社會力量依法參與教育治理的現(xiàn)狀及建議

周鳳艷

【摘 要】 適當(dāng)?shù)纳鐣α繀⑴c教育治理是社會發(fā)展的必然趨勢，也是教育體制改革的重要內(nèi)容。政府—社會—學(xué)校三者是緊密聯(lián)系的，教育是離不開社會力量參與的。但由于受觀念、制度和經(jīng)濟條件的制約和限制，社會力量參與教育治理的程度不高。為了更好地搞好教育，需要強化社會參與意識，需要政府簡政放權(quán)，才能提高教育治理能力，實現(xiàn)教育治理的科學(xué)化和現(xiàn)代化。

【關(guān) 鍵 詞】 教育治理；現(xiàn)狀；困境；創(chuàng)新

作為一種正在發(fā)展中的理論體系，治理理論在內(nèi)容和范疇方面尚存分歧，但基本內(nèi)核是通過公共事務(wù)領(lǐng)域中政府、市場與社會組織的共同參與實現(xiàn)對公共事務(wù)的有效治理。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出要“創(chuàng)新社會治理體制”。在社會治理過程中要“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。這一表述為社會力量參與社會治理指明了方向。為社會力量參與和監(jiān)督教育治理提供了合法依據(jù)。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提出推進(jìn)政校分開管評辦分離，適應(yīng)中國國情和時代要求。建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系，適當(dāng)?shù)纳鐣α繀⑴c教育治理是社會發(fā)展的必然要求，也是改革教育弊端和創(chuàng)新教育體制的理論基礎(chǔ)。只有真正良好運行“政黨領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、學(xué)校辦學(xué)、社會監(jiān)督”的“四位一體”協(xié)同的治理體系，才能提高教育治理理念、治理體系、治理制度和治理能力的現(xiàn)代化，實現(xiàn)教育治理的科學(xué)化，達(dá)到協(xié)同治理和善治的目標(biāo)。

一、社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理的現(xiàn)狀

（一）社會參與教育治理的意識不強

教育與社會中的每個人息息相關(guān)，社會力量在一定程度上參與了教育的治理，并且也取得了一定成效。但大多是資金資助，如香港愛聯(lián)助學(xué)基金，勵志陽光助學(xué)基金等助學(xué)基金，最著名的是邵逸夫基金，全國無數(shù)的逸夫樓、逸夫?qū)W校，成為慈善基金改善了辦學(xué)條件的典范。但一直以來，我國的教育發(fā)展都是在政府的主導(dǎo)下運行，不僅學(xué)校對政府的依賴性很強，而且社會也潛意識地認(rèn)為教育治理在很大程度上是政府和學(xué)校的責(zé)任。受傳統(tǒng)觀念的影響，社會普遍缺乏民主思想、參與意識、主體意識、責(zé)任意識，因而自覺性低。另一方面，由于社會力量參與教育治理長期缺乏實踐，社會參與的能力在很大程度上也受到束縛，沒有給教育治理帶來實質(zhì)性的價值，導(dǎo)致政府和學(xué)校引入社會力量參與教育治理的積極性不強。反過來又制約了社會參與的積極性。

（二）社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理的權(quán)利被弱化

“政府—社會—學(xué)校”三方關(guān)系的協(xié)調(diào)上沒有突破性的進(jìn)展，三者在教育治理的過程中未能實現(xiàn)效能最大化，政府是教育治理權(quán)的實際擁有者，政府“包攬一切”，和學(xué)校擁有一點管理權(quán)相比，介于政府和學(xué)校之間的社會力量參與教育治理的權(quán)利幾乎完全被漠視。原因在于宏觀的法律制度和微觀的管理制度的缺失。社會參與教育治理必須通過具體的方式和途徑來實現(xiàn)，為了保障社會參與的權(quán)利和效能，具體的途徑和方式必須在法律保護(hù)和制度保障的前提下進(jìn)行。規(guī)范社會力量參與教育治理的制度，明確各方的責(zé)權(quán)利，通過學(xué)習(xí)、借鑒、改革和創(chuàng)新，逐漸形成歐美發(fā)達(dá)國家中社會力量參與教育治理的評估、監(jiān)督。協(xié)商以及決策咨詢的中介機構(gòu)。達(dá)到社會力量參與和監(jiān)督教育治理的有序和良性循環(huán)的效果。這個過程就是政府簡政放權(quán)的過程，政府把該管和能管的事管好，把不該管又管不好的微觀事務(wù)向?qū)W校和社會分權(quán)，政府不再既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判，例如我們各級教育督導(dǎo)機構(gòu)絕大部分附屬于教育行政部門，處于用行政力量起監(jiān)督和評價的作用，處于管得過多和管不過來的境地。急需把部分監(jiān)督和評價的權(quán)利還給社會力量。改革到深處，核心是制度，真正從制度上賦予社會力量參與和監(jiān)督教育治理的權(quán)利。

（三）社會參與教育治理的體系不完備和力度不夠

社會參與教育治理需要有效的途徑和參與方式、合理的參與內(nèi)容以及相關(guān)的需求表達(dá)機制、保障機制等一套完備的參與體系，是實現(xiàn)和諧共治、善治的必要條件。體系的建立需要充分考慮多元利益主體的需求，建立起能協(xié)調(diào)各多元主體利益、平衡多元主體權(quán)力和保障治理效能的現(xiàn)代化制度體系。制度體系的建立、實施、反饋和效果評估是一個動態(tài)過程和長期過程，社會參與和教育治理的參與機制、監(jiān)督機制、評估機制和反饋機制未能有效建立。由于社會參與教育治理的“硬件”不健全，沒有一個科學(xué)和比較完善的協(xié)商共治的社會參與機制，所以社會參與的力度肯定是不夠的。

二、社會參與和監(jiān)督教育治理的體制改革和創(chuàng)新

社會的變革和進(jìn)步是時代的必然要求，科技和信息給社會參與教育治理提供了良好的機遇，社會大眾的民主參與意識也在日益增強，政府大包大攬的管理方式的弊端日益凸顯。急需建立有制度保障、有健全體系的社會組織和中介機構(gòu)來參與教育治理，形成政府、學(xué)校、社會三者有效溝通和交流、理解和配合的平臺，消除社會隔閡，達(dá)成齊抓共管、通力合作的共識，煥發(fā)教育的活力，激發(fā)社會各界人士的熱情，辦人民滿意的教育。

（一）政府簡政放權(quán)，履行主導(dǎo)責(zé)任

政府作為教育的投資主體，理應(yīng)關(guān)注學(xué)校投資情況，關(guān)注學(xué)校的教育實施情況，關(guān)注教育投入產(chǎn)生的社會效益。減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)到了，基礎(chǔ)教育質(zhì)量逐年下降，現(xiàn)又回到統(tǒng)一考試的老路上去了。政府需要做什么？

1. 政府需要轉(zhuǎn)變觀念，加快職能轉(zhuǎn)變，推動簡政放權(quán)。通過“確權(quán)”“分權(quán)”“放權(quán)”和“讓權(quán)”等重大舉措，科學(xué)配置教育行政權(quán)力，建立完整的公共教育權(quán)力制衡機制，構(gòu)建權(quán)力邊界清晰、權(quán)責(zé)匹配、相互制約、執(zhí)行有力、接受監(jiān)督的運行機制。從管理向治理轉(zhuǎn)變，變微觀管理為宏觀管理，由直接管理走向間接管理，政府財政來購買服務(wù)。這就是一項重大的改革，需要政府轉(zhuǎn)變觀念，出臺相關(guān)配套措施。

2. 政府需要搞好頂層設(shè)計、法規(guī)制定、制度建設(shè)，資金分配，探索建立新的管理體制和工作方式，制定科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，加強省市級資金統(tǒng)籌，強化縣級教育自治管理，賦予學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。加強信息公開，建立溝通協(xié)商機制。首先，利用好民調(diào)中心，收集大眾對教育的意見和建議，這是教育治理現(xiàn)實基礎(chǔ)，教育治理才能有的放矢。其次，聘請專業(yè)的中介機構(gòu)，對全縣各個學(xué)校的校園建設(shè)、師資力量、師德教風(fēng)、教學(xué)質(zhì)量等進(jìn)行評估。然后，縣級政府組建一個由人大代表、政協(xié)代表、財政代表、教育機構(gòu)代表、退居二線的知名校長、教育領(lǐng)域的專家、熱心教育的知名人士構(gòu)成的常設(shè)議事委員會，為縣內(nèi)的教育發(fā)展決策、咨詢、評估、巡視監(jiān)督、考核等，這些人的工作單位、工資、福利等保留原單位，常年開展工作，巡視檢查不打招呼，深入學(xué)校找問題，出謀劃策，征求校長、老師、學(xué)生和家長的意見，推廣好的做法，解決重大問題等。endprint

（二）學(xué)校自主辦學(xué)，履行主體責(zé)任

落實學(xué)校自主辦學(xué)是教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本立足點，培育和提高學(xué)校的自主辦學(xué)能力是建設(shè)中國特色教育治理體系的重點。首先政府需要從頂層設(shè)計、法規(guī)和制度層面賦予學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。其次，學(xué)校要轉(zhuǎn)變觀念，從“等、靠、要”向自主辦學(xué)轉(zhuǎn)變，積極落實和爭取自主辦學(xué)權(quán)。建立起完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，依法治校，根據(jù)自身的條件、資源、環(huán)境、師資等科學(xué)合理定位，確定科學(xué)的教育培養(yǎng)目標(biāo)。學(xué)校才能直接提供教育，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)集體要形成強大、凝聚、團結(jié)、以身作則的班子，帶領(lǐng)全校師生共同成長，需要形成定位、自我管理、自我發(fā)展、自我約束的辦學(xué)機制。并積極吸納社會資源，主動適應(yīng)社會發(fā)展，自覺接受社會監(jiān)督的辦學(xué)體系。

（三）社會有效參與和監(jiān)督教育治理，助推教育發(fā)展

教育利益主體的多元化，社會大眾的民主意識日益增強，要構(gòu)建政府—社會—學(xué)校三者之間的和諧關(guān)系，要求社會力量積極參與和監(jiān)督教育治理。解決政府既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，不能管又管不好的問題，解決學(xué)校難管和管了社會又不相信的問題。改變政府自己既是辦學(xué)的主體，又完全履行評價和監(jiān)督職責(zé)的局面。大多數(shù)評價活動都是政府自己進(jìn)行或者委托直屬事業(yè)單位開展，各級教育督導(dǎo)機構(gòu)絕大部分附屬于教育行政部門，這種現(xiàn)狀的必然結(jié)果是自話自說。推進(jìn)管評辦分離是現(xiàn)代教育制度的必然選擇。

1. 社會積極參與和監(jiān)督教育治理是在政府簡政放權(quán)和政府賦予學(xué)校自主辦學(xué)的前提下才能成為現(xiàn)實的。政府要購買服務(wù)，鼓勵專門機構(gòu)和社會中介機構(gòu)對教育進(jìn)行監(jiān)督和評估，大膽放權(quán)給中介機構(gòu)，發(fā)揮教育協(xié)會的作用，成立教育決策和咨詢委員會或者是教育促進(jìn)會這樣的社會組織，建立一個以促進(jìn)學(xué)校發(fā)展為導(dǎo)向的工作機制，黨政界、知識界、教育界和媒體界，家長和社會各方面參與的多元教育質(zhì)量監(jiān)督和評價體系。挖掘社會力量和社會資源，讓社會真正參與教育，幫扶教育，用社會視覺幫助學(xué)校解決問題。在不干預(yù)學(xué)校自主辦學(xué)的前提下，對學(xué)校辦學(xué)、科研、考評方案、教風(fēng)、學(xué)風(fēng)、信息公開、經(jīng)費使用等重要事務(wù)進(jìn)行咨詢、評議、審議和建議。廣東省順德市在這方面做出了有效探索。

2. 在學(xué)校層面成立一個共治委員會，由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教代會、學(xué)代會、家委會、社會人士組成共治委員會，其中學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教代會、學(xué)代會代表人數(shù)不超過共治委員會的50%，家委會代表人數(shù)不超過20%，社會人士代表不超過30%。從老師、家長、學(xué)生到社會人士都涉及，能最大程度保證學(xué)校的正確發(fā)展方向，能加強社會和學(xué)校的相互聯(lián)系。在某些領(lǐng)域，發(fā)揮非政府組織和個人的更大優(yōu)勢。共治委員會不僅能聽取和審議學(xué)校的工作報告、學(xué)校的工作計劃、學(xué)校的重要基礎(chǔ)建設(shè)，還能向上級主管部門提出意見和建議、處理重大問題等，從多方面促進(jìn)教育。

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