PPP模式在養老產業中的應用前景分析

黃易　謝中歐　李玙璠

摘 要 當前，我國人口老齡化日漸嚴重，“銀發”產業發展潛力巨大，但總體處于低端發展階段。而PPP作為一種利益共享、風險共擔的公私合作模式，應用在養老產業中將釋放社會資本，承接社會養老功能，從而大大緩解人口老齡化問題。本文從養老產業發展歷程、養老供需兩方面介紹了養老產業發展現狀，指出該產業發展的巨大潛力。作者將PPP模式和BOT、PFI模式進行對比，突出PPP在養老產業中應用的優越性，同時指出了該模式在績效指標、收費機制、運作方式三方面存在的問題，最后作者從績效模型、定價模型、產權三方面針對PPP模式的應用問題提出建議。

關鍵詞 養老產業 PPP模式 績效指標

中圖分類號：D669.6 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2017.09.069

Analysis of the Application Prospect of PPP Model in the Pension Industry

HUANG Yi， XIE Zhong'ou， LI Yufan

（Yangtze Normal University， Chongqing 408100）

Abstract At present， China's population aging is becoming increasingly serious， the "silver hair" industry has great potential for development， but overall in the low end stage of development. PPP， as a public-private partnership model of benefit sharing and risk sharing， will be used in the pension industry to release social capital and undertake the social pension function， thus greatly alleviating the aging problem of the population. This paper introduces the development of the pension industry from two aspects： the development process of the pension industry and the supply and demand of the aged， and points out the great potential of the development of the pension industry. The PPP and BOT mode， PFI mode are compared， advantages of outstanding PPP in the pension industry， and points out the mode of existence in the three mode of operation mechanism， performance index， charging problem， finally the author from the performance model， pricing model， property three aspects for PPP model application problems are proposed.

Keywords pension industry； PPP model； performance indicators

0 概述

PPP模式是社會資本參與到基礎設施和公用事業項目中的一種融資方式。PPP是Public-Private-Partnership的縮寫，即公私合作伙伴關系，就是公共部門和私人部門共同參與到社會基礎設施建設產品中的投資、建設、經營以及管理中，共同享有經營過程中的利益與分擔風險，公共部門以合作伙伴關系向非公共部門購買產品或服務。PPP模式作為公用事業領域的一種創新制度，其創新之處可借鑒到我國養老產業領域，這對解決當前我國養老產業中存在的諸多問題有重要意義。

1 我國養老產業現狀

1.1 養老產業歷程發生轉變

我國人口結構從新中國成立至今，經歷了年輕型—成長型—年老型三個階段，而養老產業也從空白到初步顯現。近年來，我國老齡人口數量劇增，至2015年末，中國大陸老齡總人口約1.3億人，比上年末增加680萬人。加上“421”模式家庭的出現，使得家庭養老功能被削弱，此時養老產業的發展在我國顯得尤其必要。我國現階段的養老產業正處于起步探索階段，[1]盡管老年市場潛力巨大，但由于老年人需求的個性化、多元化、復雜化等因素，導致我國養老市場活力尚未被激活。

1.2養老產業供需未有效對接

從全國老齡辦、民政部、財政部三部門公布的數據來看，截至2015年末，我國60周歲及以上人口共計2.22億人，占總人口的16.1%；65周歲及以上人口達到14386萬人，占總人口的10.5%。老年人口比率逐年上升，預測到2020年我國老齡人口占總人口比重將突破18%。老年人口的劇增拉動著老人消費需求和養老產業規模，但如今我國養老產業在硬件和軟件方面的供給都存在嚴重的不足，床位供給、服務機構等配套設施不完善，養老技能培訓、養老產品研發、養老保險代理等一些輕資產行業基礎薄弱。從財政部公布的數據顯示，截至2016年3月底，全國PPP項目總數共計9285個，而全國養老PPP項目僅239個，養老項目僅占總項目數量的2.57%左右，其投資領域集中化、單一化，僅限于養老業、醫養結合、老年公寓這三塊，投資領域的狹小也限制了養老市場的需求和擴大，這些綜合因素導致了老人市場需求和養老產業的供給未有效匹配。endprint

2 PPP模式在我國養老產業中面臨的問題

2.1 缺乏衡量績效指標

通過指標衡量，能較客觀地評判養老產業經營狀況和管理效果的好壞，為制定目標提供依據，激勵服務人員的工作積極性。做到查漏補缺，改進管理方法，充分利用好各種社會資源，更好地滿足老人需求。但由于老年人群需求的差異性、多層次，養老項目形態的多樣化、復雜化，導致政府和養老機構很難制定出一套科學和完善的指標來衡量養老經營、服務等各方面地質量。養老產業目前的現狀是，養老標準規范往往傾向于硬件設施，而忽略了軟件標準，還停留于傳統的養老概念，僅滿足于老人的衣、食、住、行，不注重老人的精神文明建設，老人的幸福指數水平低。對護理人員的考核指標單一化，只是單方面的從工作任務、工作能力等內部進行觀察、討論，而忽略了老人幸福指數、社會滿意度、政府滿意度等外部考核指標。評估結果在一定程度上也會有人為因素的影響，對細節上的考核無法做到公平、公正、公開。整個考核過程流于形式，養老機構對績效考核指標界定不清楚，考核結果不僅與護理人員的薪酬聯系不密切，而且考核結果反饋也未應用到工作的改進中，這樣使得護理人員無法清晰認識工作目標，工作積極性也不高，大大削弱了績效考核的激勵作用。就整個行業而言，其運行處于低效率、低發展，很難突破現有窘境，無法改進服務和提高整個行業發展水平。在PPP模式下，養老機構往往充當經營者角色，政府扮演著監管角色，但由于養老產業的專業性，政府難以對養老項目的情況有一個完全的了解和把握，[2]導致監管不到位。

2.2 收費機制難以確定

養老項目收費機制及其復雜，要綜合考慮到各方面因素。首先從服務提供者角度，在PPP模式下養老機構作為經營者承擔著多方面成本，基礎設施的采購產品無法根據老人興趣采購，采購量無參考依據，造成采購成本升高；養老產業作為一種勞動密集型服務業，專業人工成本高，且養老服務屬長線產品、微利服務，成本短期難以收回；由于養老服務對象為高齡人群，容易發生安全事故，因此一些商業保險也不愿涉足養老行業，政府雖然作為項目的投資經紀人，但也無法為產業投資做擔保，這樣就導致養老行業的金融風險高。諸多成本使得養老機構常常面臨入不敷出的窘境。其次從投資方角度，由于PPP模式下的養老項目具有投資規模大、運營周期長、成本短期難以收回的特點，因此投資者考慮投資回報率、投資回收周期等因素。最后從服務享用者角度看，老人需求層次是多樣性、差異性的，這樣就決定了服務的等級有所不同，不同級別理應有不同的收費標準。同時價格的制定還得考慮老齡人群的支付能力和消費能力，不能過分抬高價格將那些有養老需求而無能力消費的人排除在外。因此，PPP模式下的收費機制不是簡單地依靠政府來統一定價，也不是完全依照市場需求來制定收費機制。

2.3 運作模式與回報機制單一

PPP模式在養老產業中的運作方式大多以BOT、BOO為主，而BOT、BOO兩種運作方式對前期的投入資本都非常大，利息高、風險大。我國各個城市的老人養老需求、健康狀況、支付能力以及城市發展水平等有所差異，部分地區盲目套用BOT、BOO模式，不同地區相同的服務項目，因標準不同而混亂，政府和市場責任邊界模糊、利益分配不合理，導致投資不足、項目中斷，因此PPP的運作方式需要因地制宜、量體裁衣。目前，我國養老產業回報機制大多只有可行性缺口補助、使用者付費、政府付費三種方式，使用者付費份額達到百分之七十多，這一現狀與老人支付能力整體較弱相矛盾，這樣不僅抑制了老人的消費需求，也使得養老產業的獲利渠道減少。

3 PPP模式在我國養老產業中應用的建議

3.1明確績效指標

在PPP模式中，績效評估有兩重作用，一是指導作用。即以老人（顧客）的滿意度為目標，注重對老人需求層次、需求種類的市場調查，改進服務水平，只有這樣才能使最終養老產品和服務的質量得到改進和提高，從而給養老產業服務人員規定行為模式，使得養老產業的行為規范化、有序化。二是追溯作用，即經營者對經營效果做出分析和評價。因此，建立一個恰當的綜合評價方法極其有必要，綜合指標評價矩陣法可以幫助經營者對經營的成效和不足進行全面綜合的評價。

表1為PPP模式下某養老項目經營效果的指標評價矩陣分析情況。權重的賦值X由小到大，其重要程度也由0.0（不重要）到1.0（很重要），各要素權重值之和為1.0，權重的具體賦值需根據養老項目性質和目標而定，因此作者不給同樣的標準，權重賦值越大，表示此項因素越重要。

矩陣法的評價值Y由1（差）到5（極好）。每一指標的加權評價值為權重與對應的評價值相乘。綜合評價值為每一指標加權評價值總和。需要注意的是，老人幸福指數、健康狀況、基礎設施、社會效益、公眾滿意度應由獨立的第三方審計機構進行調查，審計機構出來具備專業的技術知識外，還得熟知養老產業整個產業鏈，根據PPP模式下養老項目的運營方式和養老項目的性質來制定各項養老產業績效考核指標，指標必須有針對性和實用性。除此之外，審計機構還得針對績效考核結果進行分析、評價，將結果公布于眾。

3.2 確定養老產品定價模型

ROR管制即投資回報率管制，指政府在PPP模式下，作為合作伙伴和監管機構不直接制定養老產品最終價格，而只是通過政府部門來制定養老機構的投資回報率（但作者不贊同由政府來制定養老機構的投資回報率，應由專業的審計部門對投資回報率進行研究、調查再進行確定標準），以此保障養老產品價格的合理利潤空間。投資回報率的價格管制數學模型如下：

R（p，q）=C+S（RB），[3]

其中R為養老機構的收入函數，C為養老機構成本費用，S為投資回報率，RB為投資回報基數。由此可知，R的大小與C、S有關。在PPP模式的實際運營中，養老機構的成本很容易估算，但合適的投資回報率較難確定，投資回報率的最終確定是公共部門和非公共部門“討價還價”的結果，通常非公共部門會用財務資料向專業部門證明投資回報率過低，不利于養老產業的發展，政府部門又可能認為非政府部門提出的投資回報率過高，而專業部門對投資回報率的估算正好解決了兩部門之間定價的矛盾，有效防止了養老機構因謀取暴利而導致的養老產品分配過剩局面，同時也避免了政府部門對養老產業業務未能全面掌握而出現的“越權”現象。endprint

關于投資回報率S，具體如何確定，可以利用加權平均資本成本[4]（WACC）來確定。加權平均資本成本，指企業將投資主體的投資資本在企業全部資本中所占的比例視為權數，對各種資本成本加權平均計算出來的資本總成本。加權平均資本成本主要用來確定收益率，該收益率基于分擔風險的投資項目。因此，加權平均資本成本可適用于PPP模式下的養老產品的定價。投資回報率基數問題，在現實運用中較多的是“原始成本法”，即以歷年來用來購置養老院、設備、基礎設施等投資累計起來作為投資回報基數，但值得注意的是，為避免“原始成本法”忽略通貨膨脹因素，需要考慮資金的時間價值。

3.3 清晰產權

科斯的產權理論認為，明確產權能有效提高資源的配置效率。從所有權角度來看，產權是所有權、占有權、使用權、收益權、處置權這一系列財產權利的綜合。在PPP 模式下的養老產業，明晰產權，需做到兩方面：一是歸屬清晰，二是權責明確。歸屬清晰就是所有權、占有權、使用權、收益權、處置權等的歸屬問題。對公共部門而言，其享有資產最終的所有權，可利用所有權獲得前期的資產收益；而對養老機構的建設、運營者來說，可以通過享有的占有權、使用權、收益權來獲得收益，兩部門互惠互利。但在實際的PPP模式運營中，產權歸屬問題及其復雜，須充分考慮到項目融資方式、項目性質等多重因素。養老產業PPP運行的方式不同，就決定了項目所有權的歸屬有所差異。

第一，公承民營等PPP合作項目?！肮駹I”指政府作為養老服務機構的出資人，招標社會組織去運營和管理養老服務機構。[5]在該類合作項目中，公共部門作為養老項目的投資人，負有對社會組織的監督責任，同時享有養老設施的最終所有權；而私人部門作為項目的經營者，既享有設施的占有權、使用權和收益權，又承擔著養老服務設施的運營、管理和維護義務。在其運作過程時，養老項目最重要的就是收益權，而收益權的核心問題在于收益如何分配，即分配方式以及分配對象。對于外包類的合作項目，政府如果將養老項目的建設承包給社會參與主體，政府本身承擔項目的經營、管理責任，那么在養老項目運營過程中的收益應歸公共部門；對于特許權類的合作項目，社會資本作為部分或者全部投資人，采取公私兩部門的合作機制可有效降低各種風險，在這種情況下項目運營的收益屬于兩方共有，只是收益份額有所不同。合同期限屆滿后，運營方需將項目的管理權移交給公共部門。[6]值得注意的是，在政府參與養老項目過程中，公共部門需創新其運行體制，按照政企分明、各司其職的發展思路，摒棄過去“劃槳”式的高耗低效的管理體制。

第二，公私合作建設類的PPP。公私合作建設類的項目主要是指“建設-維護-移交+委托運營”[7]這種模式。在這種模式下，政府先與投資方簽訂特許權協議，公私共同出資建設養老服務項目，公共部門不直接插手養老項目的經營和管理，而由投資方負責養老項目建設、設備置辦等，待設施建設完成后，政府可通過租賃方式將養老設施交給運營單位，運營單位獲得養老設施的使用權，同時政府需向投資方支付相關費用來購買養老服務。

這種模式能夠發揮出專業性和技術性優勢，有效解決養老服務儀器儀表的專業維護問題。結合我國實際情況，政府可以從一些養老需求量大和融資規模較小的單體項目先試先行，形成經驗后再逐步推廣。

參考文獻

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[3] 崔運武.現代公用事業管理[M].中國人民大學出版社，2011.

[4] 張晶晶.輸配電價管制模式與管制模型研究[J].華北電力大學（河北）碩士論文，2015.

[5] 閆青春.養老機構的“公辦民營”與“公建民營”[J].社會福利，2011.

[6] 張俊.發展我國養老服務業的財稅政策探討[J].財政監督，2011.

[7] 巖東.科學探索冬瓜豬產業發展之路[J].社會主義論壇，2013.endprint