農村土地“三權分置”實施路徑研究

摘 要：農村土地“三權分置”制度設計，是我國農村經濟社會發展到一定階段的必然選擇，順應了土地關系變革的現實需要，符合產權激勵作用的內在要求。改革有利于推進農業轉移人口市民化，催生新型農業經營主體，促進農業現代化。然而，農村土地“三權分置”在實施過程中還面臨理論、政策、法律以及實踐操作上的多重難題和困境。實現“三權分置”，要從加強政策協調、完善法律體系、完善承包權權能、加強經營權流轉監管以及完善配套機制等方面進行探索研究。

關鍵詞：三權分置；難題；困境；路徑分析

本文系中共合肥市委黨校2017年度科研課題：《農村土地“三權分置”實施路徑研究》，課題編號：HFDXKT201712，項目負責人：李有群。

農村土地是農業生產中最重要的載體，與農村經濟社會發展以及農民利益息息相關。當前，在我國經濟發展常態化背景下，農村土地產權的公平和效率成為農民關注的重點問題。2014 年中央農村工作會議指出，要創新發展一種新型農村土地產權制度，即 “三權分置”，其核心內容就是在堅持農村土地經營制度的基礎上，進一步落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權。2016年10月，中辦、國辦下發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，對引導土地經營權有序流轉、發展適度規模經營、推動現代農業發展和增加農民收入提供了制度基礎。

1 農村土地“三權分置”改革背景

土地是農村經濟發展的基礎，土地制度是農村各項制度中的基礎性制度，土地制度中最突出的問題就是土地產權制度問題。新中國成立后發生的歷次土地制度變遷，都深刻影響著當時農業的經營方式和生產方式。現階段，隨著工業化、城鎮化、信息化和農業現代化的推進，大量農村勞動力轉移到城市，使大量農村土地的承包權和經營權發生了事實上的分離。截止2016年底，在全國擁有承包地的2.3億農戶中，已有近7000萬農戶部分或者全部轉移了承包地經營權，將其承包地流轉給新興農業經營主體經營，全國耕地二輪承包完成確權面積4.7億畝，其中35.1%的經營權已經流轉給了新興經營主體。數據表明，這種持續幾十年的人地高度對應的關系已不復存在，隨之也產生了農地產權不清、權能殘缺等一系列問題，農地改革勢在必行。

關于農村土地產權制度變革，當前學術界主要有三種看法： 一是農村土地產權制度向私有化方向變革；二是農村土地產權制度向國有永佃制方向變革；三是繼續完善“兩權”分離、家庭承包的農村土地制度。基于土地私有化可能出現的土地兼并、不可預料的社會風險，實行土地國有制的巨大制度轉換成本，中央進一步明確了農村土地產權制度改革的方向，就是繼續完善土地集體所有制，穩定農民承包權，推進集體所有權、農戶承包權和經營權“三權分置”，目的在于破解初次分離下“農地農民用”和“均田承包”的制度局限，進一步解放“人”和“地”，構建一個以“集體所有、農戶承包、多元經營”為特征的新型土地制度[1]。

農村土地“三權分置”的制度設計，實質上是在堅持我國土地所有制的基礎上，對農村土地產權結構的調整，通過對立體化的土地權利的重新分配，提高農村土地的“效率”，同時兼顧社會主義的“公平”。“三權分置”創新了農村土地產權制度，豐富了雙層經營體制內涵，順應了發展適度規模經營的時代要求，是中國特色“三農”理論的重大創新[2]。

2 農村土地“三權分置”面臨的多重難題

農村土地“三權分置”被認為兼顧了“公平”和“效率”，能夠釋放巨大的土地紅利。然而，“三權分置”的制度設計，存在制度和法律方面的桎梏，也面臨著市場經濟條件下權利主體的博弈造成三權的利益關系失衡的風險，以及由于配套機制不健全限制經營權權能實現等障礙性因素。

2.1 土地的功能定位制約著政策的修訂

長期以來，我國農村土地承擔著社會保障和生產要素的雙重功能，這是政府制定土地政策的基本目標取向，這種試圖做到二者兼顧的做法在實踐中存在突出矛盾：如果重視土地的社會保障功能，則需要在政策上對土地流轉和抵押做出更加嚴格的限制；如果注重土地的要素配置和財產功能，則需要在政策上鼓勵土地經營權的流轉和抵押。十八屆三中全會在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確賦予了承包經營權“抵押、擔保權能”，但由于擔憂農民失去承包地，在之后的中央一號文件中提法就改成了“承包土地的經營權抵押”，由此看出，高層對這個問題的決策態度是慎之又慎的。

2015年中央出臺的《農村承包土地經營權抵押貸款試點暫行辦法》中雖然允許土地經營權抵押，但其第七條第四款“承包方同意承包土地的經營權可用于抵押及合法再流轉”和第五款“承包方已明確告知發包方承包土地的抵押事宜”設置的限定條件，兼顧了農民和集體經濟組織的利益。在政策體系方面，舊有的政策體系與“三權分置”的制度設計不相適應。如糧食直補、農資綜合補貼等補貼政策，目的在于激發農民的種糧積極性，但在“三權分置”的制度設計下，接受補貼的主體并未明確是農村土地承包權的主體還是實際經營的農村土地經營權主體，其激勵作用難以實現，該補貼政策也就失去了意義。

2.2 承包權、經營權的權能實現遭遇法律困境

《農村土地承包法》只規定了不宜采取家庭承包方式的“四荒”土地可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉，沒有對家庭承包經營權是否可以抵押做出規定。《擔保法》第37條第2款則直接規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，不得納入抵押的財產范圍。《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第 15 條更是進一步規定此類承包經營權抵押無效。此外，《物權法》、《土地管理法》等相關法律法規也沒有針對承包權、經營權的性質、權利、流轉、抵押、保護等做出相應的解釋和體現。即使“三權分置”的制度設計在政策層面上已經給予確定，但并沒有上升到法律層面。

由于缺乏法律上的依據和保障，無法建立與經營權的流轉和抵押相關的各項體系，導致其權利的實現困難重重，多地農地抵押實踐亂象叢生。如，云南羅平縣依托“土地信用合作社”的存地證進行抵押，重慶江津區以土地承包經營權入股股份公司，之后以股權抵押。山東壽光市與棗莊市則直接以土地承包經營權抵押[3]。羅平縣與江津區的土地抵押畢竟不是真正意義上的土地承包經營權抵押，而山東壽光與棗莊的土地抵押則突破了我國當前的法律禁止，可能會產生使農戶喪失土地承包經營權的風險，因而抵押受到來自農戶與政府的抵制，其合法性亦倍受質疑。endprint

2.3 權利主體間利益關系失衡及農地用途變更風險

市場經濟環境中，為了追求經濟利益，農民會更加注重三權中的經營權利的實現，由此導致經營權的主體地位增強，所有權和承包權地位逐步減弱，使三權之間矛盾愈發突出。同時，受價值規律和供求關系的影響，土地經營權流轉價格將不斷上升，在一定程度上提高了農業生產的成本，縮小了規模經營的利潤空間，影響三權分置制度的實施效果。

“三權分置”下土地經營權人資格具有開放性和多元性，非農民身份的市民、工商資本、外來業主等，可以通過各種土地流轉方式獲得土地經營權。由于外來資本的強勢，可能導致農民的根本利益受到損害，再者，由于種植經濟作物的收益往往大于種植糧食作物的收益，農業經營主體極有可能選擇大規模生產經營經濟作物，從而降低糧食作物的種植面積，造成農地的“非糧化”；同時也不排除有部分經營主體在利益驅使下擅自改變農地用途，造成農地的“非農化”[4]，威脅我國的糧食安全。

2.4 配套機制不健全造成經營權的權能實現受限

經營權的權能實現主要存在以下問題：一是經營權流轉機制不健全，導致土地流轉糾紛時有發生；二是經營權的確權行動滯后；三是經營權抵押面臨許多現實問題，比如，農地的價值及附于其上的農作物價格較難評定，而且，土地經營權評估工作公益強、收益低、要求高，一般的專業評估機構和人員大多不愿意介入此領域，造成評估機構和人員的缺乏，從而影響土地經營權的權能實現。

從土地經營權抵押的相應方金融機構來看，當抵押人到期不能歸還貸款出現抵押違約情況時，由于金融機構不具備農地生產經營的技能，只能通過經營權的再流轉進行變現清償貸款，花費的時間和精力無疑使金融機構處置抵押物的成本極高，加上一些不良投機者利用土地經營權證投機、騙貸、套利等行為，目前金融機構參與土地經營權抵押的積極性并不高。

3 農村土地“三權分置”實施路徑分析

農村土地產權制度改革不僅關系到農民增收、農業發展和農村穩定，更關系到國家糧食安全。在探索“三權分置”具體實施路徑時，應結合我國國情，探索出一套低能耗、高效益、可持續的發展道路。

3.1 加強政策協調，突破制度性障礙

目前，農村土地“三權分置”由于存在立法短板，阻礙了農村土地制度的改革進程，因此需要不斷加強政策協調，突破制度性障礙。應該科學合理界定承包權和經營權權能，以《物權法》作為參照，有序推進土地經營權的物權化，在物權化的條件下，農地經營權人對農戶承包土地不僅享有繼受間接占有、自主有償使用、全額農作物處置收益、享受相關農業政策補貼、土地征收地上物補償等權利，而且對農地具有在承包方同意下的再流轉與抵押擔保權[5]。

在強農惠農政策舉措方面，應適時調整現行農村補貼政策，將補貼項目進行明確分化，與農地經營直接相關的補貼項目落實到農地經營權主體，確保補貼政策的激勵作用得到最大程度的發揮；涉及被征收土地本身的補貼項目落實到農地承包權主體，涉及征收土地地上附著物的補貼落實到經營權主體，確保征地補償的合理公平。

3.2 修改相關法律，完善法律體系

為保障分離后承包權與經營權各自發揮功能，需要適時修改《物權法》、《擔保法》、《土地管理法》和《農村土地承包法》等相關法律法規，明確承包權和經營權的屬性和法律地位；增加承包權與經營權為新的權利種類，對承包權與經營權的取得、權利內容、行使權利的條件、權利喪失和保護等進行法律設計。要允許農村綜合改革試點地區在權力機關授權的前提下，突破現有法律進行相關試驗，盡快取得實踐經驗，為修訂相關法律提供依據。

適時制定專門的《農村土地經營法》，從規范和保障經營權實現角度，至少要規定以下內容：經營權權利主體包括范圍；工商資本獲取農村土地經營權的必備條件；規定經營權轉讓的最低期限和最高期限，在期限內，農村土地的經營所得歸經營權主體所有，經營權主體可以將農地經營權用于抵押擔保；經營權的流轉堅持依法、自愿、有償原則[6]，等等。

3.3 實現“兩權”利益平衡，加強農地用途監管

“三權分置”的最大特色是承包權與經營權的分離，要妥善處理好這二者的權利關系。為防止因農地改革導致承包權的權利弱化，應該賦予承包權更多權能，包括承包地維持權、分離對價請求權、征地補償獲取權、繼承權、退出權、農地利用監督權[7]等。

要加強經營權流轉的價格監管，實現土地經營權流轉價格的合理化。可采取動態價格制定辦法，根據當年本地區主要糧食作物的平均收購價格制定經營權流轉價格，每年再根據價格變動進行相應的調整。要加強經營權流轉的期限監管，合理確定流轉期限，經營權流轉的期限應在承包權期限內。還要加強經營權流轉的程序監管，制定嚴格的經營權獲取準入機制，對獲取農村土地經營權的主體資格嚴格審查，嚴控農地用途，督促經營權主體履行耕地保護等各項義務。

3.4 完善配套機制，實現經營權的抵押權能

實現經營權的抵押，需要建立完善的經營權抵押機制。一是加快對農村土地經營權確權頒證工作，為經營權的抵押奠定基礎。二是建立土地經營權抵押價值評估機制。由政府給予一定支持，建立專業的土地經營權價值評估機構，通過專業手段，盡量準確估算出土地經營權的抵押價值；三是建立土地經營抵押權的處置機制。在債務人債務履行期限屆滿不履行債務或符合法律規定的提前實現抵押權的情形，應該通過處置抵押權，保護債權人的利益。債權人可以依據收益權、使用權、占有權和處分權的償還順序，在經營權抵押主體難以償還抵押的金額時，優先收取農村土地經營權上的地上附著物的收益權，如不能抵償，再依次取得經營權的使用權、占有權和處分權，這在一定程度上能夠緩解經營權的變現困難，緩解抵押困境。

農村土地“三權分置”的制度設計，通過在落實集體所有權的基礎上把經營權從承包經營權中分離出來進行單獨設置，完成了對土地產權結構的調整，實現了農業經營主體的分化和多元化，使不同主體在這種制度設計下，獲得農地產權的最大激勵，最大程度地釋放土地紅利，為統籌城鄉發展，實現社會進步提供助力，是我國農村建設和發展的必然選擇。實現“三權分置”，探索制度實施的路徑措施，要緊密結合我國國情，將集體所有權的落實作為根本，在充分保證農戶承包權穩定的基礎上，放活農村土地經營權，這正是我國農村土地制度改革的正確方向。

參考文獻：

[1]張力、鄭志峰《推進農村土地承包權與經營權再分離的法制構造研究》《農業經濟問題》2015年第1期。

[2]韓長賦《土地“三權分置”是中國農村改革的又一次重大創新》《農村工作通訊》2016年第3期。

[3]胡建《農村土地抵押的運行實踐與制度完善》《重慶大學學報》（社會科學版）2015（2）：：129-133。

[4]鄭志峰《當前我國農村土地承包權與經營權再分離的法制框架創新研究——以2014年中央一號文件為指導》《求實》2014（10）。

[5]張克俊《農村土地“三權分置”制度的實施難題與破解路徑》2016年11月《中州學刊》2016第11期（總第239期）。

[6]陳金濤、劉文君《農村土地“三權分置”的制度設計與實現路徑探析》《求實》2016年1期

[7]潘俊《新型農地產權權能構造——基于農村土地所有權、承包權和經營權的權利體系》《求實》2015（3）.

作者簡介

李有群（1969-），男，安徽肥西人，漢族，研究生，肥西縣委黨校，高級講師，研究方向：經濟管理及法學。endprint