精準扶貧下的農村扶貧研究：現狀、致貧原因及路徑選擇

蔡慧

摘要：精準扶貧政策的提出促進了扶貧工作的進一步開展，但仍面臨著貧困居民參與意識淡薄、扶貧項目缺乏針對性、扶貧機構不健全、第三方考核滯后等困境。又由于農村致貧原因的多樣性，精準扶貧的措施也應“對癥下藥”，根據自然、經濟、社會、歷史、主體等原因采取相應的易地扶貧、產業扶貧、金融扶貧、社保扶貧和教育扶貧等，做到具體問題具體分析，使扶貧工作落到實處。

關鍵詞：貧困；扶貧；農村；精準扶貧

中圖分類號：F323.8 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）18-3563-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.18.043

Abstract： The proposition of precision poverty alleviation policy promotes the further development of anti-poverty work， but there are still some difficulties such as the poor participation awareness of residents， lack of targeted anti-poverty projects， inadequate institutions， and lag of the third-party assessment. In addition， with the diversity of causes of rural poverty， the precision poverty alleviation should also find specific ways to solve problems， and corresponding paths such as the relocation poverty alleviation， industrial poverty alleviation， financial poverty alleviation， social security and educational poverty alleviation should be adopted according to natural， economic， social， and historical conditions. Only with specific analysis of specific issues， the anti-poverty work can be carried out effectively.

Key words： poverty； poverty alleviation； rural areas； precision poverty alleviation

1 貧困的概念界定及標準

1.1 貧困的概念界定

1.1.1 國外的概念界定 1901年英國管理學家Rowntree等[1]在著作中提出了貧困的確切含義：“家庭的總收入若無法維持家庭成員最基本的生存活動的需求，那這個家庭即陷入貧困。”隨后，人們不斷認識到貧困不僅只是物質上的表現，也表現在社會、文化等方面，英國學者Townsend[2]認為：“那些由于缺乏獲得各種食物、參與社會活動和最基本的社交資源的個人、家庭或群體即為貧困。”隨著人們認識的不斷深入，情感方面也被列為貧困范圍，Oppenheim等[3]認為“貧困是指物質上、社會上、情感上的匱乏。”在隨后的研究中，人們對貧困的研究開始從表象轉向本質，諾貝爾經濟學獎獲得者Sen[4]將貧困與能力相聯系，認為“貧困不僅是低收入造成的，而應被視為基本能力被剝奪的結果。”此外，他還將“社會排斥”引入到貧困研究中，提出權利貧困理論。

現在，聯合國和世界銀行對貧困的定義也都不再單一地以收入為視角。聯合國將貧困定義為：選擇權和機會的喪失，是人類尊嚴的一種違背。它意味著缺乏參與社會活動的能力，沒有足夠的能力來養家糊口，不能夠進入學校學習，無法在診所就診，沒有土地種植糧食，沒有工作獲得收入，難以獲得信貸。它還意味著感到不安全，沒有權利，受到個體、家庭和社區的排斥，極易受到暴力的影響，生活在社會的邊緣或支離破碎的環境中，無法獲得干凈的飲用水和清潔的衛生設施。

世界銀行的定義為：貧困是福利的剝奪，它由很多維度組成。包括較低的收入，無法有尊嚴地獲取生存所必需的基本物品與服務。貧困還包括低水平的健康與教育，很難獲得干凈的飲用水和清潔的衛生設施，無法保障人身安全，缺乏話語權，沒有足夠的能力與機會來改善自己的生活。

1.1.2 國內的概念界定 國內對貧困的研究起步較晚，雖然也從各方面對貧困進行了概念界定，但也基本上遵循了國外已有的研究。研究初期，學者主要從收入方面進行分析，童星等[5]根據中國的國情，認為貧困是經濟、社會、文化落后的總稱，是由低收入造成的缺乏生活必需的基本物質和服務以及沒有發展機會和手段的一種生活狀況。汪三貴[6]認為“貧困是缺乏生活資料或勞動力再生產的物質條件，因收入低而僅能維持相當低的生活水平。趙冬緩等[7]認為貧困是指在一定環境（包括政治、經濟、社會文化、自然等）條件下，人們在長時期內無法獲得足夠的勞動收入來維護一種生理上要求的、社會文化可接受的和社會公認的基本生活水準的狀態。康曉光[8]將貧困定義為一種生活狀態，在這種生存狀態中，人由于長期不能合法地獲得基本的物質生活條件和參與基本的社會活動的機會，以至于不能維持一種個人生理和社會文化可以接受的生活水準。隨著研究的深入，國內對貧困的認識也轉向收入、精神、健康、社會等多個方面，楊穎[9]認為貧困是個人或家庭的一種生存和發展的狀態，不僅是物質匱乏，而且包括發展機會、權利等的不平衡導致的能力欠缺，從而很難獨自改變不利現狀。endprint

從能力貧困理論的視角出發，李小勇[10]將貧困界定為“能力不足而不是收入低下”，主張通過個人能力的重建來避免和消除貧困。出于對實踐工作便利性的考慮，中國國家統計局認為“貧困一般是指物質生活上困難，即個人或家庭的生活水平無法達到社會可接受的最低標準，他們缺乏必要的生活資料和服務，生活處于困難的狀態。”這一定義突出了貧困的外在表現，強調了實踐層面的便捷，卻很難全面地包含貧困的其他方面。

1.2 貧困的標準

收入標準是測量貧困的主要指標，主要是依據維持人們基本生存需要所需的物品和服務的價格。Rowntree等[1]根據自己在約克郡的調查，按照維持生存的最低要求的“購物籃子”制定了預算，主要包括食品、衣服、住房等生活物品，為個體家庭建立了貧困的標準。在國際上，世界銀行根據33個發展中國家的貧困狀況制定了貧困標準，即每人每天低于2美元視為貧困，低于1.25美元則為極度貧困，這一標準被廣泛認可，各國根據具體的國情也制定了不同的貧困標準。

中國農村貧困的標準在1985年、1990年、1994年、1997年由國家統計局農村司根據全國農村住戶調查分戶資料測定，其他年份則使用農村居民消費價格指數進行更新。2012年中國的貧困標準調整為農民人均純收入2 300元，大致相當于每天1美元的標準，仍低于世界銀行的標準。由于學者對貧困含義理解的變化，貧困標準囊括了眾多因素。聯合國發展計劃署在1997年提出人類貧困指數來判斷是否貧困，該指數由壽命剝奪、知識剝奪和生活水平剝奪組成，計算時將每個維度絕對量進行標準化，然后加總成人類發展指數。此外，多維貧困指數也經常被用來反映貧困人口平均受剝奪的人數以及貧困家庭中遭受的剝奪，它包括健康、教育和生活標準三個維度，共10項指標，多維貧困指數需要確定每個維度的剝奪情況然后進行加總可得。

2 農村貧困和扶貧的基本理論

長久以來，貧困問題一直困擾著我們，尤其是在中國農村地區，貧困人口的規模仍然很大。國內外學者針對貧困和扶貧問題進行了很多研究，國外的扶貧研究較早，他們稱之為反貧困理論，隨著研究的逐步深入，形成了一些具有代表性的理論。

2.1 貧困惡性循環理論

美國有經濟學家從資本的供給和需求方面對貧困進行分析，他認為發展中國家由于缺乏資本，導致經濟活動的各個環節進行著惡性循環：低收入導致低儲蓄、低資本形成，低生產率、低產出、再到低收入；低收入導致低購買、低投資、低資本形成，低生產率、低產出、再到低收入。兩個循環相互作用，阻礙了經濟發展的實現。發展中國家要想擺脫貧困，發展經濟，應該加大投資力度，提高國民儲蓄能力，從而促進資本的形成和積累。

2.2 低水平均衡陷阱理論

另有美國經濟學家通過分析人均資本與人口增長、產出增長之間的關系，指出人均收入的增長會被人口的增長所抵消，并最終導致低水平的均衡貧困陷阱。當人均收入低于理論值時，國民收入的增長會被更快的人均增長抵消；當人均收入大于理論值時，國民收入超過人口增長，從而人均收入相應增加，直到國民收入增長下降到人口增長為止。這便要求發展中國家在促進資本投資的同時，也要控制人口的過快增長。

2.3 循環積累因果關系理論

循環積累因果關系理論最早是由Myrdal提出的，后經其他學者發展成具體化的理論體系。Myrdal從經濟、政治、制度、文化、習俗等多個方面對發展中國家的貧困問題進行了分析。他認為社會經濟發展是一個動態的系統，各種因素相互聯系、相互影響，一個因素的變化會引起另一個因素發生相應的變化。例如低收入會導致人們的生活水平較低，直接影響人們的營養水平和醫療衛生狀況，從而導致健康水平下降。Myrdal主張通過權利關系、土地關系、教育等方面的改革實現收入平等，促進窮人的消費來刺激投資，從而提高人均收入水平。

2.4 社會資本理論

社會資本最早由法國著名社會學家布迪厄引入社會學領域，布迪厄[11]認為社會資本是實際或潛在資源的集合體，那些資源是同對某種持久性的網絡占有密不可分的，這一網絡是大家共同熟悉的、得到公認的，而且是一種體制化的網絡。社會資本代表了一定的社會地位，能夠幫助人們獲取社會資源，并能夠進行社會分配，它可以轉化為貧困人口所需的資源，減少他們為獲取資源所花費的成本。貧困人口擁有社會資本能夠獲得某種程度的保障，有利于提高生活質量，在扶貧過程中增加對貧困地區和貧困人口的社會資本扶持能夠更有效地完成扶貧工作。

3 精準扶貧的研究現狀

3.1 精準扶貧的內涵

“精準扶貧”這一概念最早是習近平總書記2013年11月在湘西考察時提出的，2014年初，黨中央、國務院提出建立精準扶貧工作機制，李克強總理也在《政府工作報告》中提出了實行精準扶貧的要求。目前關于精準扶貧的研究主要參考官方政策文件發布的定義，也有一些學者在此基礎上提出了自己的觀點。王思鐵[12]認為，精準扶貧是針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用合規有效程序對扶貧對象實施精準識別、精準幫扶、精準管理的治貧方式。 汪三貴等[13]認為扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導致貧困的各種因素和障礙，達到可持續脫貧的目標。 李鵾等[14]結合已有研究和實地調查，認為精準扶貧是遵循科學有效的標準和程序，因時、因地對貧困區域、貧困村和貧困戶進行精準識別，按照當地的實際開展聯動幫扶和分類管理，并引入動態的準入和準出機制開展精準考核的過程。

2015年6月之前，精準扶貧主要包括精準識別、精準幫扶和精準管理三大內容。精準識別是通過民主、科學和透明的程序將貧困戶識別出來，精準幫扶是指考慮貧困村、貧困戶的實際致貧原因進行針對性的幫扶措施和手段；精準管理是指對貧困村和貧困戶的信息進行信息化的管理，更利于分析統計、科學管理。在此之后，習近平總書記于貴州提出了“六個精準”、“四個一批”等工作思路。“六個精準”是指扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。“四個一批”即為通過扶持生產和就業發展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫療救助扶持一批，從而實現貧困人口精準脫貧。endprint

3.2 精準扶貧的實踐困境

3.2.1 貧困居民參與意識淡薄，平均思想較重 精準識別是精準扶貧的基礎，只有將貧困對象識別出來，才能有的放矢地進行精準幫扶。然而，在有些農村，村民對扶貧工作并不關心，在建檔立卡和貧困摸底的過程中也持冷漠態度。吳雄周等[15]認為由于貧困對象的文化程度較低、缺少參與意識以及扶持過程的利益弱化、扶貧政策的設置虛化，導致村民缺乏對精準扶貧的期望，因此參與程度較低。此外，由于農村社區相對封閉和保守，平均主義的思想仍十分濃重，在次級貧困及貧困臨界線附近家庭的認定過程中，村民一般要求對這部分指標帶來的資源進行平均分配，村干部及鄉鎮領導出于維穩的目的，也往往采用輪流享受政策的方式，這使得精準扶貧的工作出現偏差，原本是特惠的資源變成了實質上的普惠[16]。

3.2.2 扶貧項目缺乏針對性，資金分散 現行的扶貧制度存在一定缺陷，扶貧項目的針對性不強，更多的是“扶農”而不是“扶貧”。張笑蕓等[17]曾指出在扶貧搬遷工程中，由于補助資金少，享受扶貧資金補助搬遷的多是經濟情況較好的農戶，而特別貧困的農戶無法實現搬遷。由于致貧原因的不同，貧困戶對幫扶的需求也各不相同，這就導致了瞄準的偏離，而在實際的扶貧過程中，有些地區往往將幫扶措施簡化為提供部分資金或給予一些生產資料等，這造成了精準幫扶的需求排斥。有些扶貧項目雖然具有針對性，但由于門檻較高、專業性較強、配套設施要求較高等原因都無法達到預期目標，使精準幫扶的效果大打折扣。精準扶貧的資金是十分有限的，僅靠中央財政的專項資金是遠遠不夠的，貧困地區財力薄弱，分配到貧困戶手中的更是解決不了什么大問題。

3.2.3 扶貧機構不健全，職責不明確 基層扶貧工作量大、責任重，但人員配置方面卻很欠缺。村級扶貧任務主要是駐村工作隊和駐村干部完成，他們運用自己的社會資本為村莊爭取利益，這種兼職扶貧受人為因素影響很大，具有很強的不確定性，影響精準扶貧工作的連續性。另一方面，在貧困村，村干部的工資有限，可支配的資源較少，隨著各項惠民政策實施，村兩委的工作越來越繁重，這導致很多鄉村精英流失，大部分貧困村的村干部年齡都較大，在不斷嚴格的扶貧工作過程中，鄉村治理也面臨著考驗。

3.2.4 第三方考核滯后，欠缺社會參與 精準扶貧是政府主導、扶貧部門實施、非政府組織部分參與的，因此在精準考核方面，分為政府考核和第三方考核，第三方考核主要指社會專業考核機構、公眾和輿論等外部考核。與政府機構考核相比，第三方考核可以降低行政成本、減少腐敗問題的發生。然而在實踐過程中，很多地區并沒有嘗試引入第三方考核主體，這一滯后性將在相當長一段時期內成為常態，不利于精準扶貧的實施。另外，社會參與到精準扶貧事務也十分有限，并不能發揮社會各方面的力量，既然精準扶貧是集農業、交通、公共服務、社會保障于一身的社會系統工程，那就應該讓更多的社會力量加入其中，發揮他們的作用來更好地完成精準扶貧。

4 農村貧困的原因

4.1 自然因素

自然環境是人類生存必不可少的要素，它影響著人們的生產生活，對經濟發展的影響很大。地形平坦、降雨量充足、土壤肥沃、氣候適宜的地區有利于人們的生產勞作，而地形復雜、耕地較少、自然災害頻發的地區往往不利于人們獲取生產生活資料，這些先天條件造成了部分農村生產力低下、經濟落后。以甘肅省為例，這里的降雨量較少，且時空和區域分布不均，蒸發量較大，是降雨量的4.6倍。在土地方面，農村人均耕地僅為0.18 hm2，旱地與水田的比例大致為7∶3，25°以上的坡耕地占總耕地的10.8%，這種十年九旱的氣候特征和土地質量導致了該地農村長時間的貧困[18]。

4.2 經濟因素

社會基礎設施與地區的經濟發展有很大關聯，便利的道路交通設施有利于運輸，農田水利設施能夠促進農業生產，電力通訊設施能夠使人們的生活更加便利；此外，工業化和城鎮化的發展能夠吸引農村剩余勞動力，增加農業的就業機會。在貧困地區，基礎設施一般都比較差，以湖南省瀘溪縣為例，至2010年，還有2個村未通公路，85個村只是簡易公路，267個自然寨未通公路，道路交通十分不便。此地產業結構單一，仍以農業為主，工農業和第三產業都沒有形成規模，勞動力就業存在很大壓力，這些因素使得該地農民處于貧困狀態，很難擺脫貧困[19]。

4.3 社會因素

自改革開放以來，國家對貧困地區的政策和資金支持不斷擴大，然而貧困地區仍然因為公共事業的滯后發展、扶貧政策的運行偏差等社會因素而無法脫貧。就社會保障來說，農村地區的社會保障仍處于低水平的初級階段，與目前的需求相距甚遠。當前的社會保障層次依舊偏低，社會保障對農民的基礎保障作用不強。同時，由于當前社會保障存在條塊分割的制度壁壘，新農合、農村社保在跨省、跨市報銷方面存在困難，再加上農村社會保障管理不完善，各單位之間相互扯皮，辦事效率低，還容易出現不公平的現象。在其他的社會公共事業方面，農村地區也處于劣勢，包括受教育水平低、疾病發生率高等原因，共同導致了部分地區的貧困。

4.4 歷史因素

中國農村的貧困問題是一個長期的歷史發展問題。有些農村地區長期遭受戰亂等的迫害，新中國成立后，雖然農民生活得到了較大的改善，但隨后的“人民公社”和“大躍進”運動又使農村經濟遭遇了嚴重的破壞。改革開放后，隨著商品經濟的發展和國家政策的傾斜，農村經濟的發展逐漸落后于城市，尤其在一些偏遠山區，這種貧困現象積重難返，使得一些村莊由于歷史原因現在仍無法擺脫貧困狀態。還有一些地區由于傳統的文化習俗的影響，以農為主、自給自足的小農經濟觀念限制了農民的思想，一些封閉的、落后的文化阻礙了農民的生產創造，使他們只安于現狀、得過且過，精神上也變得十分貧困。

4.5 主體因素

人是經濟活動的主體，是社會財富的創造者，因此，人的素質在經濟發展中起到重大作用。然而，在一些農村地區，農民的人力資本總體比較薄弱。村民的健康水平較差，有些勞動力還患有慢性疾病，影響日后的工作；農民的受教育年限也較少，受教育程度低，農民中大部分未接受過技術培訓，生產技能較低。這些都造成了農民的人力資本欠缺，生產效率低下，導致了農民的貧困。另外，村干部的文化素質也不是很高，思想觀念比較陳舊落后；技術人員隊伍力量不足，缺乏高水平人才；基層組織的力量也十分有限，參與度較小。這些主體因素都加劇了農村的經濟困境，導致了貧困現象的發生。endprint

5 精準扶貧的解決路徑

5.1 實施易地搬遷，發展避災農業

面對部分生存環境惡劣的地區，應當實行易地搬遷政策，這能從根本上解決自然因素導致的農村貧困，使貧困的群眾告別窮鄉僻壤，在更為適宜的環境下生活。開展易地搬遷扶貧應因地制宜，在自然環境比較艱苦的地區，實施易地搬遷能夠在保護生態的同時改善農民的生活環境，從根本上擺脫貧困。自然環境不是特別惡劣的地區，應發展避災農業，根據影響農業生產自然災害的基本規律，建設可持續的農業生態系統，建設融合經濟、生態、社會效益為一體的現代農業體系。避災農業不僅能夠減少災害損失，提高貧困農民的收入，還能夠優化生態環境，在日后應加大發展。

5.2 鼓勵產業扶貧，完善基礎設施

產業扶貧是“造血型”扶貧的重要手段之一，它能夠因地制宜地探索脫貧的方式方法，幫助貧困戶找到脫貧的突破口。一般而言，產業扶貧能夠有效地解決農民的貧困問題，幫助他們脫貧而不返貧。方式主要有發展家庭養殖業、調整種植業結構、發展小型加工項目等專項扶貧。以廣東省清遠市連水村為例，2011年全村養蠶戶已達220多戶，年均增收2萬元，大部分貧困戶通過種桑養蠶實現了脫貧致富[20]。產業扶貧的過程中也帶來了基礎設施的改善，為了更好地促進生產、方便銷售，村里的道路、電力、能源等基礎設施進行了修建和維護，農民的生產生活條件也能得到相應提高，生態環境有所改觀，成為農民脫貧致富的良好基礎環境。

5.3 改善社保制度，提高公共服務

目前來說，中國的低保制度在農村基本做到了應保盡保，基本社會保險的覆蓋面達96%以上。一些貧困縣用專項扶貧資金為貧困戶代繳新型農村社會養老保險和合作醫療保險；一些鄉鎮將低保和扶貧資金相結合，擴大了覆蓋面，更有效地保障了貧困人口的基本生活。提高最低生活保障標準并擴大覆蓋面具有直接的反貧困作用，保障了貧困人口的基本生活，使其有了發展基礎。此外，在公共服務方面，修建道路、改善基礎教育條件、建設鄉村幼兒園、衛生院等方面的措施，不僅減輕了貧困人口的貧困程度，而且能夠排除貧困人口的發展障礙，有利于貧困人口的自我發展。

5.4 開展金融扶貧，促進城鄉經濟發展

金融扶貧能夠整合扶貧和相關涉農資金，加大對資金的整合力度，從而實施更有針對性和有效性的扶貧措施，還能夠有效地整合扶貧資金的使用權限，能將資金統籌起來，用于重點扶貧項目的建設。推行“政銀企農”合作模式，通過扶貧部門、銀行、企業等的共同合作一個項目，從而解決扶貧資金融資難的問題。金融扶貧還能夠對貧困戶后續資金和技術提供投入，從而保障扶貧項目的有效實施，促進城鄉經濟發展。

5.5 推行“雨露計劃”，注重教育扶貧

在貧困地區，很多農民由于缺乏一定的技能而一直處于貧困狀態，因此改變他們文化教育落后的局面、增強他們自我發展的能力是是教育扶貧的目的。就短期而言，“雨露計劃”[21]通過文化、科技等培訓來能夠提高勞動者的素質，幫助他們再就業。這種培訓能夠調動農民的積極性，并且使他們學習到種植、養殖的實用技術，掌握實際的操作能力，從而做到自我脫貧。就長期而言，教育扶貧加大了學前教育、義務教育、特殊教育、職業培訓等教育方面的投入，改善了貧困地區教育落后的現狀，能夠使更多的農村人獲得知識和技能，從根本上改變了部分農村家庭代代貧困的困境，真正做到“知識改變命運”。

6 討論

中國現有的精準扶貧理論研究多從經濟學的角度進行分析，所運用的理論也多為國外的經濟學理論，從社會學角度進行分析的較少。雖然貧困問題與經濟有很大的關聯，但它也屬于社會問題，今后關于精準扶貧的研究可從多學科角度進行分析。

目前精準扶貧的研究內容主要包括精準扶貧的模式、困境及經驗等方面，學者根據實地調查得出研究結果，但較少有將致貧原因和扶貧措施一一對應進行研究，研究內容仍待進一步擴展和深化。

精準扶貧的扶貧方式雖是政府主導，現有研究也多關注政府的行為和責任，忽略了對社會上其他力量的關注，如銀行信貸、農村合作社、公益組織、第三方監督系統等。精準扶貧不應僅是政府的工作，更應該受到社會上的廣泛關注和支持。

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