我國(guó)公務(wù)員薪酬制度研究

黃路琦　張鵬

摘要：公務(wù)員作為國(guó)家權(quán)力的行使者，要求其薪酬制度與國(guó)家的整體薪酬水平相適應(yīng)、與公務(wù)員提供的勞動(dòng)相契合、與公務(wù)員的社會(huì)貢獻(xiàn)相匹配。實(shí)現(xiàn)公務(wù)員薪酬的公平分配是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，研究我國(guó)公務(wù)員薪酬制度的公平性具有重大的意義。文章基于亞當(dāng)斯的公平理論，著重分析我國(guó)公務(wù)員薪酬制度的現(xiàn)狀，為公務(wù)員薪酬制度改革提出建議。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；薪酬制度；公平理論

美國(guó)著名的公共行政學(xué)家B·蓋伊·彼得斯（B. Guy Peters）提出：“許多公共人事管理領(lǐng)域已經(jīng)開(kāi)始了以市場(chǎng)為導(dǎo)向的改革，其中又以政府公職人員報(bào)酬制度的改革最為明顯”，這里的政府公職人員在我國(guó)就是指公務(wù)員。公務(wù)員薪酬是否公平有序，對(duì)全社會(huì)的收入分配體系起到引導(dǎo)和示范作用，對(duì)整個(gè)國(guó)家公共行政管理的穩(wěn)定也產(chǎn)生著重要的影響。

一、公務(wù)員薪酬及其公平性問(wèn)題的提出

（一）公務(wù)員薪酬的含義及其功能

公務(wù)員薪酬是指公務(wù)員依法履行公共職能、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，完成其分內(nèi)工作之后，按照按勞分配的原則，由中央政府財(cái)政支付給公務(wù)員的勞動(dòng)報(bào)酬。合理有效的公務(wù)員薪酬制度不僅是吸引優(yōu)秀人才、提升公務(wù)員工作積極性和提高公共行政管理效率的重要保證，而且對(duì)于保證公務(wù)員的勤政、廉政也具有重要的意義。

（二）亞當(dāng)斯的公平理論

美國(guó)心理學(xué)家約翰·斯塔希·亞當(dāng)斯（J.S Adams）對(duì)薪酬分配的合理性、公平性等給職工積極性帶來(lái)的影響進(jìn)行調(diào)查研究后，于1965年提出關(guān)于薪酬的公平理論，其基本觀點(diǎn)是，當(dāng)個(gè)人為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而付出勞動(dòng)時(shí)，其工作積極性同時(shí)受到工資相對(duì)數(shù)量和絕對(duì)數(shù)量的影響。

（三）公務(wù)員薪酬制度的變革歷程

從1949年建國(guó)以來(lái)，我國(guó)公務(wù)員的薪酬制度經(jīng)過(guò)了4次重大改革。1956年，統(tǒng)一實(shí)行國(guó)家干部職務(wù)等級(jí)工資制；1985年，實(shí)行結(jié)構(gòu)工資改革，工資由基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼和獎(jiǎng)勵(lì)工資四部分組成；1993年，公務(wù)員制度建立，實(shí)行職務(wù)級(jí)別工資制。2006年《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》開(kāi)始施行，標(biāo)志著我國(guó)公務(wù)員的管理進(jìn)入了法制化和規(guī)范化的新時(shí)期，實(shí)行職級(jí)工資改革，級(jí)數(shù)增加，并拉大了工資級(jí)差。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期改革，我國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)員薪酬制度建設(shè)取得了一定的成果，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷變化和發(fā)展，公務(wù)員薪酬制度在發(fā)展和完善的過(guò)程中也不斷的在暴露新的問(wèn)題。

二、我國(guó)公務(wù)員薪酬制度公平性的困境

（一）薪酬缺乏外部競(jìng)爭(zhēng)力

首先，與全國(guó)平均工資水平相比偏低。2013年我國(guó)公務(wù)員的平均薪酬水平為49259元，是全國(guó)平均薪酬水平45676元的1.08倍，但只有39%的地區(qū)平均薪酬達(dá)到了這一水平。其次，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相比偏低。一般來(lái)說(shuō)，“發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員的工資水平相當(dāng)于該國(guó)人均GDP的1.7倍，發(fā)展中國(guó)家公務(wù)員工資水平相當(dāng)于該國(guó)人均GDP的4.4倍”。2013年我國(guó)公務(wù)員平均工資為49258元，人均GDP為43852元，二者的比值為1.12倍。由此看來(lái)，我國(guó)公務(wù)員薪酬水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于4.4倍的“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”，薪酬水平總體偏低。

（二）薪酬的內(nèi)部不公平

1. 地區(qū)薪酬差異大

表1反映了全國(guó)各地區(qū)公務(wù)員平均工資水平，其中的比值以2013年全國(guó)公務(wù)員平均工資作為控制量，用地區(qū)公務(wù)員的平均工資除以全國(guó)公務(wù)員平均工資而得，比值越低，說(shuō)明該地區(qū)公務(wù)員工資低于全國(guó)平均工資越多。從表中可以看出，以北京、天津、上海、浙江、廣東、福建為代表的東部城市的公務(wù)員的工資水平均偏高，而以河南、湖南、山西為代表的中部地區(qū)與貴州、青海、甘肅等西部地區(qū)的公務(wù)員工資水平明顯偏低，且最高平均工資（上海）與最低平均工資（河北）相差接近3倍。

其次，在同省的不同地區(qū)，公務(wù)員的薪酬分配也不平衡。根據(jù)浙江省各市機(jī)關(guān)單位就業(yè)人員平均工資的數(shù)據(jù)顯示，2015年嘉興市、杭州市的年均收入分別為113993元、113821元，而金華市、臺(tái)州市、溫州市公務(wù)員的年均收入分別只有81256元、85163元、85581元，最高與最低相差約1.5倍。

2. 同一地區(qū)不同部門(mén)的薪酬分配失衡

主要體現(xiàn)在“實(shí)權(quán)部門(mén)”和“清水衙門(mén)”之間分配的不平衡。這里的“實(shí)權(quán)部門(mén)”主要指稅務(wù)、公安、法院等部門(mén)，“清水衙門(mén)”主要指那些缺少實(shí)權(quán)的部門(mén)，如檔案局、信訪局等。同一地區(qū)的不同部門(mén)的公務(wù)員收入差距可達(dá)2～3倍甚至5～6倍。此外，根據(jù)對(duì)福州市不同類(lèi)型部門(mén)之間薪酬收入差距的調(diào)查，同等資歷公務(wù)員薪酬水平橫向?qū)Ρ龋兄睓C(jī)關(guān)收入低于省直機(jī)關(guān)，省直機(jī)關(guān)收入低于市直機(jī)關(guān)，市直機(jī)關(guān)收入低于財(cái)政狀況較好的縣區(qū)機(jī)關(guān)。

（三）薪酬結(jié)構(gòu)失衡

1. 基本工資與津貼補(bǔ)貼比重失衡

“低工資、多補(bǔ)貼、泛福利”被認(rèn)為是我國(guó)當(dāng)前公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)的特征。津貼補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)工資由地方財(cái)政或各部門(mén)財(cái)政支付，各地可以根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)水平、財(cái)政收支等狀況制定本地區(qū)的“津補(bǔ)貼”標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)說(shuō)，基本工資應(yīng)高于津補(bǔ)貼，但隨著我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的加劇，各地津補(bǔ)貼的無(wú)序和濫發(fā)，導(dǎo)致地區(qū)之間公務(wù)員收入不平衡的加劇，有些甚至達(dá)到2～3倍。

圖1反映了山東省D鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同級(jí)別公務(wù)員的工資構(gòu)成，從中也可以看出，津貼和補(bǔ)貼占到了公務(wù)員整個(gè)收入的70%左右。職務(wù)工資和級(jí)別工資所占比例較小，由于地區(qū)津貼和補(bǔ)貼由地方財(cái)政自行支付，地區(qū)間的財(cái)政不平衡的差距在某種意義上就起到左右公務(wù)員收入水平的作用。

2. 職級(jí)薪酬設(shè)計(jì)不合理

第一，同級(jí)同酬產(chǎn)生負(fù)激勵(lì)。在我國(guó)，公務(wù)員的薪酬與職級(jí)掛鉤，使得職級(jí)相當(dāng)?shù)墓珓?wù)員，無(wú)論從事何種性質(zhì)的工作，薪酬都大體相當(dāng)。這種同級(jí)同酬的薪酬設(shè)計(jì)與其工作的責(zé)任和難易程度的關(guān)系不大，容易導(dǎo)致薪酬無(wú)法對(duì)公務(wù)員起到激勵(lì)作用，不符合按勞取酬的原則。

第二，職位晉升難，基層公務(wù)員薪酬滿意度低。我國(guó)的職位晉升序列的設(shè)置呈現(xiàn)“倒金字塔結(jié)構(gòu)”，客觀上加劇了提高工資的機(jī)會(huì)不均等。以福州市的正科級(jí)干部的獲得年限為例，省屬機(jī)關(guān)平均需要10年，市屬機(jī)關(guān)平均需要21年，縣級(jí)機(jī)關(guān)則平均需要27.7年。根據(jù)調(diào)查，處于第一線的公務(wù)員對(duì)于薪酬的滿意度越低，作為直接接觸群眾的重要崗位，沒(méi)有受到薪酬的激勵(lì)作用，其工作效率的降低會(huì)嚴(yán)重影響到整個(gè)行政系統(tǒng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。endprint

三、推進(jìn)公務(wù)員薪酬制度公平性的建議

為了建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相匹配、合理公平的公務(wù)員薪酬制度，就要充分考慮到我國(guó)公務(wù)員薪酬公平失衡的現(xiàn)狀，穩(wěn)妥的推進(jìn)薪酬制度的改革進(jìn)程。針對(duì)以上我國(guó)公務(wù)員薪酬制度公平性的現(xiàn)狀分析，為促進(jìn)我國(guó)公務(wù)員薪酬制度的改革，提出如下的建議。

（一）強(qiáng)化公務(wù)員薪酬制度的法制化

薪酬制度的設(shè)計(jì)須嚴(yán)格貫徹法制化管理的原則，要盡快建立與薪酬相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)，明確法律或相關(guān)政策來(lái)使公務(wù)員的薪酬在統(tǒng)一的目標(biāo)、原則和方法的指導(dǎo)下運(yùn)行，避免出現(xiàn)以人代法、以言代法、以權(quán)代法的現(xiàn)象，將公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)體系、增資和調(diào)整程序以法律的形式確定下來(lái)。提高依法行政的能力，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)有法可依、有法必依，推動(dòng)公務(wù)員薪酬制度的科學(xué)化和規(guī)范化建設(shè)。

（二）建立薪酬公平性評(píng)估機(jī)制，合理確定工資水平

建立合理有效、易于操作的公務(wù)員薪酬公平性評(píng)估機(jī)制，包括薪酬的評(píng)估方法和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，其中評(píng)估方法包括綜合比較法和分類(lèi)比較法，前者用于確定薪酬的總體水平，后者用于確定公務(wù)員職級(jí)工資水平。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系主要包括評(píng)估者的組成、時(shí)間和頻率、工資方案的咨詢(xún)等內(nèi)容。可以在現(xiàn)有體制內(nèi)，在國(guó)家人社部和各省、市、自治區(qū)人社廳兩個(gè)層級(jí)成立由專(zhuān)家、員工代表等組成的公務(wù)員薪酬評(píng)估委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)從事公務(wù)員薪酬的評(píng)估工作，建立公務(wù)員薪酬參照體系，合理確定工資水平。

（三）優(yōu)化公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)

基本工資應(yīng)該在薪酬結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位，津補(bǔ)貼是工資的補(bǔ)充。國(guó)家應(yīng)抓緊出臺(tái)地區(qū)附加津貼制度，科學(xué)制定各地區(qū)附加津貼水平，設(shè)立國(guó)家調(diào)控線，確保各地區(qū)各部門(mén)發(fā)放的津補(bǔ)貼與當(dāng)?shù)厣畛杀鞠喈?dāng)。建立科學(xué)的職位分類(lèi)制度，根據(jù)公務(wù)員職務(wù)的職權(quán)、職責(zé)、難易程度來(lái)確定工資水平。使用“寬帶”薪酬模式，包括若干的薪酬幅度，對(duì)于每一個(gè)幅度，都有最高和最低的薪資，且都對(duì)應(yīng)一定的職務(wù)和級(jí)別；同一幅度內(nèi)，工資可以自由調(diào)整；每個(gè)薪酬幅度之間有相應(yīng)的重疊部分。

（四）制定合理的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，健全和完善晉升制度

完善考核機(jī)制，讓所有的公務(wù)員能夠充分自由競(jìng)爭(zhēng)，為基層公務(wù)員打通晉升渠道。探索關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)體系和平衡記分卡等方法建立公務(wù)員的量化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；引入“360度考核”等模型，建立專(zhuān)業(yè)的評(píng)估考核機(jī)構(gòu)，吸收專(zhuān)門(mén)評(píng)估機(jī)構(gòu)人員、在職公務(wù)員代表等；及時(shí)對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行公布并嚴(yán)格兌現(xiàn)，使考核結(jié)構(gòu)與個(gè)人晉升、薪酬增長(zhǎng)直接掛鉤。同時(shí)，各上級(jí)機(jī)關(guān)也要放開(kāi)渠道，從基層公務(wù)員隊(duì)伍中遴選更多優(yōu)秀人才，使他們能夠有更多的機(jī)會(huì)晉升。

由于公務(wù)員數(shù)量的龐大、公務(wù)員系統(tǒng)的復(fù)雜，公務(wù)員薪酬并不是一個(gè)孤立的問(wèn)題，具有牽動(dòng)全局的復(fù)雜性和敏感性。因此，在研究公務(wù)員薪酬制度改革的過(guò)程中，也應(yīng)該堅(jiān)持系統(tǒng)思維，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌推進(jìn)。

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*基金項(xiàng)目：2017年遼寧師范大學(xué)開(kāi)放實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目“人力資源管理薪酬設(shè)計(jì)技能訓(xùn)練”（項(xiàng)目編號(hào)：CX20170109）。

（作者單位：遼寧師范大學(xué)管理學(xué)院。張鵬為通訊作者）endprint