村莊規劃公眾參與模式與方式研究

方群莉，朱遠

（黃山學院建筑工程學院，安徽黃山245021；旌德縣白地鎮人民政府，安徽旌德242600）

村莊規劃公眾參與模式與方式研究

方群莉，朱遠

（黃山學院建筑工程學院，安徽黃山245021；旌德縣白地鎮人民政府，安徽旌德242600）

《中華人民共和國城鄉規劃法》首次以立法的形式規定村莊規劃需要公眾參與，但條款內容基本屬于概括性、原則性的規定；在此基礎上，分析公眾參與在村莊規劃中的現狀、問題及限制因素，并據此構建了“一保障、二平臺、三階段”參與模式，遵循“全程參與”和“盡早參與”原則，在規劃前期階段、規劃編制階段、規劃公示階段采用不同的參與方式。

公眾參與；村莊規劃；模式；方式

2008年1月1日實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》不僅將鄉、村莊規劃納入法定規劃，而且強調了農民是村莊規劃的主體角色。十八屆三中全會中“關于農村改革的《決定》”、《國家新型城鎮化規劃》的頒布以及十八屆五中全會關于城鄉協調發展，更明確了賦予農民更多權益，如何進行村莊規劃成為專家學者研究的重要課題之一。然而，目前的鄉村普遍存在肌理和格局的破壞、千村一面等現象，更有甚者由于盲目開發、違法征地和拆遷導致農民利益受損、聚眾鬧事等社會問題，究其原因是受城鄉二元體制和“重城輕鄉”觀念等因素的影響，未考慮農村地區在自然環境、經濟、社會和人口素質等方面與城市的差異，未尊重村民的意愿和未考慮村民的需求，忽略了公眾參與在村莊規劃中的重要作用。

1 從《中華人民共和國城鄉規劃法》視角解讀村莊規劃中的公眾參與

作為城鄉規劃法規體系的主干法和基本法的《中華人民共和國城鄉規劃法》首次以立法的形式規定村莊規劃需要公眾參與，例如第十八條規定“鄉規劃、村莊規劃應當從農村實際出發，尊重村民意愿”和第二十九條規定“鄉、村莊的建設和發展，應當因地制宜、節約用地，發揮村民自治組織的作用[1]，”從源頭上強調了公眾參與。

表1列出了《中華人民共和國城鄉規劃法》村莊規劃公眾參與的法律條款分析，從中分析可知：城鄉規劃編制階段中的編制工作啟動、規劃草案的編制階段在行政內部運作完成，公眾不具有參與的程序保障。在村莊規劃草案制定完成后，報送審批前，第二十二條和第二十六條規定必須將草案進行公告，應當經村民會議或者村民代表會議討論同意，使得公眾參與權得到行使。第八條、第九條和第五十四條則規定了規劃實施階段公眾參與公布程序和公眾的知情權。

公眾參與村莊規劃的條款數量有限，條款內容基本屬于概括性、原則性的規定。譬如第二十六條并沒有說明公告的范圍和方式，“其他方式”語焉不詳。第五十四條缺少對實質性內容的規定，如公眾查閱和監督的方式是什么，由于規劃的啟動階段缺少公眾參與，規劃草案定型后才予以公告，不僅違背了“盡早可持續參與”[2]的原則，而且公眾參與在關鍵的方案初、中期中的缺失，降低了村莊規劃的合理性和科學性。

表1 《中華人民共和國城鄉規劃法》村莊規劃公眾參與法律條款分析

2 村莊規劃中公眾參與的現狀及存在的問題

2.1 現狀

公眾參與源于上世紀60年代的美國，較為著名的是Paul Davidoff的“倡導性規劃”（Advocacy Planning）[3]、Sherry Arnstein提出的“市民參與階梯理論”[4]，1980年以來，全球開始掀起的“管治”（Governance）變革浪潮中，強調依靠公眾、社會各群體等市民社會的興起來制衡規劃過程中的強勢利益主體[4]。西方隨著社會經濟的進步，公眾參與的理論不斷完善和成熟。其概念和理論于上世紀80年代傳入我國[5]，研究對象基本為城市，研究成果大部分是在借鑒國外研究成果的基礎上結合中國具體現狀進行深化，主要是公眾參與在城市規劃中宏觀層面的應用，具有普適性的特點，象征性意義大于實際意義。村莊規劃中公眾參與研究始于21世紀[5]，起步晚、研究成果少，雖有些嘗試，但未考慮到鄉村的特殊性，而將公眾參與城市規劃的手法移植于村莊規劃中，尚沒有一套完整適用的公眾參與模式和方式。

2.2 問題

2.2.1 公眾參與村莊規劃缺少細致的法定支撐

從對《城鄉規劃法》的解讀中可知，公眾參與條款數量有限，多從城市的角度出發，只有第二十二條規定“村莊規劃在報送審批前，應當經村民會議或者村民代表會議討論同意”，其它的條款均未考慮到鄉村的特殊性，村莊規劃公眾參與針對性不強，如第二十六條規定城鄉規劃公眾參與的方式有論證會、聽證會或者其他方式，這幾種公眾參與方式應用于城市規劃中，但在村莊規劃中可操作性小。并且條款內容為原則性的規定，缺少配套法律法規的支撐。目前編制村莊規劃的配套法律、法規及規范有1993年《村莊和集鎮規劃建設管理條例》、1995年《建制鎮規劃建設管理辦法》、2000年的《村鎮規劃編制辦法》都沒提到任何關于公眾參與的內容，2015年《美麗鄉村建設指南》首次將“村民參與”寫入國標，具體內容為“5.1.2.1村莊規劃編制應深入農戶實地調查，充分征求意見，并宣講規劃意圖和規劃內容；5.1.2.2村莊規劃應經村民會議或村民代表會議討論通過，規劃總平面及相關內容應在村莊顯著位置公示，經批準后公布、實施”[6]，可見，把村民商議和規劃內容作為改進村莊規劃工作的著力點，但參與方式是片面的。總之，公眾參與在村莊規劃中缺少配套法律法規細致的法定支撐，系統性和針對性不夠，導致公眾參與流于形式。

2.2.2 公眾參與在村莊規劃方案編制、決策中缺失，降低規劃的科學性和實施的有效性

從《城鄉規劃法》和《美麗鄉村建設指南》中關于村莊規劃的公眾參與的條款可知，公眾參與表現為方案確定后的公示、征求意見和實施后的監督，但是在對決定鄉村發展的規劃方案的前期編制和決策中確是缺失，規劃師在方案編制中很少考慮使用者——村民的需求，甚至以城市的視角來規劃鄉村，導致規劃后的鄉村失去原有的魅力和辨識度，無法滿足村民的歸屬感。同時，草案成果展示主要來于報批版，專業性極強，知識匱乏的村民很難看懂，從初松峰的調研數據可知只有三成多村民能夠大部分或全部看得懂村莊規劃[7]，更別說針對規劃草案提出建設性的意見，這樣做不僅降低了《城鄉規劃法》第二十六條實施效果，而且村民的需求無法傳遞給規劃師，公眾參與在村莊規劃中形同虛設。針對這一事實，要提高公眾參與的有效性和進行科學的村莊規劃，必須將公眾的意愿和需求融入到方案編制前中期和決策中。

2.2.3 缺少保障參與主體的機構

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，村莊公共事務由村民自治，村民委員會是自治性組織[8]，村莊規劃作為關系村莊發展的村內事務應該發揮基層自治的力量，而《中華人民共和國城鄉規劃法》第二十二條規定村莊規劃編制、實施和管理主體是鄉鎮政府，非村民委員會[1]。同時，村民委員會作為管理村內事務的自治組織，對村民負責，但在政治、經濟、社會資源分配等方面卻受上級政府的制約，在很多鄉村出現了上級政府包辦村莊規劃事務等現象，這種“雙重”的尷尬身份，很難保障村民的訴求和利益。

3 村莊規劃中公眾參與限制因素分析

3.1 參與主體缺失，未發揮村民自治作用

村莊規劃中公眾參與對象有村民、專家、政府、設計師，作為土地為集體所有制的鄉村，村民是村莊發展和公眾參與的主體，但在實際工作中，參與主體缺失，方案公示后很難收到有效的建議，在一定程度限制了公眾參與的效果。大量有文化的中、青年人外出務工，無法參與，留守鄉村的大部分是老年人、兒童，其受文化程度、參與意識、認知能力、信息不對稱等因素的限制，使得事后告知、具有象征性參與的方案公示，更是流于形式。

3.2 規劃師參與意識不夠

長期以來我國的城鄉規劃在物質規劃的主導下，注重工程技術，規劃師更側重于藍圖的繪制，公眾參與意識不夠，只將其作為一項必要程序進行完成，如將調研視為公眾參與，調研的內容未考慮村民的需求，調研樣本的片面性，方案的公示未考慮村民是否能看懂等等，整個被動式過程在一定程度上影響了公眾參與的有效性。同時，快速城鎮化背景下，城鄉規劃編制周期短，項目多，譬如安徽省2013年計劃完成1710個美麗鄉村的建設，建設周期為1年，其規劃編制周期則為短短的幾個月[9]，規劃師往往擔心公眾參與可能會影響項目進度，導致公眾參與流于形式。

4 公眾參與村莊規劃模式與方式

4.1 公眾參與村莊規劃模式

基于以上分析，結合村莊規劃建設特點，提出“一保障、雙平臺、三階段”公眾參與村莊規劃的模式。“一保障”是指以法律制度建設為保障，“雙平臺”指村民委員會和村莊規劃師平臺建設，“三階段”指規劃前期階段、規劃編制階段、規劃公示階段。

4.1.1 一保障

完善村莊規劃公眾參與法律制度建設，為公眾參與提供堅實的保障。

1.完善《中華人民共和國城鄉規劃法》對于村莊規劃中公眾參與的規定。目前城鄉規劃法對于村莊規劃中公眾參與的規定較為概括，可操作性不強，需要對村莊規劃中公眾參與內容、程序、方法、法律責任、權利義務等做出詳細規定，應遵循“盡早參與”的原則，尤其對村莊發展起關鍵作用的規劃方案編制階段更需要對公眾參與做出具體的規定，保證村莊規劃中公眾參與的有效性、法制性。

2.修改配套法規，對公眾參與進行進一步明確的規定。1993年《村莊和集鎮規劃建設管理條例》、1995年《建制鎮規劃建設管理辦法》、2000年的《村鎮規劃編制辦法》是在1990年《中華人民共和國城市規劃法》基礎上制定的，部分內容已不符合社會發展需要，應根據2008年《中華人民共和國城鄉規劃法》對于村莊規劃公眾參與的內容進行修改補充，使其內容更具體化。

3.建立、完善村莊規劃技術標準。2007年頒布了《鎮規劃標準》，針對快速城鎮化中鄉村建設出現的問題，有必要出臺《村莊規劃標準》指導鄉村的規劃建設，也為公眾參與提供評判依據。

4.1.2 雙平臺

政府應轉變包辦村莊規劃及事務的思想，弱化對村莊的行政干預，處理好政府與村委會的關系，充分提高村民的參與權，保障村民自治的權利。作為基層自治組織村委會處理村莊的公共事務和公益事業，在村莊規劃建設中要積極維護村民的合法權益，培養村民的民主和自治意識，動員全員參與，積極宣傳，通過村委會、村民代表會議或村民會議將分散的村民組織起來，整合村民意見，做到由“象征性參與”到“實質性參與”的轉變。

參與主體村民受自身文化水平的限制，面對專業性很強的規劃方案，往往心有余而力不足，所以有必要進行鄉村規劃師平臺建設，建設一支既懂專業知識、熟知鄉村實情又為公眾爭取利益的專業隊伍。發揮主要作用為：一是為村民普及規劃知識和提供專業咨詢，二是協調村民和政府之間的矛盾，三是為村民爭取合法權益提供技術支持。

4.1.3 三階段

目前村莊規劃公眾參與屬于“事后參與”，在重要的方案編制、決策階段缺失，從而導致公眾參與流于形式。為了保障公眾的利益和體現“實質性的參與”，公眾參與應貫穿整個規劃過程，由“事后參與”向“全程參與”轉變，規劃前期階段、規劃編制階段、規劃公示階段三階段應采用適合且不同的參與重點和參與方式。

4.2 公眾參與村莊規劃的方式

4.2.1 規劃前期階段

村莊規劃關乎村莊發展及村民利益，遵循“盡早參與”的原則，此階段參與重點是提高公眾參與意識，調動村民參與的積極性，爭取村民廣泛的參與。規劃師在此階段起著重要作用，規劃師必須轉變角色，樹立正確的為公眾服務的價值觀，做好公眾參與的組織者，在不同情況下選擇最合適的公眾參與內容和方式。規劃師應結合前期資料收集，做好宣傳和調研工作。宣傳包括公眾參與意識宣傳和規劃知識的普及，為了體現村民的利益和參與的廣泛性，調研除了規劃師實地調查之外，需采用多種方式，譬如問卷調查、訪談、座談會等（見表2）。

4.2.2 規劃編制階段

此階段專業性很強，但是為了提高方案的可操作性和體現村民利益，更需要村民的參與，聽取村民的意見，最好有熟悉村莊發展、文化程度較高的關鍵人物參與到整個規劃編制過程。編制過程中遇到重大建設項目或者較復雜問題時，比如大規模的征地拆遷，需通過村民委員會召開村民代表大會，包括利益相關者，聽取公眾的意見。形成初步的村莊規劃方案后，通過村委會及時召開方案交流會，規劃師采用多媒體演示和圖片等直觀表達方式和通俗易懂的語言介紹方案，調動村民參與的積極性，搜集有效的意見，按照村民的意見進行方案的修改和深化（表2）。

表2 村莊規劃公眾參與三階段參與方式

4.2.3 規劃公示階段

為提高參與的有效性，規劃成果公示版應不同于專業性很強的報批版，在表達規劃意圖、內容及與關乎村民利益等重點問題的基礎上，應力求讓村民看懂，并利用村務公開欄、宣傳欄、宣傳手冊、村網站、微博、微信等多種方式公示，規劃師現場答疑與村民面對面溝通，村民也可通過電話、郵件、當面將意見反饋于村委會、規劃局、設計單位、設計人員。并按要求召開村民會議或村民代表大會，現場答疑并聽取公眾意見。

5 結語

公眾參與村莊規劃的重要性和必要性毋庸置疑，然而，目前想迅速地解決公眾參與問題是不現實的，需要從多維度、多層面入手，鄉村規劃的公眾參與涉及法律、社會、規劃等各個方面，需從理論和實踐中進行探索。

[1]第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議.中華人民共和國城鄉規劃法[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2015-07/03/content_1942844.htm，2015-07-03.

[2]王青斌.論城市規劃中公眾參與有效性的提高[J].政法論壇,2012(4):54-60.

[3]Davidoff P.Advocacy and Pluralism in Planning[J].Journal of the American Institute of Planners,1965,31(4):331-338.

[4]Arnstein S.A Ladder of Citizen Participation[J].Journal of the American Institute of Planners,1969,35(4):216-224.

[5]方群莉.村莊規劃中公眾參與有效實施研究[J].安徽建筑，2013（6）：21-22.

[6]GB/T32000—2015.美麗鄉村建設指南[S].北京：中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局、中國國家標準化管理委員會，2015：2.

[7]初松峰.村莊規劃公眾參與研究——以廈門市茂林村為例[J].中外建筑，2015（10）：101-102.

[8]第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議.中華人民共和國村民委員會組織法[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1117/2010-10/28/content_1602777.htm，2010-10-28.

[9]安徽省美好鄉村建設工作領導小組辦公室.關于印發《全省美好鄉村建設第一批中心村名單》的通知[EB/OL].http://www.ahcz.gov.cn/portal/zdzt/mhxc/zcfb/1359385429634463.htm，2013-01-29.

A Study on the Model and Method of Public Participation in Village Planning

Fang Qunli,Zhu Yuan
(School of Architectural Engineering,Huangshan University,Huangshan 245021,China;The People’s Government of Baidi,Jingde County,Jingde 242600,China)

“Urban and Rural Planning Law of the People’s Republic of China”stipulates for the first time in the form of legislation that village planning requires public participation,but the terms are basic and general.On the basis,the paper discusses the present situation,problems and limitations of public participation in village planning,and then constructs the model of“one guarantee,two platforms and three stages”,following the principles of“full participation”and“early participation”and adopting different participation methods in different stages.

public participation;village planning;model;method

TU984

A

1672-447X(2017)05-0055-005

2017-03-15

安徽省教育廳自然科學研究項目（KJHS2016B12）

方群莉（1985-），安徽歙縣人，黃山學院講師，國家注冊城市規劃師，研究方向為城鄉規劃；朱遠（1982-），安徽宿松人，旌德縣白地鎮人民政府鎮長，研究方向為建設管理。

責任編輯：胡德明