淺談PPP融資模式在北京東城區棚改項目中的適用性

高慧

摘要：棚改項目是一項重大的民生工程，因其投資規模大、周期長等特點，造成了財政資金不足以全面覆蓋項目需求的客觀問題。在國家積極倡導多元化投資主體，多渠道融資，鼓勵發展混合所有制經濟的背景下，PPP模式作為一種新的融資渠道進入了棚改項目建設的系統。文章從棚改項目的背景、發展現狀引出對PPP融資模式的需求。PPP模式本身堅實的理論依據、政策支持和已成功的實踐性操作都為其在棚改項目中的發展提供了良好的基礎。結合東城區本身的區劃特點，在區屬范圍內的棚改項目不僅有著一般基礎設施項目引入PPP模式的優勢，還有著得天獨厚的地理位置和深厚的文化底蘊，充分發揮并合理利用這些優勢可以更加有效的推進東城區棚改項目的建設。文章從理論和實踐兩方面論證了東城區棚改引入PPP模式的可行性，說明了只要從全局規劃、政策支持和靈活開發幾方面共同努力，完全有可能實現公共資本和私人資本“雙贏”的局面，并且兼顧項目的社會效益和經濟效益。文章最后總結了PPP模式發展需要注意的問題及應對措施。

關鍵詞：補短板，棚戶區改造，PPP模式

一、棚改項目及其融資問題的重要性

（一）棚改項目的背景

自習近平總書記在2015年的中央經濟工作會議中提出“三區一降一補”以來，這五大任務就成為了全社會的工作重心和目標，其中，在民生領域的“補短板”方面，加快棚戶區改造作為其中一項任務，也再次成為了人們關注的重點之一。

隨著社會經濟的發展，棚戶區這一經濟發展過程中遺留下來的歷史問題顯得越來越突出。根據《關于棚戶區改造有關稅收政策的通知》（財稅[2013]101號）對棚戶區的定義，棚戶區是指簡易結構房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長、使用功能不全、基礎設施簡陋的區域，具體包括城市棚戶區、國有工礦（含煤礦）棚戶區、國有林區棚戶區和國有林場危舊房、國有墾區危房。在北京市東城區這一人口密集的城中區，也依然存在著這樣一些在城市開發建設中由于各種原因被暫時遺忘的角落，比如寶華里、望壇等。這些客觀惡劣的生活環境，制約了城市的整體發展規劃，為了改善棚戶區居民的民生問題，也為了促進整個社會的和諧發展，加快促進棚戶區改造變得刻不容緩。

（二）棚戶區改造項目概況

近年來，從中央到地方都在不斷加強棚改項目的建設，2015年國務院專門下發了37號文件《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》，明確了近期棚戶區改造的任務，特別提出了棚改3年行動計劃，2015～2017年要開工改造1800萬套。北京市的大規模危舊房改造工作始于20世紀90年代，自2013年開始，進入了全面開展棚戶區改造階段，并且設立了兩大目標，一是截至2017年年底，完成棚戶區改造15萬戶；二是截至2020年，基本完成中心城區棚戶區改造。在《北京市人民政府辦公廳關于印發<北京市2017年棚戶區改造和環境整治任務>的通知》（京政辦發[2017]19號）中可以看到，其中東城區2017年棚改項目的任務目標是5000戶，共涉及12個項目。如此大規模的棚戶區改造工程，不僅工程體量大，持續時間長，而且還面臨著征收拆遷難，社會矛盾突出等問題，其中最為突出和嚴峻的就是項目資金嚴重缺乏的情況。

（三）解決棚改項目融資問題的意義

棚改項目不是一個簡單的拆遷和建設，它涉及到了規劃、拆遷、建設、原地回遷、異地安置、貨幣收購等諸多環節，是一個復雜的系統工程。棚戶區改造的工程受很多不確定因素的影響，項目周期長，資金需求量大，特別是資金投入問題，已成為制約棚改項目推進的一個瓶頸。官方數據顯示，2007～2011年，中央政府一共投入資金730億元用于棚戶區改造，其中對中西部財政困難地區補助資金超過90%。隨著棚戶區改造資金并入“中央補助城鎮保障性安居工程專項資金”，從2016年各地區實際分配情況來看，該項資金明顯往中西部地區傾斜，東部地區共得資金近190億元，中部地區539億元，西部地區487億元，與2016年全國完成投資1.48萬億元相比，兩者之間有不小的差距。這意味著，要想更加穩健的推進棚改工程，依靠中央、地方兩級財政撥款為主的投入方式必須要加以改革，需要拓寬項目的融資渠道，尋求多樣化的融資模式。棚改項目具有較大的社會性和公益性，但因為安置住房及周邊配套設施的建設壓力大，單一的投入模式給政府造成了極大的財政負擔，也不利于促進棚改項目的發展，尋求多渠道的資金來源，讓更多的投資者參與其中，這是解決棚改項目發展瓶頸問題的重要舉措。

二、現有棚改引入PPP融資模式的理論基礎和必要性分析

（一）PPP模式的內容和理論基礎

PPP源于英文“Public-Private-Partnership”，泛指政府與私營商簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供服務。在我國，按照發改委的相關文件，PPP模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。PPP模式在有市場化運營基礎的傳統政府經營性項目中有很大的發揮空間。具體操作模式一般有三種，一是有條件進行市場化運營項目，政府授予特許經營權，企業通過向私人收費等模式就可以收回成本并實現盈利，例如北京地鐵4號線。二是不能完全市場化運營的項目，因運營期的收費不能完全彌補成本并實現盈利，所以政府在授予特許經營權的同時，還需要通過投資入股或財政補貼等形式來予以支持，例如東營長城·創新港（一期）項目。三是無法市場化運營的項目，因其運營期基本無法向私人收費，故只能由政府通過購買服務等形式來完成，例如甘肅臨漳扶貧試點縣農村飲水安全工程項目。

棚改項目具有準公共物品的屬性。公共產品與私人產品的區別在于是否具有非競爭性和非排他性，準公共產品具有公共產品和私人產品的雙重屬性，因此可以有政府供應、市場供應或兩種方式相結合的供應方式。棚改項目在改造過程中的產品主要有安置房、基礎設施、綠地、商業及配套等，因其具有不充分的排他性和不完全競爭性的特點，棚改項目應視為準公共產品來發展。準公共物品在單純由市場提供的情況下，會出現供給不足的情況，并且無法通過市場自發調節到供需平衡；而如果單純依靠政府投資，資金的供給又無法滿足項目的需求，所以由政府和私人資本共同參與的PPP模式就成為一個雙贏的選擇。公私雙方共同合作開發棚戶區改造項目，政府可以通過私人資本的引入完成棚戶區改造項目的規劃，私人資本可以依靠政府的補貼、稅收優惠、租售收入等方式收回投資。endprint

（二）現有棚改融資模式分析及引入PPP模式的必要性

按照資金籌集方式，棚戶區改造的資金來源主要有五部分，一是國家政策補貼資金；二是省市級財政投入資金；三是申請國開行等金融機構貸款資金；四是發行地方債券；五是社會資本投入。根據財政部全國公共財政支出的統計，棚改項目支出在保障房建設支出中所占的比例在逐年提高，政府在不斷地加大投資力度，同時目前支持項目的主力融資方式是以國開行為代表的政策開發性金融貸款、商業金融貸款和公積金貸款三種貸款資金。發行地方債因其手續繁雜、限制條件多等因素未能在棚改項目融資中大力推廣，而棚改項目因本身收益率低，成本回收期長等特點又決定了其對社會資本的吸引力不大。由此可以看出，這些傳統的融資模式已無法完全滿足棚改項目的資金需求，迫切需要新的融資渠道來推進棚改項目的建設。

在棚改項目中，采用PPP融資模式，是減輕財政負擔，提高棚改項目建設質量和管理水平，進一步拓寬融資渠道，促進棚改項目風險分擔與轉移的必然要求。大力推廣PPP模式，對鼓勵發展混合所有制經濟，加快政府職能轉變，拓寬基礎設施建設的投融資渠道都有積極的作用，對棚改項目的建設亦如是，轉變思維和管理，PPP模式為棚改項目的投融資打開了新的渠道。

三、PPP模式在東城區棚改項目中的可行性分析

（一）國家政策的支持有助于PPP模式的推廣

在PPP模式中，私人資本進入棚改項目的開發，國家的政策支持至關重要。2014年以來，政府各部門出臺了一系列的辦法和措施促進PPP模式的推廣應用。財政部分別頒布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）、《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）等文件；國務院也在《關于進一步加強棚戶區改造工作的通知》（國辦發[2014]36號）中明確：“通過投資補助、貸款貼息等多種方式，吸引社會資金，參與投資和運營棚戶區改造項目，在市場準入和扶持政策方面對各類投資主體同等對待。支持金融機構創新金融產品和服務，研究建立完善多層次、多元化的棚戶區改造融資體系。”在國發[2015]37號文件中，對創新融資體制機制也提出了推動政府購買棚改服務、推廣政府與社會資本合作模式、構建多元化棚改實施主體和發揮開發性金融支持作用四方面的措施。由此可見，PPP模式在我國的推廣運用有著強大的國家驅動力，棚改項目引入PPP模式有著很好的歷史契機。

隨著PPP模式在我國的應用領域逐漸擴大，不光是基礎設施建設方面，在棚改項目上也已經取得了實踐性的成功。在河南焦作市的棚改項目中，政府通過PPP模式直接投資2.2億元，吸引私人資本超20億元，圓滿完成了整個項目的開發建設，既緩解了財政壓力，又使私人資本獲得了合理的投資回報。在PPP模式下，政府為了使私人資本獲得合理穩定的收益率，會提供直接劃撥土地、授予較高的貸款額度、采取一系列稅收減免等優惠措施以吸引私人資本參與棚改建設。棚改項目除了回遷安置、貨幣收購等公益性支出，還有配套增加的部分商業設施可以按照市場價格租售，而棚戶區因為年代久遠，一般都處于城市的中心地帶，地理位置上具有很大的優越性，進行開發改造的同時能增加一定的商業文化設施，這對私人資本的吸引力是巨大的，這也使得棚改項目建設過程中運用PPP模式具備了實踐上的可行性。

（二）東城區棚改項目中PPP模式的應用前景

北京市東城區占地面積約41.84平方公里，居住人口近百萬，基礎設施完善，文化內涵深厚，但居住密度大，特別是棚戶區居住條件惡劣，安全隱患多已成為不爭的事實。東城區內的棚改項目雖然有拆遷難度大、成本高，建設周期長、標準高等困難，但同時因其地理位置優越，這一區域棚改項目的建設也有著得天獨厚的優勢。

在規劃和拆遷中，因需要滿足拆遷居民安置問題的同時，還要放眼全局兼顧到紓解北京非首都功能等政策，所以異地安置和貨幣收購就成了拆遷過程中的提倡方式。鑒于東城區自身的土地面積有限，而且區內設施規劃已基本成型，這時棚戶區改造異地安置的問題就要從北京市的全局角度出發了。在政策的積極引導下，對郊區縣的土地轉讓予以優惠，同時要求必須配套建設一定比例的保障性住房，而這些房源可以用來對口安置棚戶區內的居民外遷，政策合理，規劃得當，這對私人資本還是有很大吸引力的。同時由于項目的拆遷和建設在初期都需要投入大量的資金，除了政府的財政撥款作為啟動資金外，在商業貸款融資和稅收等方面的優惠措施也很重要，這些都是私人資本獨自經營商業性項目所無法享受到的，PPP模式正好為公私兩種資本的有效融合提供了平臺。

在建設和經營中，政府應主要發揮監督者的角色，讓私人資本能更好地發揮其靈活性。拆遷建設可以采用邊拆邊建而非全盤鋪開的方式，這樣有利于資金的回收，在合理規劃的基礎上，甚至先開發將用于商業設施的用地也是可行的，先回籠的收益可以用來彌補前期大量的資本投入，有利于后期的持續發展，避免投資周期過長造成資金鏈斷裂。在原地回遷用房的建設上，只要滿足政策、消防、安全等要求，對于住房的整體規劃應盡量靈活，不要拘泥于某些固定的模式，這就需要政策扶持和私人資本創造性的有效結合了，若配合得當，既可以滿足部分棚戶區居民原地回遷的需求，還可以提高項目整體的資源配置效率。同時建設的各項基礎設施和配套工程、公共綠地等都可以穿插其中，充分利用每一寸土地，并且積極利用東城區文化底蘊深厚的特點，將這些區域打造成有特色的人文區域，這樣又可以反過來增進商業設施的附加值，使整個項目更加良性的循環發展。

對于東城區這種地理位置優越、擁有不可復制性土地價值的區域來說，公共資本在全局規劃上的引導性投入，切實有效的政策支持和監督，再結合深挖私人資本開發的靈活性和創造性，完全可以使PPP模式在東城區棚改項目的建設中取得良好的效果。

四、PPP模式應用的難點及建議

新的歷史機遇為PPP模式推廣運用到棚改項目中提供了有力的支持，但同時要注意避免出現以籌集私人資本為單一導向，公私雙方之間前者甩包袱、后者占市場的心態，要持續關注項目的中長期發展、社會效益和經濟效益的充分結合等問題。建立契約制度強化政府部門的契約精神，完善具體可操作的PPP投融資管理法律法規，轉化角色制定標準化的PPP項目審批程序，加大對私人資本的政策支持，加強識別PPP項目融資風險和制定風險分擔機制，創建科學的價格形成和財政補貼機制，設立PPP項目專業管理機構并提供技術支持，加快培養PPP項目投融資人才等措施都將是我們需要繼續努力的方向。大膽實踐，小心求證，棚改項目引入PPP模式必將取得更好的發展。

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（作者單位：北京建遠投資經營有限公司）endprint