論城市總體規劃的“剛性”管控作用和框架設計
——成都新一輪城市總體規劃編制的思考

徐本營

論城市總體規劃的“剛性”管控作用和框架設計
——成都新一輪城市總體規劃編制的思考

徐本營

在國家新的發展理念以及城市新的發展階段，城市總體規劃編制面臨重大改革。加強城市總體規劃的剛性管控作用，一定程度上影響到城市治理體系的完善和治理能力的提升，是當前總體規劃編制改革的重要方向。圍繞目前總體規劃在剛性管控方面存在的不足，試圖對總體規劃剛性管控進行框架設計，指出總規剛性管控的根本要義是通過建立質量發展指標確保目標實現，即“值質歸統”；核心內容是以強化總體格局為基礎的“底線約束”。此外，可通過增加總規單元層次，以“單元管控”的方式建立剛性與彈性的交接面，實現在剛性前提下的適度彈性。結合新一輪成都總規的改革思路和探索進行了詳細介紹。

剛性管控 | 值質歸統 | 底線約束 | 總規單元

城市總體規劃（以下簡稱“總規”）是一個城市發展的總綱、建設的藍圖和管理的依據，對引領城市發展意義重大。從1950年代《城市規劃編制暫行辦法》出臺，到1980年代頒發《城市規劃編制審批暫行辦法》，再到1990年代《城市規劃法》的施行，至2008年《城鄉規劃法》的施行，我國城市規劃體系經過了4輪演進。在這一過程中，總規和詳細規劃兩個層次的工作體系一直較為穩定。隨著社會經濟發展的需求，城鄉規劃體系日臻完善，總規的地位和作用、規劃編制內容及深度、編制審批程序、監督實施、公眾參與等也逐步系統化。總規既要落實國家發展思路，又是地方政府施政的空間載體，是各相關政策在空間層面的具體落實。因此，總規是完善城市治理體系、提升城市治理能力的重要手段。然而，經過多年實踐，總規編制、審批、實施等多個環節尚存在諸多矛盾[1-2]，總規改革勢在必行。在國家新的發展理念以及城市新的發展階段下，加強規劃、建設、管理的統籌，發揮城鄉規劃的戰略引領和剛性管控作用，是當前總規編制改革的重要方向。尤其是如何加強總規的剛性管控作用，是當前關注的焦點。

1 剛性不剛：新一輪總規面臨的核心挑戰

1.1 總規的戰略意義傳導不足

總規作為戰略層面的法定規劃，在落實具體管控內容和要求方面，需要規劃體系的整體傳導，但是往往總規的剛性傳導不足，總規的剛性要求沒有在控規中完整體現，使城市的大方向、大格局、大原則無法貫徹；另一方面，以總規為基礎的剛性督查機制尚不健全，尤其缺乏總規指標體系的動態評估機制，使得總規指標體系執行力度不夠，剛性實施效果難以確定。

1.2 剛性管控核心內容不明

總規剛性管控核心內容不明，造成總規“什么都想管，但是什么都管不好”的局面[1]。如在總規編制中，對底線管控的編制方式尚未明確；在總規實施過程中，對剛性內容的管控要求聚焦不足，缺乏相應的管控細則及配套政策，管控方式及實施路徑不明，導致“管得太多太死”與“管不住”并存。

1.3 剛彈界限模糊

在地方總規實踐中，存在總規為下層次規劃預留接口不足等現象，影響了總規的實施效力。如總規與控規、專項規劃存在規劃重復、相互矛盾等問題，此外還存在應對市場經濟不確定性和復雜性的彈性內容調整余地不足等情況。

剛彈問題一定程度上也反映出地方發展與國家管控之間的不適應性。總規是國家監督、管控地方空間資源的主要手段。近年來，住建部衛星督查工作使得地方政府高度重視總規用地布局，每年兩次的差異圖斑核實和報告工作使得總規的嚴肅性再一次確立。衛星督查為高精度、坐標式的管控方式，要求總規用地邊界達到控制性詳細規劃用地界線深度的細化與精準。這加劇了總規與下層次規劃傳遞關系的扭曲，不符合總規應有的使命[3]。

2 成都新一輪總規編制在“剛性”管控上的改革

近年來國家層面高度重視規劃改革工作，要求加強規劃、建設、管理的統籌，突出總規戰略引領、底線剛性約束的作用，作為當前總規編制改革的重要方向。2016年9月，住建部召開全國城鄉規劃改革工作座談會，要求貫徹國家新發展理念，從總規編制的理念、方法和內容等方面全面改革。新一輪成都總規貫徹國家新理念，結合成都發展實際，對新時期總規編制的轉型進行了探索，尤其對當前總規存在的剛性不剛的問題予以了思考。

2.1 值質歸統： 總規剛性管控的根本要義

總規的核心在于服務城市發展，確保城市目標的實現。《城鄉規劃法》要求，總規規劃期限一般為20年，還應當對城市更長遠的發展作出預測性安排。這就意味著，總規制定的目標是城市長達20年的目標，并融入了城市總體的價值取向。從這一意義上講，無論是城市目標本身，還是為實現城市目標而設立的指標體系必然是剛性的。傳統總規雖然制定了目標以及指標體系，但是目標與指標體系的銜接性不強，且缺乏有效的指標體系評估反饋機制，造成了一定程度上的失效，總規在目標上的剛性無法體現。作者認為，總規剛性管控的根本要義，在于“值質歸統”。值，即以目標為核心的價值體系；質，即為發展質量指標體系。在目標下強調經濟、社會、環境發展質量指標體系與價值體系形成高度協調統一。另外，尚需建立審視目標與發展質量指標體系的評估體系，以指標體系為基礎形成總規平臺，開展每年及5年的檢視工作，適時調整指標完成的方向和節奏。對于指標與總體目標的不適應性需及時修正及完善。評估內容及時向公眾發布，完善監督機制。以此形成從戰略到行動的全過程體系。

本次成都總規通過“價值目標—戰略—發展質量指標—評估”的確定以及總規管理平臺的搭建，以指標體系將目標、戰略、評估考核等聯系在一起，確保了“戰略”到“行動”的協調一致，實現由愿景到實施的銜接。

2.1.1 “值”：形成核心價值目標體系

制定城市發展目標和方向是城市總規的首要職責。結合成都發展的基礎及近年來成都發展的態勢，新一輪成都總規落實“創新、協調、綠色、開放、共享”5大發展理念，明確了“建設全面體現新發展理念的國家中心城市”的目標，進一步提出了“西部經濟中心、西部科技中心、西部金融中心、西部文創中心及綜合交通通信樞紐”的“五中心一樞紐”城市職能體系。

2.1.2 “質”：形成確保目標實現的發展質量指標體系

按照發展目標和城市職能，充分對接成都“2025規劃①成都發改委統籌編制了7個“2025規劃”。包括成都市國際化城市建設2025規劃、成都制造2025規劃、成都市生態文明建設2025規劃生態保護等。”、“十三五”規劃，與市級各職能部門共同建構了包括國際開放、創新引領、生態集約、便捷高效、幸福宜居、文化包容等6個方面共50項指標體系（表1）。指標體系是落實發展目標、統籌各專業專項規劃、確保理念落地的重要手段。按照預期性指標、約束性指標分類，并對2020年、2030年、2040年的時序要求分解落實，確保可度量、可落實、可監管。

2.1.3 構建總規管理平臺，完善評估機制

整合人口、用地、交通等城市發展要素以及指標體系完成情況，建立總規管理數據平臺。通過年度評估及5年評估，全面、客觀、多維度地對城市總規實施進展和落實情況進行動態了解和實施監督，實現從靜態管理向動態維護的轉變。年度評估對城市運行的狀態進行監測，形成年度評估報告，為下一年度實施計劃的制定提供參考，適時調整發展進度。5年評估則要把握城市目標實現的階段性特征，全面評估指標階段性的實施績效，根據評估結論，檢視總規與城市發展的適應性，判斷是否需要修改總規。同時，加強對總規實施的公示機制，定期對社會公布總規的實施情況，重點是向公眾公開指標體系完成情況。通過“曬成績單”，接受公眾監督，進一步促進公眾對總規的參與度，進一步引導政府重視總規，強化總規實施。

表1 成都新一輪總規指標一覽表（節選）

2.2 底線約束： 總規剛性管控的核心內容

2013年中央城鎮化工作會議提出，城市規劃要由擴張性規劃轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。總規的剛性管控的核心內容即在于底線約束。要體現一張藍圖管到底，就必須突出總體層面的結構控制性思維。底線是對城市總體格局的體現和落實，因此底線劃定應在確定城市總體格局的基礎上進行。城市總規區別于國民經濟和社會發展規劃、土地利用總規等規劃極為顯著的特征，即在于通過對空間功能結構的表達和管控，反映出城市空間發展的意圖。而在城鄉規劃序列內，受規劃空間范圍及規劃層級限制，控制性詳細規劃、專項規劃等也無法確定全域城鄉發展的總體格局。因此，底線劃定需要利用總規作為多規統籌平臺。

本次成都總規將底線約束作為總規剛性管控的核心內容。從完整布局走向結構量化，進一步突出總體層面的結構控制性思維，通過確定全域城鄉發展的總體格局，包括生態格局及空間格局，作為劃定生態空間、農業空間及城鎮空間，以及劃定生態保護紅線、城市開發邊界等的前提和基礎。

2.2.1 立足承載力，形成差異化發展的市域空間格局

簡陽由成都代管后，拓展了成都東部戰略性發展空間。成都全域形成了東北—西南走向的平行帶狀結構，空間分異特征明顯：自西向東可劃分為龍門山地區、成都平原地區、龍泉山地區以及丘陵地區。用地條件的不同決定了必須通過差異化的發展策略，引導城市發展方向的調整。市域空間格局中充分體現“西控、中優、東拓”的發展思路。成都西部除龍門山外，主要是沃野千里的成都平原，水網縱橫、林盤密集。由于用地條件良好，該區域國土開發強度過大。為保護都江堰千年精華灌區，以及成片的優質農田，必須實施“西控”。成都中部現狀為中心城區及城市密集地區，亟需改善人居環境，提升城市品質，完善現代服務等功能，逐步疏解低端功能。龍泉山以東區域主要為緩丘區，用地條件較適宜作為未來產業主要拓展區域，依托天府國際新空港的建設帶動發展。這樣就形成了西部田園特色城鎮發展帶、中部優化提升發展帶以及東部功能拓展發展帶差異化的總體格局。打破了原來固有的成都中心城區、近郊區、遠郊區3個圈層②一圈層為中心城區，包括錦江區、青羊區、武侯區、金牛區、成華區、高新區。二圈層為近郊區，包括龍泉驛區、青白江區、溫江區、新都區、雙流區、郫都區。三圈層指遠郊區，包括簡陽市、金堂縣、都江堰市、彭州市、崇州市、大邑縣、邛崍市、新津縣以及蒲江縣。的劃分邏輯，適應空間發展約束和管理要求，通過格局強化與空間政策的配合，優化全域總體空間格局，通過各分區控制落實具體剛性管控要求。

2.2.2 立碑定界，從指標管控走向邊界管控

市域總體生態格局的確定為后續生態、農業、城鎮空間劃定，以及生態保護紅線劃定、開發邊界劃定奠定基礎。本次總規通過劃定生態隔離區和生態保護區，嚴格保護市域內“山、水、田、林”自然生態本底，防止城鎮連片發展。構建市域“兩山兩環兩網六片”的總體生態格局（圖1）。保護兩山面積達4 477 km2的龍門山和龍泉山、環城生態區以及二繞郊野公園環構成的“兩環”、由岷江水系網及沱江水系網構成的“兩網”，以及防止城市粘連發展的6片城鎮隔離綠楔。

在市域生態總體格局確立的前提下，結合土地資源實際利用情況，按照“三生統籌”、“多規合一”的原則，劃定市域生態空間、農業空間及城鎮空間，劃定生態保護紅線、城鎮開發邊界、基本農田等控制線，并相應制定區別化的空間政策，強化土地資源利用和管制。以生態保護紅線劃定為例。本次總規要求將水源涵養、生物多樣性維護、水土保持等生態功能重要區域，以及水土流失、土地沙化等生態環境敏感脆弱區域進行空間整理，納入生態保護紅線。在具體管控方面，《成都市環城生態區保護條例》頒布后，生態用地面積達133 km2的環城生態區即通過立碑定界的方式明確控制范圍，目前已全部完成邊界落實、界樁。延續環城生態區的經驗，與本次總規同步開展的《成都市生態守護控制規劃》通過坐標或自然地理邊界等方式，針對管控分區的不同生態要素，明確控制范圍，共設置界樁956個。從相對粗放的指標管控，走向相對精細的邊界管控，深度上有所不同，體現了對于城市治理能力走向現代化與精細化的要求。

2.2.3 劃定剛性的通風廊道邊界，優化中心城區空間格局

城市環境質量是建設國家中心城市指標體系中極為重要的一項，而成都的大氣通風狀況制約了城市環境的提升。一方面，成都地處盆地，靜風頻率高、風速低、污染擴散條件較差；另一方面，成都近年來中心城區高密度、高強度開發建設，主導風無法貫通，城市熱島效應明顯。結合成都主導風向及中心城區建設實際，本次規劃構建了“6+X”通風廊道，即6條一級通風廊道及若干條二級通風廊道（圖2）。總規將風廊邊界線作為剛性管控線，要求一級通風廊道寬度不小于500 m，二級通風廊道寬度不小于50 m。在下層次規劃中確定通風廊道寬度、建筑高度與密度、布局形式和建筑體量4個方面的具體管控要求：如建筑高度不應超過40 m，主導來風方向的第一排建筑應至少降低建筑高度20%，密度不應大于30%，建筑間口率不宜超過70%。建筑體量上，建筑最大連續展開面寬不宜大于80 m。在規劃管理上，廊道內所有的建設行為都將受到約束，尤其對廊道邊界和節點處的建設行為要嚴控。管控要求將納入《成都市規劃管理技術規定》，現狀通風廊道內的建筑，按照用地類別確定差異化舉措。現階段不會要求立即拆除，但新建或改建時，必須遵照《成都市規劃管理技術規定》的要求執行，確保了總規的剛性。

圖1 成都市域總體生態格局圖

表2 總規單元控制一覽表（示例）

2.3 單元管控： 建立剛性與彈性的“交接面”

加強總規的剛性，并不能僅僅依靠細化規劃內容的方式，而更有賴于強化剛性的逐級傳導。總規的彈性也應理解為是在滿足總規剛性前提下的適度彈性。應對剛性、彈性如何相宜這一問題，本次成都總規創造性地提出“總規單元”，采用單元管控的模式，建立剛性與彈性的“交接面”，進一步強化總規與下層次規劃的有效銜接關系。

從“重民生、強功能、優品質、塑文化、人性化”的管控目的出發，將中心城區劃分為71個總規單元（圖3）。管控對象分為公共服務設施、文化娛樂、體育、社會福利設施、綠地、道路、市政公用設施等類型，并分別對設施對應的用地類別進行管控（表2）。如對于省、市級體育設施，則對體育場館用地進行管控；對于公共服務設施，則對中學用地、小學用地、幼兒園用地進行管控；對于道路，則對線密度和面密度進行控制。對于數量和規模制定了最低標準，堅持“只增不減”的原則。在用地布局上，各類用地在滿足服務半徑的條件下可在單元內調整位置，具體布局通過控制性詳細規劃進行落實。

圖2 成都通風廊道示意圖

圖3 成都總規單元劃分示意圖

2.3.1 以總規單元作為剛性傳導的平臺

總規單元的前提是保證總規的剛性，通過總規單元實現向下層次規劃的剛性傳導，形成較為完整的管控體系。除延續傳統總規對于公共服務設施級別、配置標準和服務能力的要求外，還依據各類型用地要求（如依據中小學生均用地、服務半徑等剛性指標），確定總量，包括總數量及總用地規模。結合實際建設情況，按照公共服務設施均等化等原則，將總量分配到各總規單元中。各項設施具體布局通過控制性詳細規劃進行落實。既將剛性要求傳導至控規，用地布局上又為城市發展保證了適度的彈性空間，提高發展的積極性。

以公園綠地為例，結合人均公園綠地的指標的剛性要求，確定中心城區公園綠地總量，結合各總規單元人口及綠地建設實際情況，分解到各總規單元中，確保了規模上的剛性。結合“500米見綠”的指標的剛性要求，確定總規單元中公園綠地的數量，確保了數量上的剛性。將具有一定規模塊狀綠地以及具有貫通性的結構性綠地，如錦江綠帶、三環路兩側綠帶等劃入城市綠線嚴格管控，要求“性質不改變、位置不改變、數量不減少、規模不減少”，確保了公園綠地總體結構上的剛性。在保證了中心城區公園綠地的總數量、總規模上的剛性以及綠線剛性的前提下，對于較小規模的小游園、微綠地，則納入總規單元管控，明確單元內的總體規模，具體布局則可在下層次規劃中劃定，保持了布局上的靈活性。通過總規單元的設置，促進了總規和控制性詳細規劃、專項規劃等下層次規劃的有序銜接。2.3.2 以總規單元強化規劃層次上的銜接

（1）注重管控內容上的銜接

總規單元與控規中的15分鐘基本公共服務圈緊密銜接。總規單元的配置內容主要為省、市、區級等設施；而15分鐘基本公共服務圈作為成都市目前控規調整中公服配套的基本依據，配置內容主要為社區級公服設施，包含社區服務、教育、醫療衛生、文化、體育、交通、商業服務和綠化8大類10項服務設施（表3）。在用地類型劃分上，總規單元主要涉及服務設施用地以外的公共服務用地類型；控規單元則均為服務設施用地。總規單元與基本公共服務圈設施配置內容相互配合，共同起到約束控規修改的作用，即在控規調整中，必須既滿足總規單元的要求，又滿足15分鐘基本公共服務圈的要求，實現了管控內容上的有效銜接。

表3 15分鐘基本公共服務設施圈主要內容一覽表

（2）注重服務范圍上的銜接

15分鐘基本公共服務圈的服務范圍為1.0—1.5 km2。總規單元服務范圍為4—6 km2，總共劃分為71個總規單元。總規單元由多個15分鐘基本公共服務圈組成。在邊界上，總規單元服務范圍與15分鐘基本公共服務圈的服務范圍、行政管理單元的范圍有較好的一致性和契合度。其邊界結合區界、街辦邊界、社區邊界及居住區邊界修正，避免了跨區界、跨街辦、跨社區等情況出現，便于規劃管理和實施，也為公共服務設施的落地奠定了良好的基礎。

3 結語

加強總規的“剛性”管控作用，一定程度上影響到城市治理體系的完善和治理能力的提升，是當前總規編制改革的重要方向。圍繞總規在剛性管控方面目前存在的不足，本文試圖對總規剛性管控進行框架設計。總規剛性管控的根本要義是通過質量發展指標確保目標實現，即“值質歸統”；核心內容是強化發展格局為基礎的“底線約束”。此外，通過增加“總規單元”層次，建立剛性與彈性的交接面，可實現在剛性前提下的適度彈性，不僅能使上下層次規劃的對接渠道得以具體化、體系化，亦有助于各級政府提升城市治理的工作效率。成都新一輪總規立足成都發展實際，在強化剛性管控方面進行了積極探索，但總規改革是一個系統化的過程，需要結合管理實踐進一步檢驗和持續完善。強化總規剛性管控，既需要總規在技術層面率先轉型，更要從新發展理念角度對總規的作用進行再認識，通過總規改革促進城市治理工作的有效開展。

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Rigid Control on Master Plan and Frame Design: Thoughts on the New Round of Chengdu Urban Master Plan

XU Benying

Under the new development concept of the nation and the new stage of urban development, urban master plan faces major changes. First of all, strengthening the rigid control function of urban master plan, which affecting the improvement of the urban governance system and ability of the governance to a certain extent, is the important direction of reform on the overall planning. In this paper, focusing on the existing deficiencies in urban master plan in the aspect of rigid control, the author tries to frame the rigid control, and argues that rigid control is an essential attribute of urban master plan. The paper points out that the core factor of rigid control comes from the general rules of ‘high uniformity of value and quality index system’ and ‘the bottom line constraint’. In addition, through ‘unit control’,it is possible to achieve moderate elasticity under the premise of rigid control. Details are discussed combined with the new reform and explorations of the new round of urban master plan in Chengdu.

Rigid control | High uniformity of value and quality index system | Bottom line constraint | Unit control of urban master plan

1673-8985（2017）04-0080-06

TU981

A

徐本營

成都市規劃設計研究院 規劃設計研究一所副所長，工程師，碩士