制方法的建議，并以上海市閔行區為例進行了探討。

SWOT分析方法是戰略規劃中對優勢、劣勢、機遇和挑戰4項要素進行研究的一種分析技術，在城市戰略發展規劃、旅游規劃、環境規劃等領域應用廣泛[4-9]。該方法具有清晰、簡明、具體等特點，能準確抓取影響戰略的幾個最核心要素[10,11]。SWOT中4個英文字母分別代表優勢（Strength）、劣勢（Weakness）、機遇（Opportunity）、挑戰（Threat）。其中，S和W是內部要素，O和T是外部要素。

閔行區是全國第一家國家環境保護模范城區、第一家國家生態區[12]、第一批全國55個生態文明先行示范區之一。作為上海市的新型中心城區，閔行區經濟實力雄厚，社會發展和諧，生態文明建設和環境保護始終走在前列。近年來，閔行區通過滾動實施環保三年行動計劃、加快調整產業結構和生態創建等一系列舉措，環境基礎設施漸趨完善，污染減排成效明顯，環境綜合整治取得一定進展，但灰霾、富營養化等區域復合污染問題仍非常突出，城鄉環境差異明顯，歷史遺留環境問題較多，現有發展模式下以末端治理為主的減排潛力已十分有限[13]，環境監管能力不足，這些均制約了閔行區自身經濟發展及環境保護工作的進一步開展，也不利于生態文明先行示范區的建設。

因此，以上海市閔行區生態環境保護規劃為案例，運用SWOT分析方法探討閔行區環境保護與經濟社會發展之間的矛盾，提出閔行區生態環境保護與發展的相關措施和建議，進而探討SWOT分析方法作為一種規范化的生態環境保護規劃編制方法的適用性，具有一定的理論和實踐意義。

1 閔行區生態環境及其經濟社會發展狀況

1.1 閔行區生態環境概況

閔行區地處上海市地域腹部，是上海市重要的工業基地和人口導入區[14]，面臨資源人口環境束縛和經濟發展需求雙重壓力。該區一直以來堅持實施“生態立區”戰略，被國家發改委等六部委確定為全國首批55個“生態文明先行示范區”之一；馬橋、虹橋、梅隴、顓橋鎮被命名為“國家級生態鎮”，莘莊、七寶、浦江鎮通過“國家生態鎮”市級審核；閔行經濟技術開發區被環保部等三部委批準為“國家生態工業示范園區”。

盡管生態環境向不斷優化的趨勢良性發展，但該區仍面臨不少歷史留存問題和一系列新環境問題的挑戰①數據來源：閔行區環保局（http://mhepb.shmh.gov.cn/）。。在土地利用方面，農居用地持續減少，建設用地占70%以上，嚴重擠壓了綠色生態空間。在空氣質量方面，以可吸入顆粒物為代表的復合型污染問題仍十分突出，2014全年空氣污染共91天，PM2.5年日均值0.057 mg/m3，高于全市均值，累計空氣質量優良天數低于全市均值。在水體質量方面，地表水污染仍以富營養化污染為主[15,16]，全區水質綜合污染指數為0.90～2.30，地表水主要超標因子為氨氮、總磷和溶解氧。在土壤環境方面，土壤重金屬污染突出，87.2%的檢測樣點屬于輕度污染，3.8%的檢測樣點屬于中度污染，在不加控制的情況下，會逐步惡化。此外，傳統老工業區污染問題突出，VOCs污染、工業廢水石油排放量和去除率逐年惡化等環境問題逐漸成為常態。

1.2 閔行區經濟社會發展概況

閔行區近年來生產總值穩步上升，產業結構不斷優化升級。2015年，新能源、新材料、節能環保等戰略性新興產業實現產值1187.97億元，占全區規模以上工業總產值的38.6%。

圖1 閔行區近年地區生產總值

圖2 2010—2015固定資產投資額和增長速度

圖1反映了閔行區近年地區生產總值和三種產業的變化情況，圖2反映了閔行區固定資產投資總額的變化情況。可見，閔行區近年來經濟蓬勃發展，投資力度不斷加大，產業結構日趨優化，第三產業整體比重逐年上升。目前，莘莊工業區、漕河涇開發區、閔行經濟技術開發區、紫竹高新技術產業開發區4個重點產業園區的綜合發展指數名列全國各類開發區前茅。區域內吳涇化工區被列為國家重點老工業改造示范基地。這些給當地的經濟社會發展以及居民收入提高帶來較大積極影響的同時對環境保護也提出了挑戰。

針對閔行區經濟發展與環境保護之間的矛盾日漸明顯，究其根源，主要有以下兩個方面：

（1）內部轉型需求。“十三五”期間是閔行區落實國家兩個百年目標，建設美麗中國的重要機遇期，是閔行區基本建成與上海現代化國際大都市相適應的現代化新城區目標的關鍵時期，是經濟轉型升級的關鍵時期[17,18]，也是閔行區加快推進生態文明建設和全面深化改革的重要時期。

（2）外部環境壓力。人口規模和經濟快速增長對能源和資源的剛性需求在不斷增加，生態用地保護和生態空間建設難度很大，通過末端治理的減排潛力已十分有限。而能源結構以煤為主、產業結構偏重等結構性問題短期內難以根本解決[14]，城市資源環境的承載力矛盾更加凸顯，資源消耗與污染排放處于高位。同時，閔行區歷史遺留環境問題較多，如吳涇化工區、黃浦江水質污染。

綜上可見，當前閔行區生態環境保護正處于城市快速發展與污染復合壓縮期，外部環境壓力和內部轉型需求都對環境保護工作提出了更高要求，機遇和挑戰并存。如何做到既保障經濟持續發展，又處理好生態環境問題，需要通過尋求二者共同的平衡點，走出一條經濟環境相協調發展的道路[19]。這是該區生態環境保護5年規劃所需要解決的重大問題。

2 閔行區生態環境保護規劃的SWOT分析

2.1 SWOT分析方法運用于閔行區生態環境規劃的流程

SWOT分析方法在廣泛的現狀調查、資料分析、座談討論、專家咨詢等前期規劃調查的基礎上，通過綜合考慮系統內部因素和外界條件，對系統的優勢、劣勢、機遇和挑戰4項要素進行要素分析及交叉矩陣分析，制定出有針對性的決策建議，成為在戰略和規劃層次上廣泛適用的一種規范化的規劃方法[11]。SWOT分析方法運用于閔行區生態環境規劃的具體步驟是：首先找出干擾閔行區生態環境保護規劃的潛在影響因子并按重要程度排序，具體包括內部要素（S、W）和外部條件（O、T），在此基礎上對4類要素交叉組合構建SWOT分析矩陣，形成閔行區生態環境保護規劃的SO戰略、ST戰略、WO戰略和WT戰略。流程見圖3。

2.2 閔行區生態環境規劃的SWOT要素分析

表1列舉了閔行區生態環境保護的SWOT要素分析。其中，S指閔行區相對于其他地區在生態環境保護和經濟社會發展中所具備的核心競爭力，如區域的生態環境、產業結構、環保能力建設等；W指區域在經濟社會環境發展中自身缺少或者發展不完備的因素，如生態空間布局不合理、歷史遺留環境問題多、區域環境差距明顯等；O指外部環境中對區域環境保護有積極影響的重大因素，如國家的大環境、上海市的政策支持等；T指外部環境中對區域環境保護構成威脅及不利因素，如外來人口、生態環境惡化跡象等。

圖3 利用SWOT分析閔行區生態環境保護工作的流程

通過SWOT要素分析可見，目前閔行區的現狀發展在微觀環境方面具備生態環境、環保能力建設、產業結構、工業集聚、環境基礎設施、人才智力、旅游資源及區位優勢等，在宏觀環境方面依托當前生態文明建設背景，擁有政府重視、政策資金傾向等良好機遇。在劣勢要素方面，主要表現在環境污染問題仍普遍存在、歷史遺留環境問題較多、生態布局不合理、環境安全壓力大、區域環境差距明顯等；在挑戰要素方面，存在生態環境惡化可能、外來人口壓力以及減排潛力受限、環境監管能力不足等問題。綜合來看，就生態環境而言，閔行區的內部優勢與外部機遇基本明確，而面對內部劣勢與外部挑戰還需采取積極的改進和應對措施加以化解。

3 基于SWOT要素分析的閔行區生態環境保護規劃措施

基于SWOT要素分析結果，由兩兩要素交叉分析構建SWOT矩陣，即將內部優勢和外部機遇相組合得到SO戰略，將內部優勢和外部威脅相組合得到ST戰略，同理得WO戰略及WT戰略[21]，形成閔行區環境保護與發展的規劃措施，如表2所示。

通過SWOT要素交叉分析后提出閔行區生態環境保護規劃的SO、ST、WO、WT四大戰略共16條措施，由表2可見：①SO戰略是一種利用外部機遇發揮內部優勢的增長型戰略，是閔行區經濟社會環境發展的主要模式，其核心是利用閔行區生態環境、旅游資源、區位優勢、人才資源等各項優勢與政策和資金的支持，創造出一種以“生態文明先行示范區”為核心，促進經濟社會環境相協調發展的戰略。②ST戰略是一種利用優勢應對、消除或規避外部挑戰的防御型戰略，其核心是利用閔行區生態環境、環保能力、產業特點、基礎設施等優勢，應對經濟發展人口增加對環境產生的沖擊以及減排潛力不足等問題。③WO戰略是利用外部機遇來彌補內部劣勢的扭轉型戰略，其核心是積極響應國家政策和各級政府行為，解決區域內環境污染多、生態布局不合理、歷史遺留環境問題等內部劣勢。④WT戰略旨在減少內部劣勢的同時，應對外部挑戰，是在最不理想情況下的一種規避型戰略，其核心是采取相應的措施來克服閔行區自身因素的限制，消除或規避人口增長或經濟發展等因素對環境的挑戰。可見，這四種發展規劃策略基本涵蓋了閔行區生態環境保護與發展的內容，通過揚長補短、內外結合、競爭合作等手段，提出了較全面的保護與發展規劃建議。

表1 閔行區生態環境保護的SWOT要素分析

4 結論與建議

目前，SWOT分析方法在生態環境規劃領域內的應用還比較少。本文采用SWOT分析對閔行區生態環境保護與發展的各內外部因素進行分析，探討了閔行區生態環境保護與發展面臨的優勢、劣勢、機遇、挑戰，構建了SWOT矩陣，對區域未來的環境保護與發展重點提出了具有針對性的規劃措施，有一定的示范意義。

表2 基于SWOT要素交叉分析的閔行區生態環境保護與發展規劃措施

從實例研究來看，SWOT分析方法的框架明確，對于每一個要素都能夠給出較一致的分析內容或視角，在生態環境保護規劃中引入該方法，可使不同區域或同一區域不同年度的生態環境保護規劃具有較強的可比性及連續性。通過SWOT交叉矩陣分析后得到的規劃戰略建議，解決了目前規劃編制中存在的對策措施關聯性較差等關鍵問題，具有較好的適用性和可行性。筆者運用該分析方法得到的SO、ST、WO、WT四大戰略共16條措施，在閔行區“十三五”生態文明建設和環境保護規劃措施中大量被具體落實采納。

本文認為，在生態環境規劃中，對優勢（S）、劣勢（W）、機遇（O）、挑戰（T）的分析，基本涵蓋了規劃所需的現狀分析的全部內容，通過這四個方面的有機結合，很好地做到了將一個區域進行總體統籌考慮，進而提出的規劃措施既彌補了目前規劃多定性描述的問題同時也具備較強的針對性，是切實可行的。

可見，SWOT分析可作為一種成熟、規范、有大量實踐應用的戰略和規劃層次上的分析方法，將其應用于我國省、市、縣生態環境保護規劃編制具有較強的可行性和可操作性，可以有效提升生態環境保護規劃的規范性、科學性、連續性和可比性。因此，建議將SWOT分析方法作為標準化的規劃方法進行推薦和推廣。

為進一步保障并提高SWOT分析方法在生態環境保護規劃中應用的科學性和有效性，本文認為以下兩點至關重要：①現狀分析要素選取的典型性和代表性。生態環境保護規劃區別于其他戰略規劃，其更注重從資源環境的角度出發，在SWOT要素分析前，建議從各環境要素及相關環境問題展開，結合區域特色和保護重點，按輕重緩急梳理并提煉出具有普遍性、共性的關鍵要素；②嚴格基于要素交叉分析后提出四大戰略。優勢（S）、劣勢（W）、機遇（O）、挑戰（T）四個方面按不同的組合對應不同的戰略，戰略內要素應根據各戰略特點通過揚長補短、內外結合、競爭合作等方式交叉組合后得出具體措施以規范方法應用。

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The Planning of Ecological Environmental Protection Applying SWOT Analysis

SHI Shengli, HUO Zhangling, LU Wenyang, ZHANG Yong*
( School of Ecological and Environmental Sciences, East China Normal University, Shanghai 200241 )

Preparation of ecological and environmental protection planning is one of the daily environmental management by the provincial, municipal and county environmental protection departments. Against the current situation of planning exists in too much qualitative description, uncertain planning frameworks and poor-associated countermeasures, this paper presents the SWOT analysis as a disciplined planning method for the ecological and environmental protection and discusses with the Minhang District of Shanghai, which is one of the first national eco-civilization demonstration areas. In case of its 13th Five-Year Plan of the ecological civilization construction and environmental protection, this paper analyzes the strength(S), weakness (W), opportunity (O) and threat (T) of the protection and development of the environment in Minhang by using the method of SWOT analysis. Finally, combining with the four factors above, and utilizing SWOT factor cross-analysis method, we come up with some proposals that best suit for the Minhang district. The results show that the SWOT analysis as a disciplined planning method for the ecological and environmental protection has a strong scientific and feasible.

SWOT analysis; ecological environmental protection planning; Minhang district; Shanghai

X321< class="emphasis_bold">文章編號：1674-6252（2017）05-0031-06

1674-6252（2017）05-0031-06

A< class="emphasis_bold">DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.031

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.031

上海市科學技術委員會重點項目：崇明水資源資產核算技術研究（編號：15dz1208102）。

施勝利（1991—），男，碩士研究生，主要從事環境規劃和管理研究。

*責任作者： 張勇（1975—），男，博士，副教授，主要從事環境規劃和管理研究，E-mail yzhang@des. ecnu.edu.cn。