河南省縣市專利行政執法存在問題研究

文/中南財經政法大學博士 魏昆

河南省縣市專利行政執法存在問題研究

文/中南財經政法大學博士 魏昆

專利管理部門法律地位不明確縣市基層專利行政執法公信力不足

根據《專利法實施細則》第79條的規定：管理專利工作的部門，是指由省、自治區、直轄市人民政府以及專利管理工作量大又有實際處理能力的設區的市人民政府設立的管理專利工作的部門，可見縣級人民政府管理專利工作的部門不是專利行政執法的主體。由于實踐中專利糾紛及專利假冒事件的增多，省級專利執法力量捉襟見肘，于是2011年2月實施的《專利行政執法辦法》第六條又規定，管理專利工作的部門可以依據本地實際，委托有實際處理能力的市、縣級人民政府設立的專利管理部門查處假冒專利行為、調解專利糾紛。據此，我國基層專利行政執法體系得以建構。但是由于縣市行政執法的法律依據過于模糊，對于何謂“專利管理工作量大又有實際處理能力”以及如何“依據本地實際”并沒有統一的標準。為了滿足專利行政執法的需要，落實縣市行政執法工作，各地紛紛出臺了保護條例或實施細則，采取委托執法的變通措施解決了燃眉之急，也造成專利行政執法的混亂。

一方面，就法理而言，所謂行政執法，指的是國家行政機關及其公職人員依法行使管理職權、履行職責、實施法律的活動，而非行政機關須經行政機關授權方能實施執法。據有關調查表明，我國省級知識產權局的設置級別參差不齊，管理模式也紛繁蕪雜，包括直屬政府、歸口科技管理部門、科技管理部門內設處等3種，31個省級局中有19個局不是行政單位，極大地削弱了專利行政執法的權威性和有效性。河南省知識產權局為隸屬于河南省科技廳的參照公務員管理的副廳級事業單位。河南省18個省轄市知識產權局均隸屬于該省轄市的科技局，基本都屬于副縣級事業單位，其中部分是參照公務員管理的事業單位，個別省轄市知識產權局是正科級事業單位。非行政單位性質的省知識產權局雖可以實施行政執法，但社會公信力及執法效力必然大打折扣。而對于究竟哪些管理部門可以行使專利行政執法權，我國立法及有關法律法規都沒有予以明確規定。上層設置的混亂，必然帶來縣市行政執法地位的尷尬。由于目前的縣級專利直接執法多是在省級知識產權局委托下進行的，如本非行政單位性質的省級知識產權局自身執法既已遭受諸多非議，又何談委托執法。

另一方面，多數基層專利執法多由在縣科技局下設立知識產權辦公室負責，在調研的10縣市中，有8縣市是科技局下設辦公室負責，僅有滑縣和長垣2縣專門設立了縣知識產權局。在這種情況下，縣市級專利行政執法顯得名不正，言不順，既缺少先天的行政執法權力依據，大多又沒有獨立統一的機構建制，必然導致公信力不足。

縣市級執法力量薄弱資源配備不足

主要存在于以下幾個方面：

首先，人員編制不足。對于縣市專利糾紛，仍舊需要縣市基層執法力量大力配合。但在上述10個縣市中，成立執法隊的5個，且就在該5縣市中，僅有鞏義、汝州和長垣3縣市擁有編制，且實際在崗人數上，長垣編制4人，實際在崗7人，而其余7縣市沒有任何編制，人員缺口較大，要管理全縣的專利行政執法工作，編制遠遠不能滿足需要，執法力量上來看是也遠遠不夠的。

其次，執法人員素質有待加強。專利行政執法對執法人員的素質要求很高，不僅要求懂技術，還要求有較豐富的法律知識以及熟悉相關的國際慣例。而目前執法人員尤其是基層執法人員的整體素質還遠遠達不到這樣的要求，在設立執法隊的5縣市中，鞏義和蘭考的執法人數中，本科以上學歷的不到1/4，鄧州、汝州和長垣3縣市人員中本科以上學歷不到一半；在以上人員中，鄧州、鞏義和蘭考的執法人員均無法律背景，汝州有1人，長垣有2-3人；鄧州、鞏義和蘭考的執法人員均無理工科專業背景，長垣有1人，汝州2人；長垣無持有國家知識產權局專利行政執法證人員，鞏義、蘭考和新蔡分別有1人，鄧州和汝州一半以上人數擁有執法證；而在提高在職人員的執法人員培訓上，除鞏義市自行組織過培訓外，大多數縣市主要參加知識產權局系統不定期的短期培訓，很難快速提升執法人員的執法能力。

最后，缺乏必要的經費與裝備。辦公經費不足是困擾地方知識產權局的難題，目前大部分地方政府把知識產權局視為普通的行政管理機構，只撥付行政經費或事業經費，而沒有或僅有少量行政執法專項經費。就10個直管縣而言，專門的專利行政執法經費均為零，也沒有其他經費來源（上級撥款及行政事業收費），致使執法工作很難開展。在執法裝備上，僅有鞏義配備了具有統一正規標識的執法車輛，而對于執法設備中最基本的攝相機和照相機也僅有鄧州、汝州和長垣配備，執法經費和執法設備嚴重不足。

縣市缺少與專利執法其相配套的公共服務體系

專利執法為專利工作的開展穩定了秩序，也為專利權人提供了發明創造的良好環境，但是專利執法在性質上畢竟屬于事后救濟，有時專利技術或設計一旦遭受侵害，就會給權利人帶來難以彌補的損失，因此專利執法必須與專利侵權或糾紛的預防、疏導機制相結合，建立相關的公共服務體系，但是就目前而言，縣市專利執法部門基本上沒有這方面的配套工作。突出表現在兩個方面。一是專利維權援助機制不健全，根本無法深入開展專利維權服務。專利執法配套專利維權援助機制是管理專利工作的部門應當就為單位和個人提供專利維權的信息、法律、技術等服務方面建立一系列的制度和措施。這其中應當包括管理專利工作的部門提供的直接援助或通過政策引導和支持通過其他載體進行的間接援助。“專利維權服務”的內容主要包括為單位和個人提供專利維權的信息、法律、技術等服務。從課題組調查的數據來看，僅有鄧州、鞏義、汝州、長垣4縣市成立了知識產權維權分中心，且只有鄧州和長垣有維權人員的編制，僅鄧州、鞏義、長垣分別有1-3萬不等的維權援助專項經費。受到維權中心人員數量、素質和經費的限制，成立維權分中心以來知識產權維權援助案件僅有長垣縣有過1件立案記錄，大部分的維權援助中心是通過開展專利知識宣傳培訓活動進行社會服務的，成效甚微。二是沒有針對科技創新型企業或其他單位的針對性專利服務措施。結合地方特色產業、主導產業和產業結構狀況，為有需要的單位及個人提供專利文獻信息的增值服務和專利開發、申報、運作的咨詢指導工作，一方面可提升專利服務能力，另一方面幫助企業規劃科技創新策略，避免今后發生相關專利糾紛，這與專利執法工作也是相輔相成的。

省直管縣專利執法模式種類多樣，仍然處于探索階段

省直管縣即省直轄縣級行政單位（省直轄縣級行政區），從2002年開始，為了優化行政層級，在我國出現省直管試點。2014年，河南在鞏義市、蘭考縣等10個縣（市）實行的全面直管制度，為新型城鎮化建設進行有益探索。省直管縣行政管理方式的出現，也為縣級專利行政執法開拓了新的思路。近年來，縣市專利執法權限呈擴張趨勢。一般認為專利行政執法包括三種類型：處理專利侵權糾紛、查處假冒專利行為和調解專利糾紛。根據《專利行政執法辦法》第6條規定，管理專利工作的部門可以依據本地實際，委托有實際處理能力的市、縣級人民政府設立的專利管理部門查處假冒專利行為、調解專利糾紛。這實際上授予了基層專利執法很大的權力。首先，從數量上看，假冒專利案件占據了與專利執法對象的絕對多數比例，而且仍然呈上升趨勢。2010年河南省省全年查處假冒商品300余件，處理專利侵權糾紛118件；2015年全年受理專利侵權假冒案件1 448件，全省共受理專利侵權假冒案件1 448件，其中專利糾紛案件226件，假冒專利案件1 222件，執法辦案總量上升到全國第六位。越來越多的假冒專利案件要由縣市知識產權局處理，縣市知識產權局逐漸成為實踐中的專利行政執法的生力軍；其次，從專利侵權糾紛行政執法結案方式來看，行政調解是當前我國專利侵權糾紛處理中運用得較多的一種處理手段，調解結案率正在逐步增加。因此，縣市專利行政執法對象的范圍極為廣泛，任務重大。