基層群眾自治制度在少數(shù)民族地區(qū)的創(chuàng)新與發(fā)展
——以恩施州龍鳳壩鎮(zhèn)為例

(中南民族大學(xué) 湖北 武漢 430047)

基層群眾自治制度在少數(shù)民族地區(qū)的創(chuàng)新與發(fā)展
——以恩施州龍鳳壩鎮(zhèn)為例

徐仲舉

(中南民族大學(xué)湖北武漢430047)

我國(guó)是一個(gè)人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)又是一個(gè)多民族的國(guó)家，民族分布呈現(xiàn)“大分散，小聚居”的分布形式，如何在少數(shù)民族聚居區(qū)域?qū)崿F(xiàn)民主管理，充分調(diào)動(dòng)各少數(shù)民族地區(qū)人民的熱情，讓少數(shù)民族地區(qū)人民也積極參與到基層民主建設(shè)之中，從而提高少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平，改善少數(shù)民族聚居區(qū)域人民群眾的生活水平。為了解決這個(gè)問(wèn)題，一直以來(lái)，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)都進(jìn)行了不同的探索和實(shí)踐，創(chuàng)造性的提出了很多不同的政策。本文將以恩施州龍鳳壩鎮(zhèn)為例，淺談恩施州試點(diǎn)實(shí)施的“村醫(yī)村教進(jìn)兩委”這個(gè)基層群眾自治新政策的相關(guān)內(nèi)容。

基層群眾自治；基本政治制度；鄉(xiāng)村兩委

一、政策介紹

民主區(qū)域自治和基層民主自治都是我國(guó)的基本政治制度，是我國(guó)黨和政府在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)歷程中摸索創(chuàng)新出來(lái)的制度，其目的都是為了讓我國(guó)各民族人民群眾能夠更好的行使當(dāng)家做主的權(quán)力，更好的進(jìn)行社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐的驗(yàn)證及補(bǔ)充，被證實(shí)都是適用于我國(guó)當(dāng)前實(shí)際情況的政策。

民族區(qū)域自治制度，是指在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)的制度。民族區(qū)域自治制度是我國(guó)的基本政治制度之一，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義政治的重要內(nèi)容。民族區(qū)域自治制度就是在統(tǒng)一的祖國(guó)大家庭里，在國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以少數(shù)民族聚居的地區(qū)為基礎(chǔ)，建立相應(yīng)的自治機(jī)關(guān)，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)，自主地管理本民族、本地區(qū)的內(nèi)部事務(wù)，行使當(dāng)家做主的權(quán)利。

基層群眾自治制度，是依照憲法和法律，由居民(村民)選舉的成員組成居民(村民)委員會(huì)，實(shí)行自我管理，自我教育，自我服務(wù)，自我監(jiān)督的制度。

“村醫(yī)村教進(jìn)兩委”是恩施州試點(diǎn)實(shí)施的政策，這一系列政策包括“村醫(yī)村教進(jìn)班子、法律顧問(wèn)進(jìn)鄉(xiāng)村、農(nóng)民辦事不出村”三項(xiàng)具體的內(nèi)容，目的是為了構(gòu)建在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下以“多方參與基層組織體系、基層法治秩序體系、基層現(xiàn)代管理與服務(wù)體系”為主要內(nèi)容的“三位一體”新型基層治理模式，實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)治理取向人本化、治理主體多元化、治理方式現(xiàn)代化、治理手段法治化，在鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定和諧與民生事業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基層組織建設(shè)中發(fā)揮了良好的效果。

二、政策實(shí)施的背景

(一)恩施州農(nóng)村基層自治機(jī)構(gòu)不健全，兩委干部人數(shù)嚴(yán)重缺乏。恩施市龍鳳壩鎮(zhèn)現(xiàn)有村干部成員154人，全鎮(zhèn)國(guó)土面積285.6平方公里，總?cè)丝?.7萬(wàn)人，村干部人平均要管理1.85平方公里、435人。村干部人數(shù)的嚴(yán)重不足，決定了少數(shù)民族聚居地區(qū)農(nóng)村基層民主管理存在很大的漏洞，國(guó)家政策無(wú)法及時(shí)有效的傳達(dá)到少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民之中，中間存在著明顯的斷層。國(guó)家一再出臺(tái)各種利農(nóng)惠農(nóng)政策，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民卻無(wú)法及時(shí)有效的了解到相關(guān)的政策，偏遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)貧困現(xiàn)象嚴(yán)重。

圖一 龍鳳壩鎮(zhèn)村干部人數(shù)與總?cè)藬?shù)情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：硒都發(fā)布

(二)農(nóng)村基層自治機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)存在“年齡大”、“學(xué)歷低”的問(wèn)題。從圖二可以看出，恩施州龍鳳壩鎮(zhèn)62%的村兩委干部年齡超過(guò)45歲，有66%的村兩委干部學(xué)歷在大專以下，可以看出現(xiàn)任村兩委干部中存在“年齡大、學(xué)歷低”的問(wèn)題。

據(jù)恩施州數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2011年至2013年，恩施州發(fā)展農(nóng)村黨員呈逐年下降趨勢(shì)。村民自治組織班子成員中，60歲以上的占12.7%，初中及以下學(xué)歷的占37.8%；任職4屆以上的黨組織書(shū)記占26.5%，有83個(gè)村無(wú)合適書(shū)記、主任人選；一些地方存在“少帥胡子兵”和“主職干、副職看、委員旁邊站”的現(xiàn)象，基層自治組織干部隊(duì)伍來(lái)源不足和班子結(jié)構(gòu)不優(yōu)、活力不強(qiáng)、后繼乏人等問(wèn)題日益突出。

圖二 龍鳳壩鎮(zhèn)村干部現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)來(lái)源：硒都發(fā)布

(三)農(nóng)村基層自治組織在村民心中威信較高。2009年3月,西安財(cái)經(jīng)學(xué)院政治與行政學(xué)院對(duì)西安、咸陽(yáng)、寶雞、渭南、銅川關(guān)中5市124名新任村官就鄉(xiāng)村治理問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研,當(dāng)問(wèn)及“你村重要事務(wù)的決策權(quán)歸誰(shuí)”,選擇村支書(shū)的有10人,占總數(shù)的8.0%;選擇黨支部的有36人,占總數(shù)的28.8%;選擇村委會(huì)的有28人,占總數(shù)的22.4%;選擇村主任的有5人,占總數(shù)的4.0%;選擇村民代表會(huì)議或者村民會(huì)議的有39人,占總數(shù)的31.2%;選擇村兩委會(huì)的有41人,占總數(shù)的32.8%。

從圖三可以看出，農(nóng)村基層自治組織的村干部在農(nóng)村基層治理中，擁有比較高的地位和威信，能夠有效的說(shuō)服村民，村民都比較信任農(nóng)村基層自治組織，這些組織在農(nóng)民中具有比較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力，是實(shí)現(xiàn)基層民主管理的一個(gè)有效途徑。

圖三 村民自治組織現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)來(lái)源：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)

三、基層群眾自治存在的問(wèn)題

(一)村民自治的動(dòng)力不足。基層村民自治作為一種國(guó)家制度安排下的民主實(shí)踐活動(dòng)，政府的態(tài)度以及推動(dòng)力度對(duì)其運(yùn)作狀況有很大的影響，由于村民的參與感不強(qiáng)，農(nóng)村的基礎(chǔ)群眾自治存在著村民的參與感不強(qiáng)的問(wèn)題。村民自治的推動(dòng)力量主要來(lái)自于中央政府，各級(jí)民政部門(mén)是負(fù)責(zé)村民自治運(yùn)作的主要機(jī)構(gòu)。但村民自治是農(nóng)村經(jīng)常性的基礎(chǔ)工作，涉及方方面面，但是農(nóng)村基層中普遍存在的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)單一，缺乏合適的組織來(lái)推進(jìn)農(nóng)村基層的自治工作。同時(shí)，由于各級(jí)地方政府對(duì)村民自治不同的態(tài)度和作用，在一定程度上影響了村民自治深入推進(jìn)。

(二)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)水平不高。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，政治發(fā)展水平的高低最終取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞。在農(nóng)村基層之中大多數(shù)農(nóng)民仍存在深厚的小農(nóng)思想，滿足于自給自足，商品意識(shí)、市場(chǎng)意識(shí)不濃，農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)水平還不夠高，這種經(jīng)濟(jì)水平的基礎(chǔ)，跟不上基層村民自治的需要，從而不能有力支持村民自治的發(fā)展，甚至在某種程度上阻礙了基礎(chǔ)群眾自治的發(fā)展。

(三)自治主體的民主素質(zhì)不離。村民自治的法律主體是廣大村民，這其中也包括當(dāng)選的村委會(huì)成員。雖然經(jīng)過(guò)多年村民自治實(shí)踐的訓(xùn)練，廣大村民的民主和法制意識(shí)有了一定程度的提高，但由于受傳統(tǒng)思想的禁錮，其民主素質(zhì)與村民自治的要求還有一定的距離。

四、政策的作用

“村醫(yī)村教進(jìn)兩委”這個(gè)在恩施州少數(shù)民族聚居區(qū)域試點(diǎn)實(shí)施的基層群眾自治制度，在實(shí)際的群眾生活中，起到了許多方面的作用，是對(duì)基層群眾自治制度的一個(gè)新的完善和補(bǔ)充，具體包括以下幾個(gè)方面：

(一)基層群眾擁有了更多途徑了解國(guó)家相關(guān)制度。案例：恩施市龍鳳鎮(zhèn)雙堰塘村村醫(yī)李娥是2013年10月進(jìn)入村班子的，任村協(xié)理員。李娥告訴記者，自己的職業(yè)是醫(yī)生，已在雙堰塘工作7年了，鄉(xiāng)親們跟她很親熱。自從進(jìn)入村班子以來(lái)，鄉(xiāng)親們有事無(wú)事來(lái)衛(wèi)生室閑坐的更多了，在閑聊中向李娥咨詢農(nóng)合、計(jì)生、退耕還林、扶貧低保等與他們息息相關(guān)的問(wèn)題，李娥根據(jù)培訓(xùn)學(xué)習(xí)所掌握的知識(shí)通過(guò)聊天一一為他們解答。村民眼中，李娥是醫(yī)生也是姐妹，跟她說(shuō)話不拘泥，有啥問(wèn)啥，李娥總是在笑談中幫他們解除心中的疑問(wèn)。

從以上的案例之中，可以清晰的看出，當(dāng)村醫(yī)村教進(jìn)兩委之后，群眾的基層自治又多了新的途徑和方式，基層村民可以通過(guò)村醫(yī)村教的途徑，了解到國(guó)家的相關(guān)政策。同時(shí)，村醫(yī)村教作為與村民交往密切的人，可以在平時(shí)的工作生活接觸中，將有關(guān)的政策法規(guī)在村民中宣傳，從而讓村民更及時(shí)有效的行使自己的民主權(quán)力。

(二)可以調(diào)動(dòng)基層群眾的自治熱情。“村醫(yī)村教進(jìn)兩委”這個(gè)政策，將村民平時(shí)生活中經(jīng)常接觸的村醫(yī)村教們選入村民自治組織，讓村民切切實(shí)實(shí)的感受到自身的權(quán)力及義務(wù)。同時(shí)，村醫(yī)村教這種榜樣的樹(shù)立，也可以從另一方面促使村民去監(jiān)督村民自治組織的行為，讓村民更加關(guān)注村民自治組織的實(shí)際工作情況和內(nèi)容，從而有效的達(dá)到調(diào)動(dòng)基層群眾自治熱情的目的，解決當(dāng)前我國(guó)部分鄉(xiāng)村，村民自治缺乏熱情和途徑的方式。

(三)增加了村民對(duì)村民自治組織監(jiān)督的途徑。“村醫(yī)村教進(jìn)兩委”這個(gè)政策的制定及實(shí)施，不僅僅讓村民多了一個(gè)了解國(guó)家政策的途徑，同時(shí)，也讓村民多了一個(gè)途徑去監(jiān)督村民自治組織的運(yùn)行及工作情況。根據(jù)相關(guān)政策，目前，村醫(yī)村教進(jìn)兩委，但是其身份并沒(méi)有發(fā)生明顯變化，這就決定村醫(yī)村教可以作為村民的代表，在村民自治組織中，起到監(jiān)督村民自治組織的干部的行為，也是一種村民形式監(jiān)督權(quán)力的途徑和方式。

(四)可以增加村民自治組織干部人數(shù)，利于農(nóng)村基層自治組織管理。“村醫(yī)村教進(jìn)兩委”這個(gè)制度的實(shí)施，有效的增加了村民自治組織中的干部人數(shù)，解決了當(dāng)前村民自治組織中存在的缺少干部，管理缺位等現(xiàn)象及問(wèn)題，讓村醫(yī)村教參與到農(nóng)村基層管理之中，是豐富農(nóng)村基層自治的一個(gè)新的創(chuàng)新和措施，推動(dòng)了農(nóng)村基層自治制度的發(fā)展和完善。

五、政策實(shí)施現(xiàn)狀

截至2014年7月，恩施州已優(yōu)選1256名村醫(yī)村教進(jìn)入村級(jí)班子，其中56人任村黨組織書(shū)記，41人任村委會(huì)主任，333人任村“兩委”成員。在中組部、民政部、全國(guó)婦聯(lián)召開(kāi)的部分省區(qū)村“兩委”換屆選舉工作座談會(huì)上，湖北恩施州作為唯一的市州代表交流了優(yōu)選村醫(yī)村教進(jìn)村“兩委”班子工作經(jīng)驗(yàn)，受到與會(huì)代表的關(guān)注。

2013年以來(lái)，恩施州積極探索把優(yōu)秀村醫(yī)村教等與群眾聯(lián)系緊密、有良好群眾基礎(chǔ)的優(yōu)秀農(nóng)村技能人才選拔進(jìn)村“兩委”班子，提升農(nóng)村基層組織服務(wù)水平和治理能力。

這一政策的實(shí)施，有效的推動(dòng)了農(nóng)村基層村民自治制度的完善和發(fā)展，為村民自治拓寬了渠道，調(diào)動(dòng)了廣大基層群眾的自治熱情與積極性。得到了國(guó)務(wù)委員劉延?xùn)|和時(shí)任湖北省委書(shū)記李鴻忠的肯定，并在恩施州范圍內(nèi)試點(diǎn)實(shí)施，為后期在全省乃至全國(guó)的推廣實(shí)施積累經(jīng)驗(yàn)，打下良好的基礎(chǔ)。

[1]優(yōu)選村醫(yī)村教進(jìn)村“兩委”班子提升農(nóng)村基層組織服務(wù)水平和治理能力.湖北省恩施州州委

[2]張永群.恩施州村醫(yī)進(jìn)村級(jí)班子的調(diào)查與思考.學(xué)習(xí)月刊，2015年第9期下半月：91-92

[3]陳曉莉鄉(xiāng)村治理精英轉(zhuǎn)型問(wèn)題探討—以蘇村黨支部為例.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009年第4期：15-21

[4]馮德軍．對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度基本問(wèn)題的理論思考.學(xué)術(shù)交流，201l(09)

[5]部分省區(qū)村“兩委”換屆工作座談會(huì)發(fā)言材料刊登，2014年8月26日

[6]馮石崗.引導(dǎo)鄉(xiāng)村精英參與鄉(xiāng)村治理.吉林師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2013年9月：58-60

徐仲舉(1993-)，男，漢族，湖北荊州人，學(xué)生，碩士研究生，中南民族大學(xué)，研究方向農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展。

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