完善國家所有權(quán)政策深化國資管理體制改革

魯桐

黨的十八屆三中全會進(jìn)一步明確了我國公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位，即要求國有經(jīng)濟(jì)起主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。為了落實(shí)十八屆三中全會精神，從中央到地方，陸續(xù)出臺了國企改革的方案，新一輪國企改革的大幕逐步拉開。

國資委定位：企業(yè)國有資本出資人

新一輪國企改革的實(shí)質(zhì)是確立了國有企業(yè)市場化的改革方向。國企改革的市場化就是要解決國企管理體制和國企經(jīng)營方式的市場化這兩大問題。經(jīng)過30多年的改革，國企經(jīng)營方式的市場化已經(jīng)有了明顯改觀，但國有資產(chǎn)和國有企業(yè)管理體制的市場化問題還未解決。國企管理體制的問題不解決，直接影響到國有企業(yè)經(jīng)營的市場化，從而導(dǎo)致國企經(jīng)營效率無法得到根本的改善。

國有資產(chǎn)管理體制的改革涉及到方方面面。首先要解決國資委的定位問題。國資委應(yīng)定位為企業(yè)國有資本的出資人，應(yīng)使其擁有完整的出資人權(quán)利，國家所有權(quán)職能應(yīng)該包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個方面：制定國家所有權(quán)政策的職能、執(zhí)行國家所有權(quán)政策的職能，以及對執(zhí)行國家所有權(quán)政策的效果進(jìn)行監(jiān)督的職能。

在制定的所有權(quán)政策中，應(yīng)該包括的內(nèi)容有：明確國家所有權(quán)的全部目標(biāo)，包括國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性的布局調(diào)整，國家必須控制的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域以及服務(wù)于公共政策并提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的非商業(yè)目標(biāo)。列出這些目標(biāo)的優(yōu)先順序，提出目標(biāo)的具體指標(biāo)，例如投資回報率和股利分配政策。在設(shè)置的目標(biāo)里可包括股東價值、公共服務(wù)甚至就業(yè)保障之間的權(quán)衡，并明確平衡這些不同類別目標(biāo)的方法。此外，還應(yīng)包括所有權(quán)機(jī)構(gòu)與企業(yè)的關(guān)系以及如何實(shí)施所有權(quán)政策等內(nèi)容。

國資委應(yīng)成為經(jīng)營性國有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，履行對全國經(jīng)營且營利性國有資本的統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃布局、統(tǒng)一國資預(yù)算編制、統(tǒng)一監(jiān)督管理與考核、統(tǒng)一國資基礎(chǔ)管理等重要職能。在國資委下面設(shè)立行業(yè)性國有資產(chǎn)（資本）經(jīng)營公司。在監(jiān)管方式上，國資委應(yīng)從過去的“國企監(jiān)管”向“國資監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。國資委與國企的關(guān)系從“上級主管”與“所屬企業(yè)”的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮蓶|”與“董事會”的關(guān)系，即完全通過董事會履行責(zé)任，通過股份表決，來實(shí)現(xiàn)股東的三項權(quán)利：重大經(jīng)營的決策權(quán)，人事任免權(quán)和按股分紅的資本收益權(quán)。通過國有資本經(jīng)營公司來實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理的優(yōu)化。國有資本經(jīng)營公司作為連接國有資產(chǎn)管理部門和國家出資企業(yè)的中樞，在國有資產(chǎn)管理中處于一個承上啟下的地位。一方面接受國有資產(chǎn)管理部門的委托保證國有資產(chǎn)的保值增值，另一方面作為參股企業(yè)國有股權(quán)的代表行使國有股東的權(quán)利。

既然國資委清楚地定位“國有資本的出資人”，就應(yīng)使其擁有完整的出資人權(quán)利。組織部門可在國資委設(shè)立派出機(jī)構(gòu)行使有關(guān)管理權(quán)力，但不直接介入企業(yè)內(nèi)部高管的任命。

國家應(yīng)保持對關(guān)系國計民生重要產(chǎn)業(yè)控制力

國資委定位明確后，第二步就要解決國家對國有資產(chǎn)的控制力問題。國家應(yīng)保持對關(guān)系國計民生的重要產(chǎn)業(yè)如能源、電力、鐵道、煙草、軍工、通信、礦產(chǎn)等具有自然壟斷性的行業(yè)保持直接的所有權(quán)和控制力。國資委應(yīng)作為一個積極的所有者，在法律的框架內(nèi)行使所有權(quán)職責(zé)。主要職責(zé)包括四個方面：第一，委派代表出席股東大會并行使投票權(quán)；第二，建立規(guī)則透明的董事會提名程序并積極參與董事會的提名；第三，定期對國有企業(yè)的經(jīng)營績效進(jìn)行監(jiān)督和評估，并與國有企業(yè)的外部審計機(jī)構(gòu)和國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)保持溝通；第四，確保國企高管薪酬激勵符合公司發(fā)展的長期利益，并能吸引和留住合格人才。

從西方國家管理國有企業(yè)的經(jīng)驗和實(shí)踐看，主要是通過制定明確的所有權(quán)政策體系，明確國家所有權(quán)政策目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)途徑，政府對國有企業(yè)的管理政策和要求。挪威、瑞典、加拿大、法國、澳大利亞、新西蘭、英國等都制定了明確的國家所有權(quán)政策。例如，瑞典政府的國家所有權(quán)總體目標(biāo)是“為全體所有者創(chuàng)造價值”。英國股東執(zhí)委會的所有權(quán)總體目標(biāo)是“扮演有效而明智的股東角色，在政府設(shè)定的政策、監(jiān)管規(guī)劃和客戶參數(shù)框架內(nèi)，確保政府持股能帶來可持續(xù)的正回報，并隨著時間推移，彌補(bǔ)資本成本?！狈▏鴩覅⒐删郑ˋPE）作為法國政府的所有權(quán)機(jī)構(gòu)，制定了《國有企業(yè)與國有股東關(guān)系的章程》。該部門通過委派到國有企業(yè)董事會的代表，每年對企業(yè)執(zhí)行該《章程》的有效性進(jìn)行專門評價，國家參股局根據(jù)評價結(jié)果形成年度報告。

制定和公布國家所有權(quán)政策報告，是世界各國實(shí)現(xiàn)對國有企業(yè)控制的重要手段。它主要起兩方面的作用，一是明確國家對國有企業(yè)的政策和要求；二是使社會各方了解政府對國有企業(yè)管理的邊界，實(shí)現(xiàn)社會對政府權(quán)力的監(jiān)督。

以挪威為例。挪威政府希望保持強(qiáng)大的國家所有權(quán)，以確保重要的國家資源和企業(yè)掌握在政府手中。截至2012年底，挪威政府持有的股份占奧斯陸證券交易所上市股份的35%以上。出于戰(zhàn)略性的考慮，由挪威各部委共直接持有約70家公司的股份，總市值約8000億歐元。雖然為便于行業(yè)管理，不同的國有企業(yè)由不同的政府部門管理，但實(shí)行統(tǒng)一的國有所有權(quán)政策目標(biāo)和要求。國家持股是為了達(dá)到4個方面的目的：即對重點(diǎn)企業(yè)的國家控制；國家對重要自然資源的控制；保證穩(wěn)定的所有權(quán)，以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)長期的經(jīng)濟(jì)增長和工業(yè)發(fā)展；實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)。

國家主要通過參與股東大會對公司施加影響

挪威所有權(quán)政策報告顯示，政府的職能主要有三個方面，即決策者、市場調(diào)節(jié)者和公共財產(chǎn)管理者。為了保障這些角色的合法性并建立對國有控股者的信任，政府作為所有者的角色必須與作為決策者和市場調(diào)節(jié)者的角色分開。挪威工業(yè)貿(mào)易部管理著20家公司的國有股權(quán)。該部設(shè)立國有股權(quán)管理經(jīng)營部門，成員由企業(yè)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和律師組成，監(jiān)管活動根據(jù)公司管理的需要，提名董事會委員及提名委員會成員，監(jiān)督和跟進(jìn)公司的財務(wù)表現(xiàn)，并關(guān)注公司的決策。國家股東，也必須按照《公司法》的要求參與股東大會、董事會。政府監(jiān)管部門不能直接干預(yù)公司的決策和日常經(jīng)營管理。國家作為所有者對公司運(yùn)作主要通過參與股東大會對公司董事、高管的提名和選舉，以及公司章程規(guī)定的股東權(quán)利的行使對公司施加影響。

從挪威等國家管理國有企業(yè)的經(jīng)驗看，我們獲得如下啟示：

第一，應(yīng)確保國家所有權(quán)的到位和不越位。所謂國家所有權(quán)的到位是指國家作為一個積極的所有者在法律框架內(nèi)行使其所有者權(quán)利。第二，應(yīng)在國企分類管理的前提下，確保國企董事會授權(quán)明確，承擔(dān)全部受托責(zé)任。

自2004年6月國資委開始進(jìn)行國有獨(dú)資企業(yè)董事會試點(diǎn)工作以來已有10多年的時間，仍有相當(dāng)一批國有企業(yè)沒完成公司化改造的任務(wù)。從已建立董事會的87家央企看，在規(guī)范建設(shè)國企董事會方面取得了初步進(jìn)展。主要表現(xiàn)在建立了外部董事制度，實(shí)現(xiàn)決策層和執(zhí)行層分開；董事長與總經(jīng)理分設(shè)，并明確規(guī)范兩者的職責(zé)；建立國有企業(yè)外派監(jiān)事會制度，對董事會進(jìn)行評價等。

但現(xiàn)有的國企董事會建設(shè)缺乏分類管理的基礎(chǔ)，不同類型的企業(yè)使用同一治理標(biāo)準(zhǔn)和考核，使國有企業(yè)公司治理缺乏針對性，也有失公平，董事會的受托責(zé)任無法真正到位。

國有企業(yè)因其職能的復(fù)雜性，除實(shí)現(xiàn)經(jīng)營業(yè)績的目標(biāo)以外，還根據(jù)政府的需要承擔(dān)公共服務(wù)和特殊職能。應(yīng)將不同職能類型的國企分別對待，制定不同的治理評價體系。

第二，提高國有企業(yè)信息披露的透明度是改善國企公司治理的關(guān)鍵手段。

我國國有資產(chǎn)管理和國有企業(yè)運(yùn)行的薄弱環(huán)節(jié)是缺乏國企信息披露的透明度，不利于廣大民眾和高層權(quán)力機(jī)關(guān)對國有企業(yè)的監(jiān)督。世界各國國有企業(yè)管理和運(yùn)行的經(jīng)驗表明，確保企業(yè)層面充分的信息披露和透明度是改善國有企業(yè)治理和運(yùn)行效率的必要手段。提高國有企業(yè)信息披露的透明度有利于公眾清楚了解國企經(jīng)營業(yè)績的運(yùn)營情況，喚起民眾和媒體對國企的關(guān)注和監(jiān)督，有利于全國人民代表大會有效行使所有權(quán)職責(zé)。

總之，國有企業(yè)因其在經(jīng)濟(jì)社會中的特殊地位和重要性，受到世界各國政府的普遍重視。由于國家所有權(quán)的存在使國有企業(yè)公司治理更加復(fù)雜、更具難度。在我國，國有企業(yè)改革一直是整個改革開放戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)，如何在國有企業(yè)引入恰當(dāng)?shù)膯栘?zé)機(jī)制并提高信息披露的透明度是政府在改善國有企業(yè)公司治理方面的關(guān)鍵挑戰(zhàn)，希望相關(guān)部門重視并制定相應(yīng)措施。endprint