在職教師參與有償補習的政策回顧與展望

丁亞東+宋海生+薛海平

摘 要 通過對我國各省市頒布的有關在職教師參與有償補習的政策文件的梳理，發現各地方政府對在職教師參與有償補習重視度不高、政策模式的選取模糊等問題，并以各省市經濟發展水平和教師財政保障水平為維度，劃分出禁止管理模式、松散管理模式和自我管理模式三大政策模式類型。

關鍵詞 在職教師 有償補習 政策模式

課外補習作為一種教育和社會現象，在發達國家和發展中國家已經較為普遍。一方面，其對學校主流教育在課程設置、考評測試等方面帶來一定的沖擊；另一方面，學生考試評價體系的單一化促成了較高的課外補習率，家庭課外補習投入的高比例奠定了課外補習的高收入和高回報，吸引了在職教師參與有償補習。郭柯等使用委托代理理論對在職教師進行有償補習進行了分析，認為高聲譽的教師會增加自身和學生的收益，進而提升社會的總體福利，而低聲譽的教師會降低學生的收益，從而損害社會的總體福利[1]；丁亞東等從地方政府的經濟水平和對教師的財政保障水平兩個維度，將規管在職教師參與有償補習的政策模式劃分為公務員管理模式、被動監管模式、市場監管模式和道德約束模式[2]。本文對各省相關機構頒布的包含有“有償補習”的政策文件進行了梳理，并結合各省教師平均工資水平等，對在職教師有償補習的規管模式進行劃分。

一、相關政策文件的描述

1.各省政策文件頻數分布

對我國各省市頒布的有關有償補習的政策文件進行了整理，共搜索到相關文件313份。在我國的各省市自治區中，浙江省的相關文件數最多，總數為20份；其次是福建省，所頒布的文件數為19份；位居第三名的是遼寧省和安徽省，所頒布的文件數均為17份。由此可以得出，位居前三名的四個省份共頒布相關文件73份，占全國文件總數的23.32%，而四個省份中有三個省份位于東部地區。四川、湖北、山東、湖南、海南和上海，分別位居5～10位，在前十名的省份中東部地區的省份為6個，中部地區的省份為3個，西部地區的省份為1個。對于有償補習的現象，經濟發達的地區由于經濟發展水平高和教師的工資保障水平高，地方政府更傾向于頒布政策法規來限制或者禁止在職教師參與有償補習的行為；而中西部地區由于經濟發展相對落后，教師的工資保障水平較低，出于對教師精神和物質生活需求的滿足，對有償補習的態度比較松散。因此，在對待在職教師參與有償補習的問題上，經濟發展水平的高低對于政府的決策偏好產生著直接且有效的影響。

經濟發展水平是各省有償補習政策頒布的主要影響因素，但不是唯一因素，還包括當地政府對教育的重視程度和教師工資、社保等各項福利的保障力度。因此，在職教師參與有償補習這一現象是多種因素綜合的結果，各省市在制定政策時，應全面考慮，切合本省實際，科學制定相關政策。

2.不同區域間的政策分布情況

按照東部地區、中部地區和西部地區對全國省市自治區進行了歸類，以便對同一地區內的不同省份進行區域內對比分析。其中東部地區所頒布的政策文件數為164份，所占的比重為52.4%；中部地區的政策文件數為68份，所占的比重為21.7%；西部地區的政策文件數為81份，所占的比重為25.9%。由此可以看出，東部地區作為經濟較為發達的地區，受其經濟發展水平的影響，其頒布的有償補習文件數較多。但中西部的反差，驗證了上文中表述的除經濟因素之外，各地區對待教育的偏好和教師的工資保障力度等也在影響著有償補習政策文件的頒布，西部地區作為國家重點支持的地區，教師工資的專項專款較多，教師的工資保障相對中部地區保障度較高，且該地區經濟發展不高，物價水平較低。

3.各政策文件頒布的時間分布

各省級政府關于有償補習的政策文件，在時間上整體呈現出上升的趨勢，但從2006年起增幅加大，原因可能是2006年我國開始全面普及義務教育，加強素質教育的建設，提倡學生的“減負”，在此影響下各地方政府開始制定相應的政策文件執行“減負”。2010年7月8日中共中央、國務院印發《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（中發[2010]12號），提出“把減負落實到中小學教育全過程，率先實現小學生減負”。在此影響下各地紛紛出臺相應的“減負”政策，而學生參與課外補習被視為增加負擔的舉措，所以在此期間出現大量涉及到學生補習和規范在職教師有償補習的政策文件。2015年6月30日教育部印發《嚴禁中小學校和在職中小學教師有償補課的規定》（教師[2015]5號），通知對在職教師參與有償補習進行了禁止說明，因此，2015年關于在職教師有償補習的具體針對性政策文件有所增加。

4.文件內容的具體針對性分析

將政策文件的具體針對性劃分為學校和教師管理、職稱評優、亂收費和糾風、減負和素質教育、補課和師德教育六個方面。首位是以“學校和教師管理”頒布的文件，共有158份，所占的比例為50.5%；其次是以“亂收費和糾風”為主要內容頒布的政策文件，共有84份，所占的比例為26.8%；真正以“補課”等為主要內容或者文件名進行頒布的政策文件有30份，位居第三，所占的比重為9.6%。由此得出，各省對有償補課的關注度是不夠的，直接相關的政策文件較少，這也是為何在職教師有償補習屢禁不止的原因。

二、各省對在職教師參與有償補習的重視度分析

以搜索到文件的發文單位和頒布的文中出現“補課”等的次數，作為重視程度的依據。將發文單位劃分為省委省政府、省教育主管部門（省教育廳等）、其它部門，其中所代表的重視程度依次降低。對所搜索到的政策文件中含有“補課”等詞的次數進行統計，該省發布的政策文件中含有“補課”等詞的次數越多表示重視的程度越高。

根據各省份中不同機關頒布的有償補習的文件分布，我們可以得出，省委或省政府頒布的相關政策文件頻數為106份，所占的比重為33.87%；省教育主管部門頒布的政策文件數為191份，所占的比例為61.02%；其它部門頒布的文件數為16份，所占的比重為5.11%，且存在著顯著的差異，為此在計算重視程度時，我們對不同部門頒布的文件進行加權，以體現差異性。對政策文件頒布單位和文件內容出現關鍵詞頻數進行綜合統計，根據得分情況，浙江省以47分的總成績位居第一，這反映出該省對有償補習的關注度較高，福建省總成績為46分位居第二，安徽省以42分的成績位居第三。從總分前十名的分布來看，東部地區的省份有6個，中部地區的省份有3個，西部地區有1個，這從一定程度上也反映出在職教師參與有償補習的情況與當地的經濟發展水平有著密切的關系。而經濟較為發達的北京、上海和廣州等省市，總分較低，這與當地對教師的財政保障水平和教師的工資收入有很大的關系。endprint

三、政策模式的分類分析

對各省市的中小學教師平均工資進行整理，并將各省中小學教師平均工資的高低，作為教師財政保障水平高低的依據。為得出各省政策模式的類型，對各省平均工資進行標準化處理，再與上文中求出的各省市對有償補習的重視度得分相加，得出各省市在在職教師有償補習政策上的綜合得分，并以此作為政策模式劃分的依據[3]。

根據各省得分情況，將各省市的政策模式劃分為禁止管理模式、松散管理模式和自我管理模式三種類型。禁止管理模式是指對在職教師參與有償補習采取禁止的政策管理模式。這種模式主要是基于較高的財政保障水平和較高政策重視度為基礎而進行劃分的，但由于各省對待教育的偏好不同，因此，會出現部分省份有著較低的財政保障水平，但政策重視程度較高，依然采取禁止管理模式，如吉林、湖南、湖北等，這說明一些省份沒有根據自身的實際發展情況采取符合自身的對待在職教師有償補習的政策模式。松散管理模式是基于一般的財政保障水平和一般的政策重視度為基礎進行劃分的一種政策模式類型。但在其中會存在一些有著很高的財政保障水平的省份采取了該種政策模式，如廣東等，原因在于這些省份有著較發達的經濟條件，對人才的吸引力較高，從事中小學教育的教師學歷水平和職業素養相對較高，但因這些省市生活成本高，依然存在少量的在職教師有償補習的行為，因此政府不需要采取強制的行政手段進行規管，而選擇了松散管理模式，以行政為督導，以引導為主要手段的管理方式。自我管理模式是基于較低的財政保障水平和較低的政策重視程度為基礎進行劃分的一種政策類型，它主要是以教師的自我約束為管理的手段，在行政和政策管理上不做強制性的要求。這種政策類型主要適合于目前經濟發展落后，教師的工資得不到有效保障的省市，這些省市通過對在職教師參與有償補習采取自我管理的模式，增加教師的工資收入，改善教師的生活困境，提高教師的物質和精神生活水平，從而可以起到提升教育質量和效果的作用。

根據各省市所屬政策模式的劃分可知，在禁止管理模式中主要是以東部地區為主體，經濟發展水平均較高，政策的重視程度也較高；松散管理模式主要是經濟發展中等的省份為主體；自我管理模式的省份主要是西南和西北的經濟發展比較落后的地區。這一劃分與上文中提到的政策模式與經濟發展水平的關系不謀而合，從而驗證了政策模式劃分的相對合理性。

四、主要結論及政策建議

1.各地區間對在職教師有償補習的態度差異顯著

東中西三個地區對待在職教師有償補習的問題，有著顯著的差異，且表現出東部發達地區在有償補習的問題上態度更加傾向于禁止。主要是因為東部地區經濟發展水平較高，教師的工資保障水平和福利待遇相對較高且穩定，因此該地區不用過多的考慮教師的生存問題；而中西部地區經濟發展水平落后，對優秀的教師吸引力不夠，所以政府對在職教師參與有償補習，主要以引導和教育為主。因此，國家應加強中西部地區的師資水平，增加對中西部地區的教育投入，改善中西部地區的教育環境和教學待遇，減少師資流失和向課外補習市場的轉移，同時應提高正規教育系統的教學質量，從源頭上減少學生的課外補習需求，實現各地區義務教育的均衡發展，并逐步縮小因在職教師參與有償補習而帶來的教育資源不均衡的問題。

2.地方政府對在職教師參與有償補習的重視度不夠

各省市自治區省委省政府頒布文件總數為106件，占政策文件總數的33.87%，這反映出地方政府的高層對在職教師參與有償補習的重視度不夠。各省市應認識到在職教師參與有償補習對優質教育資源的分配和教育公平的保障的重要影響，提高對在職教師有償補習的認識度；政府高層應從戰略視角根據本省市的經濟發展水平和教育偏好積極制定相關的政策，在宏觀上發揮引領的作用，才能夠逐漸消除在職教師參與有償補習所帶來的弊端。

3.經濟發展水平是各省市政策制定的基礎

各省市在制定和執行在職教師參與有償補習的政策時，應主要以自身的經濟發展情況為基礎，充分考慮到本地區在職教師的工資收入情況和財政保障情況，并結合自身的教育偏好，選取和執行符合本省市實際的政策模式。切不可盲目跟風，脫離本省市實際情況，為“迎合”上級部門，而背離了本地區的實際情況和教育現實。由于我國省市較多，且各地區經濟發展水平差異較大，各省的教育偏好也不盡相同，所以禁止管理模式、松散管理模式和自我管理模式三種政策模式將伴隨著各省市間的差異而存在。各省市在選取政策模式時，也應擺脫單一化的政策模式，選取一個本地區的主導政策模式，在這基礎上選取其它政策模式作為補充和輔助，這樣多樣化和豐富性的政策模式才會更加符合本地區的實際發展要求，減少因政策模式選取和執行不當而帶來的與在職教師、課外補習機構等的矛盾。

參考文獻

[1] 郭科，顧昕.教師有償補習為何屢禁不止：從委托代理理論的視角分析政府監管的困境[J].教育與經濟，2016（2）.

[2] 丁亞東，劉積亮，薛海平.在職教師參與有償補習的政策模式分析[J].上海教育科研，2016（6）.

[3] 曾小東，易文君.我國中小學教師工資的地區差異問題研究[J].華東師范大學學報：人文社會科學版，2015（5）.

[作者：丁亞東（1991-），男，河南永城人，首都師范大學教育學院在讀碩士研究生；宋海生（1994-），男，湖北云夢人，首都師范大學教育學院在讀碩士研究生；薛海平（1979-），男，湖北黃石人，首都師范大學教育學院教授，博士生導師，博士。]

【責任編輯 郭振玲】endprint